民族鄉治理現代化分析范文

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《行政論壇雜志》2015年第五期

黨的十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為改革的總目標；2014年中央民族工作會議又提出了要提高做好民族工作能力和水平的基本任務。民族鄉的治理是民族工作的重要組成部分，如何推進民族鄉治理體系和治理能力的現代化，對于民族鄉2000多萬人口（其中，少數民族900萬左右）生存與發展基本權益的保障，小康社會的全面實現，中國特色社會主義管理體系的構建具有極其重要的現實意義和理論價值。鑒于篇幅所限，本文選取與民族鄉“民族特性”密切相關的研究視角來探討民族鄉治理體系和治理能力現代化建設進程中所面臨的困境、所要解決的關鍵領域以及實現的基本路徑等“個性議題”。

一、民族鄉治理現代化建設面臨的困境

處于轉型時期的中國，要實現國家治理體系和治理能力現代化，對于任何層級的政府來說，都將面臨諸多類似的困難和挑戰。

1.理論困境：現有研究成果的缺乏。這里所說的研究成果特指與“民族鄉及民族鄉治理”相關的理論成果。自1953年我國第一個民族鄉建立至今已有60多年的歷史，縱觀過去的60多年，我們發現學界對這一特殊政權的研究呈現出“冷—熱—冷”的基本態勢。新中國成立后直到1993年，由于特殊的歷史原因，學界對于民族鄉的研究成果鮮有出現，其中，還有不少年代處于“研究極度冷”的狀態。隨著1993年《民族鄉行政工作條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實施，學界開始出現民族鄉“研究熱”，尤其2000年前后，以《中國的民族鄉》《中國民族鄉統計分析與對策研究》等一系列專著為代表，在一定程度上可以說學界對民族鄉的研究達到了頂峰。此后的10年也基本延續了這種研究勢頭，其間出版了一些關于散雜居民族方面的專著，而2009年專著《民族鄉政府管理研究》的出版則標志著這種“研究熱”告一段落。自2010年起，學界又開始進入了民族鄉“研究冷”的狀態。具體表現如下：一是研究成果在數量和質量上呈明顯下降趨勢。據初步統計，把“民族鄉”作為關鍵詞在中國知網檢索，從2010年至2014年五年時間里，一共有1962篇文獻，其中期刊類學術論文29篇（全國中文核心類論文7篇），碩士學位論文9篇、會議論文1篇，其他1923篇均來自統計年鑒，占總數的98.01%。其間也沒有一本相關的專著問世。二是從研究主題和領域來看，大量的且有分量的成果基本集中在對民族鄉政權性質地位、民族鄉管理體制、民族鄉小康建設的研究方面，而且基本是在“研究熱”階段所取得的。對于民族鄉的管理或治理研究成果還很匱乏。在不設置年限的情況下，以“民族鄉治理”作為主題進行檢索，一共只有4篇，其中3篇為碩士學位論文，只有1篇是學術論文。當然，治理現代化作為一個全新的概念，其他學科領域在這方面的研究也剛剛起步。正因為民族鄉相關研究成果的匱乏，至少在理論指導上給民族鄉治理現代化的建設帶來了一定的影響，從而造成了實踐當中出現多走彎路的可能。

2.現實困境：特殊的自身環境。一方面，我國民族鄉的數量較少，難以成為大家“追捧”的熱點。據統計，截至2014年年底全國共有1019個民族鄉，只占全國鄉級行政區劃單位總數40381個的2.52%［1］。這種數量上的絕對“劣勢”，無形中難免會淪為學界研究中“被遺忘的角落”。另一方面就是民族鄉特殊的行政環境?！斑呥h、山區、閉塞、高寒”等往往成為民族鄉的代名詞，自然環境必然制約著經濟社會文化的發展。以經濟發展為例，雖然沒有當前全國性的權威統計數據，但從個別省市的調研中可以看出其經濟社會發展整體水平相對滯后。以江西省為例，2014年全省8個民族鄉財政收入同比增長11.2%，而全省平均水平則同比增長13.7%；全省農村居民人均收入為10117元，而8個民族鄉的農民人均純收入為9981元［2］。二者還存在一定的發展差距。另外，大分散、小集中，大雜居、小聚居是我國少數民族分布格局的真實寫照，不同的民族無論在語言文字、風俗習慣、心理模式等方面都有各自的特點，形成了錯綜復雜的社會環境。這些特殊的行政環境在客觀上直接制約著民族鄉治理現代化的建設。

