憲法對(duì)行政法影響的具體化考察范文

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一、作為根本法之憲法與行政法的關(guān)系

1．在具體法律規(guī)范層面，憲法性法律文件《立法法》第78條規(guī)定:“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。”可見憲法相對(duì)于其他法律法規(guī)所具有的優(yōu)越性。一般地，行政法規(guī)、規(guī)章中均有規(guī)定“依據(jù)憲法制定本法”的條款，既體現(xiàn)憲法構(gòu)建的法秩序的統(tǒng)一性，同時(shí)也是相關(guān)法律實(shí)施獲得合法性和正當(dāng)性的依據(jù)。

2．在行政法內(nèi)容與實(shí)施方面，憲法起著基礎(chǔ)支撐和重要的補(bǔ)充作用。下面以依法行政原則為例進(jìn)行探討。行政法的基本原則是行政法領(lǐng)域中不同于其他法律部門的、對(duì)行政活動(dòng)具有基礎(chǔ)性和根本性指導(dǎo)作用的原則。基于行政法基本原則爭議頗多，此處只就行政法基本原則中最無爭議、最為根本的依法行政原則進(jìn)行探討。行政法學(xué)界一般認(rèn)為，依法行政包括法律優(yōu)先和法律保留兩個(gè)子原則。法律優(yōu)先原則主要指行政機(jī)關(guān)之行為不得違反法律，其憲法性根基是主權(quán)在民原則，行政權(quán)之行使，應(yīng)基于國民之意思，為國民之利益為之，故代表人民之立法機(jī)關(guān)所制定之法律，自應(yīng)優(yōu)越于行政機(jī)關(guān)所頒布之行政命令。法律保留原則是指未經(jīng)法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)不得為特定行為，起初該原則的適用領(lǐng)域?yàn)榍忠嫘姓I(lǐng)域，基于對(duì)公民權(quán)利保障后來擴(kuò)展到給付行政領(lǐng)域，因而該原則之憲法性基礎(chǔ)主要為基本權(quán)利的保障。憲法作為行政法的母法，為行政法構(gòu)建提供了諸多制度與理論支撐。以上主要從靜態(tài)意義上的憲法與行政法關(guān)系分析，得出憲法作為根本法對(duì)行政法所產(chǎn)生的影響。接下來就憲法對(duì)現(xiàn)代意義上的行政法的產(chǎn)生、發(fā)展與變遷方面所產(chǎn)生的具體影響進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分析。

二、憲法對(duì)行政法影響的具體化考察

縱觀國外行政法發(fā)展歷史，可以依據(jù)國家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系行政任務(wù)的不同將行政法劃分為三個(gè)階段:行政管理法階段、自由法治國下行政控權(quán)法階段和社會(huì)法治國下福利行政法階段。基于封建專制體制的環(huán)境，管理法階段的行政法主要側(cè)重于行政組織構(gòu)建以及以公民服從為特征的行政法律關(guān)系。這一階段正式的憲法還未產(chǎn)生，處于孕育之中，因而憲、行關(guān)系并不明晰。行政控權(quán)法階段是行政法進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)的重要標(biāo)志，期間憲法的發(fā)展對(duì)行政法的產(chǎn)生具有重要推動(dòng)作用。社會(huì)法治國下，積極的行政權(quán)力介入成為社會(huì)發(fā)展之必要條件，憲法的變更拓寬了行政活動(dòng)領(lǐng)域，規(guī)范權(quán)力行使成為行政法的一大特征。

