預防旱澇災害的法制研究范文
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人類必須建立對自然的新認識，樹立新的價值觀。人類要善待和尊重自然，尊重地球上的一切生命物種，尊重自然生態(tài)的和諧穩(wěn)定，人類應該過一種有利于環(huán)境保護和生態(tài)平衡的生活，應該遵循公正補償、分配公正、比例性原則、最小傷害原則。就水資源而言，以前人們認為水是用之不盡，取之不竭的，現(xiàn)在我們必須轉(zhuǎn)變認識，在解決洪澇災害、干旱缺水、水環(huán)境惡化三大問題時，要注意綜合治理、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。有學者曾提出轉(zhuǎn)變對水資源的認識：從防止水對人類的侵害轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜乐顾畬θ祟惽趾Φ耐瑫r，要特別注意防止人類對水的侵害；從重點對水資源進行開發(fā)、利用、治理，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯λY源開發(fā)、利用、治理的同時，特別強調(diào)對水資源的配置、節(jié)約和保護；在農(nóng)業(yè)用水方面，從灌溉土地轉(zhuǎn)變?yōu)闈补嘧魑铮e極發(fā)展有壓灌溉，實施高效用水；水資源是一種自然之物，要使水成為一種商品；注重對水資源的統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。
一、我國旱澇災害的現(xiàn)狀
我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，尤其是旱澇災害破壞嚴重。一是洪澇災害是我國千百年來的心腹大患。二是旱災司空見慣，損失慘重。我國西、北部常年干旱少雨，嚴重缺水，黃河是晴雨表。自1972年黃河出現(xiàn)斷流，其后斷流時間不斷延長。我國最大的內(nèi)陸河新疆塔里木河主河道已縮短300公里。更令人擔憂的是，這些水旱災害時而并存，時而交替發(fā)生，并日趨嚴重。2012年，我國南方地區(qū)出現(xiàn)兩次強降水過程，甘肅等北方局部地區(qū)遭受了強降雨襲擊，福建閩江、江西贛江、撫河、修水等30余條河流發(fā)生了超警洪水。暴雨洪水造成福建、江西、甘肅等10省（區(qū)、市）519萬人受災，直接經(jīng)濟損失43億元。今年以來，全國洪澇災害損失總體偏重，主要統(tǒng)計指標除倒塌房屋偏少近6成外，其余受災指標較2000年以來同期值偏多2—8成。
二、我國在抗旱防澇法制方面存在的問題
我國在抗旱防澇法制方面，已經(jīng)取得了一定的成績，但是也存在一些問題。農(nóng)業(yè)旱澇作為一種自然災害，從災害學角度分析，應以防災、減災和救災為主；從災害的成因分析，應加強對水資源的管理，制定節(jié)水等法律。
（一）應對干旱的法律以行政法規(guī)為主，缺少法律層面的防災減災法國務院于2009年制定的《中華人民共和國抗旱條例》，是專門應對干旱的法規(guī)，規(guī)定了旱災的預防、抗旱救災、災后恢復和法律責任，較系統(tǒng)地規(guī)定了完善的防災減災和救災措施，但它是一部部門規(guī)章，法律效力較低，其他法律如《水法》、《水污染法》、《森林法》、《水土保持法》、《氣象法》等只是原則性地規(guī)定了一些防治干旱的內(nèi)容，不具有可操作性，實施較困難。
（二）從立法的內(nèi)容看，救災法律多于防災法律，重事后救濟，輕災前預防應對干旱災害重在預防，然而我國的大部分法律重在災害發(fā)生后的救濟，對災前預防的規(guī)定較少，例如《自然災害救助條例》、《國家自然災害救助應急預案》、《軍隊參加搶險救災條例》、《人工影響天氣管理條例》等法律制度都是注重災后的救濟，輕視災前的預防。
（三）救災主體單一，以政府為主導，使政府往往不堪重負我國的救災主體單一，且以政府為主導。這樣使得民眾在面對自然災害時只是被動接受方，人們事事等政府，事事依賴政府。政府努力到什么程度，危機就處理到什么程度，在這種情況下，政府往往不堪重負。比如在《中華人民共和國抗旱條例》中規(guī)定：國家防汛抗旱總指揮部負責組織、領導全國的抗旱工作。國務院水行政主管部門負責全國抗旱的指導、監(jiān)督、管理工作，承擔國家防汛抗旱總指揮部的具體工作。國家防汛抗旱總指揮部的其他成員單位按照各自職責，負責有關抗旱工作，都是以政府為主導的防災救災。災情出現(xiàn)后，政府成立臨時指揮部或辦公室，通過行政手段調(diào)動各方面資源，全社會動員，搞人海戰(zhàn)術，盡管這種方式收效快、效益高，但是背后付出的代價是巨大的。
（四）災后救濟以政府撥款為主，沒有充分發(fā)揮市場的作用不管是在《農(nóng)業(yè)法》還是在《自然災害救助條例》中都規(guī)定了對農(nóng)業(yè)災害的救濟制度，都是由政府撥款進行救濟。農(nóng)業(yè)災害對農(nóng)村的損害很大，如果處理不當將嚴重危害我國的社會穩(wěn)定，因此有進行救助的必要。我國是社會主義市場經(jīng)濟，應該充分發(fā)揮市場的作用，建立農(nóng)業(yè)保險制度,災后救濟不應包攬在政府身上，要鼓勵企業(yè)和個人提高風險意識，利用社會化的安全措施進行自我保護，鼓勵社會更多地采取商業(yè)化、市場化的避險措施。