3.制度困境：法律法規的滯后。這里的制度主要是從國家的層面進行分析，一是民族鄉發展的制度制約，即“發展制度制約”；二是民族鄉向“民族鎮”名稱變更的制度制約，即“變更制度制約”。首先，是發展制度的制約，自“五四憲法”確立民族鄉制度以來，從國家層面來看，1955年國務院了《關于建立民族鄉若干問題的指示》，1983年再次了《關于建立民族鄉問題的通知》；而1993年由國家民委實施的《條例》則是真正事關民族鄉發展的一項重要制度?！暗浅俗鳛樾姓ㄒ幍摹稐l例》，還沒有一部專門的全國性的民族性法律，使得民族鄉法律法規體系缺乏一定的權威性?！保?］尤其是近二十多年以來我國的經濟社會環境以及民族鄉的內部需求均已發生了深刻的變化，《條例》中不少內容明顯滯后，已經導致地方組織在執行時頻頻出現無法執行甚至無須執行的現象。其次，是變更制度制約，即關于民族鄉與“民族鎮”間的名稱轉換問題。1956年在國務院《關于更改相當于區和相當于鄉的民族自治區的補充指示》的影響下，我國各地相當數量的民族鎮得到了改建或新建。為了符合我國《憲法》第三十條第三款關于行政區域劃分的相關規定和基本精神，1992年國務院了《國務院關于停止審批民族鎮的通知》，要求地方政府立即停止審批民族鎮的改建或新建，自此，民族鎮不斷涌現的勢頭得到了一定的遏制；對于那些已經設立的民族鎮相關部門將另行研究辦法，加以妥善處理?？梢哉f“，民族鎮”一說是沒有法理依據的，它只是我國鄉村經濟社會現代化發展進程中的一種“人為產物”。雖然沒有法理依據，卻具有現實需要，這就是為何各級地方政府沒有出臺相關規定及時對“民族鎮”進行處理，反而還允許在一定程度上繼續存在甚至還呈現不斷增長的趨勢。隨著新型城鎮化建設的進一步推進，可能更多的民族鄉將變成“民族鎮”甚至是“民族區”，但是卻同樣面臨著制度上的制約。

二、民族鄉治理現代化建設的關鍵領域

國家治理現代化作為一個完整的體系，它所包含的領域或要素，不同的學者從不同的角度進行分析。許海清教授認為，作為一個體系，國家治理體系和治理能力現代化主要包含治理理念、治理主體、治理目標、治理方法、治理路徑和治理格局等六個方面［4］。借鑒學者們的研究成果，結合我國民族鄉實際，筆者認為要推進民族鄉治理現代化，以下五個方面是當前民族鄉治理現代化建設的關鍵領域。

1.治理主體的現代化“：各民族單元”成為平等的治理主體?！爸卫怼币辉~學界至今還沒有給出一個權威的概念，目前大家比較公認的是聯合國全球治理委員會提出的概念，認為治理即指各種公共的或私人的個人機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以協調，并采用聯合行動的持續過程。它實質上是多種主體平等參與下完成的一種自我管理和相互管理，其終極目標是要真正實現一種沒有傳統意義上管理主體的“治理”，只有服務主體與服務客體相統一的狀態。對于民族鄉實現治理現代化來說，除了民族鄉政府、各類社會組織（包括民族性社會組織）、公民個人作為治理主體，還需要突出區域內“各個民族”，即“以民族為單位”在治理主體中的平等地位。

2.治理內容的現代化：法治下“五位一體”的民族事務。在以往的建設中往往把經濟建設看作第一位甚至唯一的內容，忽視了脆弱的生態、多樣的文化、特殊的政權組織形式、復雜的人文社會關系，從而導致民族鄉的發展緩慢甚至出現滯后。黨的十八大提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的“五位一體”建設內容，黨的十八屆四中全會又提出要全面推進依法治國的法治思想。這就明確了今后民族鄉的建設和治理必須平衡這五個方面的關系，同時在治理過程中還需要突出與“民族特性”有關的基本內容，以實現民族鄉治理內容的現代化。

3.治理能力的現代化：自主發展基礎上的對外發展能力。治理能力是一種能量化可測量的綜合性能力?！澳繕俗R別與整合能力、資源整合能力、溝通協調能力與合作治理的控制能力成為地方治理中政府應當具備治理能力的關鍵要素?！保?］如果從治理主體的角度去分析，對于民族鄉來說，就是包括以政府為主體的“管理社會”的能力、各類社會組織的“自我管理”能力或稱為“自治能力”、公民個體參與政府與社會組織的“參與及自治”能力，以及各民族的“自主發展能力”。民族鄉要實現治理現代化，就必須徹底改變以往那種“等、要、靠”的外在幫扶，被動發展能力，而是在大力提升民族自主發展能力的基礎上實現對外發展能力，這種對外發展能力不僅更深層次地體現了民族鄉以平等主體的角色參與整個社會的發展，還體現了民族鄉利用自身優勢來提升民族鄉之外其他治理主體的發展能力。