(一)國外憲法對(duì)行政法的影響

首先分別就自由法治國下行政控權(quán)法階段和社會(huì)法治國下福利行政法階段的變遷，研究憲法對(duì)國外近現(xiàn)代行政法的產(chǎn)生和深化所產(chǎn)生的巨大作用。由近現(xiàn)代憲法史可知，憲法作為資產(chǎn)階級(jí)革命成果的鞏固武器，在打擊封建專制獨(dú)裁等方面起到重要作用。限制政府權(quán)力、保障公民權(quán)利成為近代憲法的最重要特征。正是在憲政構(gòu)建的道路上，行政法應(yīng)運(yùn)而生。下面就法國的近代行政法和德國的近代行政法的產(chǎn)生進(jìn)行闡述分析。法國被譽(yù)為“行政法母國”，其近代行政法起源于法國大革命時(shí)期，拿破侖一世時(shí)期建立起現(xiàn)代行政制度。為推翻封建君主專制，轟轟烈烈的法國大革命最終以制憲會(huì)議通過《人權(quán)宣言》確定革命成果，它提倡人權(quán)和法治，維護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。之后，1789年法國憲法吸收《人權(quán)宣言》的內(nèi)容，宣揚(yáng)法律最高，三權(quán)分立、政治自由、經(jīng)濟(jì)自由、公民在法律和行政面前平等資產(chǎn)階級(jí)自由主義原則，從而開創(chuàng)了法國近代行政制度。后來，為維護(hù)資本主義革命成果，打擊國內(nèi)反革命的保守勢力，在拿破侖一世時(shí)期法國取消了大革命時(shí)期的民主制度，建立了以政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由為主要特征的現(xiàn)代行政體制，并創(chuàng)立了獨(dú)樹一幟的行政審判制度。德國從18世紀(jì)中期到19世紀(jì)中期在憲法學(xué)上被稱作“立憲主義前階段”，各侯國頒布憲法實(shí)行君主立憲，在行政法上可稱為“警察國家”，特色在于統(tǒng)治權(quán)和行政權(quán)仍未完全受到憲法之拘束，但受自然法思想之約束卻是不爭的事實(shí)。自19世紀(jì)中葉，德國進(jìn)入自由法治國時(shí)期，各邦的憲法逐步擴(kuò)展，受政治自由主義思潮以及權(quán)力分立的影響，法治國的第一個(gè)內(nèi)涵———法律保留———已經(jīng)逐步穩(wěn)定。雖然德國是行政法發(fā)展的后起之秀，但大陸法系的行政法學(xué)是標(biāo)準(zhǔn)的德國式，而非法國式的行政法。

由以上分析可知，法國與德國近代意義上的行政法從其理念與制度構(gòu)建上均發(fā)端于特定的憲法制度或原理。立憲活動(dòng)的開展為近代行政法的孕育和發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。因而，可以認(rèn)為憲法是行政法起源的前提。近代意義上的憲法與行政法主要受“控權(quán)論”基礎(chǔ)的調(diào)控。隨著19世紀(jì)末20世紀(jì)初行政國家的出現(xiàn)，憲法與行政法均面臨著變遷的考驗(yàn)。國家指導(dǎo)原則的變遷是憲法應(yīng)對(duì)變遷的最主要的變化。自由法治國指導(dǎo)原則逐步向社會(huì)法治國原則過渡，受憲法人權(quán)觀念的影響，行政法的理念、任務(wù)和活動(dòng)方式發(fā)生重大變化。近代以來，自由市場經(jīng)濟(jì)的失靈，接連戰(zhàn)爭導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩，民眾的生存與發(fā)展受到嚴(yán)重威脅，引發(fā)了民眾對(duì)國家“守夜人”角色定位的反思。社會(huì)的持續(xù)發(fā)展需要國家適時(shí)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，社會(huì)法治國原則應(yīng)運(yùn)而生，人權(quán)觀念修正了消極不干預(yù)的“第一代人權(quán)”，產(chǎn)生了積極保障的“第二代人權(quán)”。例如，1919年之魏瑪憲法規(guī)定國家對(duì)于公民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面福利的義務(wù)。受社會(huì)法治國原則的影響，國家任務(wù)從秩序維持發(fā)展到為公民提供生存照顧，行政活動(dòng)領(lǐng)域由單一的干涉行政領(lǐng)域擴(kuò)展至給付行政領(lǐng)域。學(xué)者福斯多夫(E．Forsthoff)曾說過:“德國現(xiàn)行行政法具有雙重性格，即同具新式的服務(wù)行政與傳統(tǒng)的干涉行政之性質(zhì)。”