（五）農(nóng)業(yè)旱澇法制體系過于分散，實施涉及多個部門，協(xié)調(diào)困難我國《農(nóng)業(yè)法》的實施主要是農(nóng)業(yè)行政主管部門，《水法》的實施主要是水利行政部門，《水污染防治法》的實施主要是環(huán)保部門，《氣象法》的實施主要是氣象部門，《自然災害救助條例》的實施主要是民政部門。從實施主體看較為混亂，部門利益紛爭，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，沒有統(tǒng)一、權威的協(xié)調(diào)機構。要有效應對干旱災害，需要在防災減災救災系統(tǒng)下進行統(tǒng)一的指揮調(diào)度和治理。
三、生態(tài)文明視野下旱澇法制的構建
（一）在防災減災層面，制定《防災減災法》在防災減災層面，應當制定一部《防災減災法》，目的在于建立一個完備的、和諧有序的防災減災法律體系，在《防災減災法》的指導下,各種防災減災法律法規(guī)走向高度的邏輯一致與體系和諧。可以說，《防災減災法》的確立對保障人民群眾的生命、財產(chǎn)有特別重大的現(xiàn)實意義。制定《防災減災法》，是實現(xiàn)依法治國方略的需要，是盡快恢復災區(qū)正常生活與生產(chǎn)的需要，是進一步提高全社會防災減災能力的需要。
（二）在救災層面，制定《農(nóng)業(yè)保險法》目前我國沒有專門的《農(nóng)業(yè)保險法》，在《農(nóng)業(yè)法》中也只是規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險的自愿投保和多主體經(jīng)營原則，沒有更加細致的規(guī)定，在《保險法》中只是提出“農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而在國外，如日本有《農(nóng)業(yè)災害補償法》、美國有《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》等專門的農(nóng)業(yè)保險法。我國農(nóng)業(yè)人口占全國人口的一半以上，農(nóng)業(yè)自然災害每年都對我國造成巨大的經(jīng)濟損失，我國急需制定一部《農(nóng)業(yè)保險法》來規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場，切實維護農(nóng)民的利益，把黨中央連續(xù)九年的中央一號文件關注“三農(nóng)”的精神落到實處。在進行農(nóng)業(yè)保險立法時，應從國家層面制訂《農(nóng)業(yè)保險法》，加強對農(nóng)業(yè)的保障，減少自然災害對農(nóng)民造成的損失，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)風險的社會化，以保障農(nóng)民利益的最大化。國務院的《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》在一些內(nèi)容上有許多的亮點，在我國制定《農(nóng)業(yè)保險法》時可以借鑒。
（三）設立國家旱災理事會和國家干旱預防辦公室，協(xié)調(diào)各種法律法規(guī)的執(zhí)行目前我國負責抗旱的機構是國家防汛抗旱總指揮部，根據(jù)國務院2008年機構改革方案，國家防汛抗旱總指揮部具體工作由水利部承擔。按照《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國抗旱條例》和國務院“三定方案”的規(guī)定，國家防汛抗旱總指揮部在國務院領導下，負責領導組織全國的防汛抗旱工作。總指揮一般是由國務院副總理擔任，副總指揮由水利部部長擔任。根據(jù)2008年國務院辦公廳關于《水利部主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，設置國家防汛抗旱總指揮部辦公室，主要職責是組織、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督全國防汛抗旱等工作，名為國家防汛抗旱指揮部，實際上的任務都交由水利部去完成。設立了抗旱一處和抗旱二處，負責全國的抗旱工作。把抗旱工作分為南北兩個區(qū)域進行管理，這樣不利于全國的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)水資源的調(diào)度。我國應借鑒美國的做法，成立國家旱災委員會和國家干旱預防辦公室，作為常設機構。委員會設在國務院內(nèi),成員包括水利部部長、國防部部長、農(nóng)業(yè)部部長等相關部門的行政首長在內(nèi)的委員會。干旱預防辦公室直接對委員會，主要職責是對委員會實施本法提供援助,委員會由國務院常務會議選舉產(chǎn)生。
總而言之，把法律體系看作一個系統(tǒng)，就應將應對旱澇災害貫穿在立法、執(zhí)法和司法的過程中。在立法方面，為了有效地應對災害造成的損失，我國進行了大量的針對農(nóng)業(yè)旱澇的立法。例如，為了合理彌補農(nóng)民遭受的損失，國務院法制辦公布了《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》，這意味著我國農(nóng)業(yè)保險立法邁出關鍵步伐，政策性農(nóng)業(yè)保險難題有望破解，旱澇造成的損失分擔會更公正公平。在執(zhí)法方面，負有行政職責的執(zhí)法人員，應認真負責地執(zhí)行法律規(guī)定的義務，預防災害的發(fā)生。例如，工作人員認真落實班壩責任制，加大巡堤查水力度，密切注視河堤雨情、水情、工情變化，積極做好各項防御洪水的準備，同時進一步加強對雨季堤防工程的管理，切實做好雨前防范，雨中順水、排水和雨后及時巡查修復等工作。在司法方面，在旱澇災害地區(qū)的災民案件上，應以減免訴訟費用為主，照顧好災區(qū)人們的生活生產(chǎn)。
作者：李坤輝韓文政單位：山東師范大學法學院