4.治理手段的現代化：鄉規民約的“制度化”。就治理現代化的實現手段而言，一般來說包括技術現代化和制度現代化兩大方面。要實現治理的現代化，運用現代科學技術，如互聯網、物聯網等就成為治理不可或缺的技術工具。健全的法律法規以及黨的民族政策更是民族鄉治理現代化實現的制度手段，這是民族鄉治理的基本要求和底線。一般說來，民族鄉境內有多種民族分布，不同民族具有自己的風俗習慣和宗教信仰?？梢哉f“，鄉規民約”是影響散雜居民族地區治理的一個極其重要的因素，甚至在某些領域它帶來的治理效果是其他手段難以企及的“；僅僅依靠社會習慣無法保證有秩序，如果失去法律約束，如果執行不去，盡管有社會習慣，暴力和混亂將增加”［6］。因此，在民族鄉治理現代化的建設過程中，需要按照“制度化和法制化”的標準和要求去進一步完善“村民”；完善“民約”，明確村民的權利、義務和責任，規范村民有序參與，指導村民正確行使民主權利，嚴格遵守法律法規，積極承擔責任義務［7］。

5.治理目標的現代化：和諧發展的城鄉一體化新格局。對于散雜居地區的民族鄉，在完成“三個離不開”的和諧民族關系之外，需要一種更加主動、長久的和諧狀態。就其內部來看，需要“處理好五大共生互補關系，即人與自然之間、城鄉之間、區域之間、民族間以及各民族內部、經濟與文化之間的共生關系”［8］。但民族鄉治理現代化的目標之一不能局限于內部和諧關系的構建，更應該構建一種民族鄉與一般鄉鎮之間和諧發展關系，從而真正實現城鄉一體化的新格局，這也是今后民族鄉治理現代化建設必須解決的一個關鍵領域。

三、民族鄉治理現代化的實現之道

鄉鎮政府是我國的基層政府，他們直接接觸廣大群眾，直接管理和服務群眾，對國家的影響巨大［9］，因此，實現國家治理現代化，首推鄉鎮治理現代化。從民族鄉自身的基本特性角度來看，以下四個方面是民族鄉治理現代化實現之道的基礎性條件。

1.民族鄉法律法規體系的建立和完善。鑒于現有法律法規的滯后性，筆者認為需要從以下兩個方面著手加以建立和完善。一是要進一步提升民族鄉的法律地位和權威。應出臺類似于“中華人民共和國民族鄉法”的基本法律，由全國人民代表大會常務委員會負責制定并頒布實施，在這一法律的指導下，國務院及其職能部門及時修訂使用了20年之久的《條例》。與此同時，地方人大和政府等相關部門也要對應制定適合本地的規章制度。二是內容的修改和完善。現有內容的陳舊是不容置疑的，這種“有法難依”或“無法可依”的窘境直接制約了民族鄉的治理。國家治理體系和治理能力現代化主要體現在經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等六個方面［10］，有關部門需要抓緊時間加快對《條例》的修改和完善，在堅持“幫扶”等優惠政策基礎上，應在內容方面做出全面拓展，賦予民族鄉更多治理權利，重點是賦予其內涵式治理的鼓勵性政策，包括支持和規范各類社會團體的的健康發展、擴大民族鄉作為行政主體資格的對內對外能力，同時要貫徹加強全面推進“依法治鄉”的法治理念。

2.民族鄉數量增減與名稱變更的科學解決。在我國農村散雜居少數民族的各項權益能夠得到充分保障的基礎上，逐步實現民族平等、團結和共同繁榮成為設立民族鄉的最根本目的所在，這是基于我國基本國情出發的。隨著時間的推移，全國民族鄉的數量也會出現增減的情況，如1960年，全國民族鄉數量為69個、1979年為81個、1990年為978個、2000年為1237個，達到了民族鄉數量的最高值。進入21世紀以來，民族鄉數量出現逐漸減少的趨勢，2004年為1163個，2010年為1098個，2013年為1034個，2014年則降至1019個。主要原因是隨著行政區劃改革的進一步深入以及地方經濟社會發展的進步，民族鄉出現興建、撤并也就成為常有之事。但是在實際操作中，無論是批建還是撤并民族鄉，都必須做到“二尊重、二反對”的基本原則?！岸鹬亍奔醋鹬貞椃ǚ珊忘h的民族政策、尊重少數民族愿望“；二反對”即反對把獲取民族優惠政策和資金補助作為根本目的而隨意建立民族鄉，反對無視我國民族分布和發展事實而盲目撤并現有的民族鄉。另外，需要設計合理的制度來科學解決“民族鎮”這一歷史遺留問題。一是在法律上的“扶正”，即在《憲法》修改時能考慮承認民族鎮的法律地位；二是對于經濟社會發展尚不夠發達的民族鎮，目前還是恢復為“民族鄉”為宜；三是對于發展達到一定水平，在尊重當地少數民族意愿的情況下，可以把民族鄉改為一般鎮或成立、并入市轄區。以上這些行為需要站在我國是一個多民族國家的戰略高度來付諸實施，這也是推進民族鄉治理現代化建設進程中必須遵循的一個基本前提。

3.民族鄉內部治理體系的重構。國家治理體系是一個以目標體系為追求，以制度體系為支撐，以價值體系為基礎的結構性功能系統［11］。就民族鄉的內部治理體系而言，從其“個性”特征來說，特別需要強化和完善的有三個方面：一是機構設置的民族性。除了與一般鄉鎮所具有的基本機構設置，還要突出其“民族”特性機構的設立，如民族宗教突發事件應急管理辦公室、民族事務治理領導小組等內部機構，配備足夠的民族干部，并建立長效機制。二是領導干部的民族性?！稐l例》第四條規定，民族鄉人民政府配備工作人員，應當盡量配備建鄉的民族和其他少數民族人員。顯而易見，作為“條例”是難以用硬性、確切的指標來要求全國每個民族政府在數量上如何配備少數民族干部，但為了真正體現黨和國家的民族政策，除了鄉長一職必須由建鄉少數民族擔任，還需要根據各少數民族占全鄉人口比例以選任、聘任等多種方式招錄不同民族公民進入政府擔任公職人員。三是政府職能的民族性。尤其要突出少數民族人口與發展、民族自主發展能力的提升、散雜居民族地區生態環境的保護以及民族宗教突發事件處置等方面的基本職能。

4.民族鄉之間的合作與交流。由于民族鄉自身規模和實力所限，他們之間的聯系和合作基本上沒有建立起來，有些合作往往也是一種短視或個人行為。民族鄉之間的交流與合作包含以下兩個方面的內容：一是主體間的合作與交流。不同民族所建立的民族鄉之間的交流與合作，主要涉及同一個省域或鄰近省域間民族鄉的合作；相同民族所建立民族鄉之間的交流與合作。二是內容間的合作與交流。僅以主體間合作為例，我國民族鄉的建鄉民族和分布特點還是有利于他們之間的交流與合作。如畬族所建立的民族鄉基本上分布在廣東、福建、浙江、江西、安徽、湖北等??；朝鮮族所建立的民族鄉分布在黑龍江、內蒙古、吉林和遼寧等四?。▍^）；瑤族鄉則分布在廣東、廣西、湖南、貴州和云南等五?。▍^）。這些省份在地域上可以連成一體，方便這些民族的聯系和交往。很顯然，在進入信息社會的今天，全方位、多層次的社會互動與交往日益成為民族社會發展與進步的重要途徑，相同的民族在文化、心理特點、宗教信仰等各方面呈現出相似或相同之處，加之地域間的相對臨近，這就為他們之間的交往提供了基礎性的地緣條件。當然，單靠民族鄉自身的力量要形成跨區域的合作，是有很多困難的。筆者建議，省際（尤其是非民族地區的省份）合作主要依靠各省民族事務委員會來組織和推動，在內部設立一個工作小組，掛靠在辦公室或民族發展處等相關處室，工作人員均為兼職。省內交流主要依靠縣（區）級政府的民族宗教職能部門來推動。無論是哪種形式的合作與交流，都必須緊緊圍繞和諧民族關系的構建，圍繞散雜居地區全面實現小康社會以及國家治理的創新來進行。綜上，民族鄉治理的現代化建設是一個系統而漫長的過程，其面臨的困難也不僅僅是其理論、現實和制度等三個方面，其建設的關鍵點也不限于治理主體、治理手段、治理能力和治理目的方面的突破；同樣，其實現之道更是一個多方作用的結果。

作者：許才明 單位：浙江中醫藥大學 人文社會科學學院