關(guān)于給付行政實(shí)施，基于其性質(zhì)之特殊，行政機(jī)關(guān)享有較大的選擇自由，其得以公法形態(tài)為之，或與人民簽訂行政契約或以事實(shí)行為為之。同時(shí)還引起了法律保留原則適用范圍的變化，即行政機(jī)關(guān)行為需要獲取法律授權(quán)的范圍。20世紀(jì)后期至今，相對(duì)于傳統(tǒng)行政法的新行政法出現(xiàn)并不斷發(fā)展。憲政、人權(quán)、法治理念在整個(gè)國民意識(shí)中的成長和普及是新行政法形成和發(fā)展的觀念基礎(chǔ)。憲法宣示公民是國家主權(quán)的擁有者，并通過選舉等一系列制度保障公民的參與權(quán)。同時(shí)，基本權(quán)利及其保障的思想緩和了公民與國家之間的僵硬關(guān)系。合作行政理念強(qiáng)調(diào)對(duì)行政過程以及行政相對(duì)人的關(guān)注，并強(qiáng)調(diào)運(yùn)用協(xié)商、契約等方式來克服傳統(tǒng)行政活動(dòng)的流弊。合作的實(shí)質(zhì)便是基于契約的精神進(jìn)行行政治理，更好地實(shí)現(xiàn)行政治理與相對(duì)人的互動(dòng)，從而提高相對(duì)人的主體地位。此外，憲法不僅僅是單一的條文規(guī)范，在具體條文背后承載著正義價(jià)值規(guī)范指引，對(duì)于引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。與憲法實(shí)踐以及理論發(fā)展相比，行政法的發(fā)展相對(duì)滯后，規(guī)范層面囿于體系龐雜統(tǒng)一難度較高，價(jià)值層面行政權(quán)力的控制與規(guī)范困難重重。因而，憲法作為價(jià)值指引法對(duì)于違背憲法原則的行政法實(shí)踐及理論具有重要的修正作用，如行政法中特別權(quán)力關(guān)系的變遷。特別權(quán)力關(guān)系概念創(chuàng)始于德國，起初主要運(yùn)用于解釋國家公務(wù)人員相對(duì)于主管當(dāng)局的法律地位。之后經(jīng)由德國行政法學(xué)鼻祖奧托•邁耶創(chuàng)建系統(tǒng)的行政法學(xué)使其具有完整的概念和內(nèi)涵，并在德國風(fēng)行八十年之久才遭實(shí)務(wù)界拋棄。特別權(quán)力關(guān)系具有三個(gè)特征:義務(wù)的不確定性、無“法律保留”原則的適用和法律救濟(jì)途徑之缺乏。為了行政目的的達(dá)成，特別權(quán)力關(guān)系下的相對(duì)人完全被當(dāng)作客體，聽從不特定行政命令之指揮，權(quán)利受侵害的情形時(shí)常發(fā)生，救濟(jì)途徑的缺乏讓相對(duì)人陷于相當(dāng)不利的處境。二戰(zhàn)之后，該理論的合法性(合憲性)及妥當(dāng)性面臨挑戰(zhàn)。依據(jù)人只能為目的而不得為手段的主體性哲學(xué)根基，憲法中對(duì)基本權(quán)利保護(hù)提升到新的高度。基于對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論的批評(píng)，理論界先后發(fā)展出基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系理論以及重要性理論。兩種理論均是從對(duì)相對(duì)人基本權(quán)利的保障出發(fā)修正特別權(quán)力關(guān)系理論，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:特別權(quán)力關(guān)系范圍縮小;涉及基本權(quán)利限制者，亦應(yīng)有法律依據(jù);許可提起行政爭訟。

(二)中國憲法對(duì)行政法的影響

反觀中國行政法理念的發(fā)展，表現(xiàn)出與國外行政法變遷相同的發(fā)展趨勢。我國從20世紀(jì)80年代起出現(xiàn)了三個(gè)主要的行政法學(xué)流派，分別是管理論、控權(quán)論和平衡論。管理論產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)流行時(shí)期，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人是管理與被管理、主體與客體的關(guān)系。維護(hù)秩序、提高效率的行政目的是行政法的核心。由此可見，產(chǎn)生于特定歷史背景的管理論是缺乏現(xiàn)代民主法治精神的產(chǎn)物，憲法作為權(quán)利保障根本法并未得到實(shí)施和發(fā)展。控權(quán)論的主張主要受英美憲政體制的影響，保障公民權(quán)利和限制政府權(quán)力是憲法與行政法作為公法的共通之處。然而社會(huì)轉(zhuǎn)型期需要國家適度干預(yù)以維持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)也需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制和規(guī)范，中國憲法屬于社會(huì)主義憲法，具有人民民主的特征，同時(shí)賦予國家以諸多社會(huì)責(zé)任。因而平衡論主張現(xiàn)代行政法正是通過制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作，形成最佳的資源配置格局，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法的價(jià)值目標(biāo)。

三、結(jié)語

綜觀以上行政法變遷與發(fā)展史可知，憲法在推動(dòng)行政法產(chǎn)生、變更與修正方面具有重要的作用。此外，憲法能夠發(fā)生以上作用的前提性保障是憲法具有作為根本法的權(quán)威性，對(duì)國家與社會(huì)生活具有最高的拘束力，這里涉及到憲政基礎(chǔ)以及憲法實(shí)施的相關(guān)問題。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮憲法及其理論在行政法中的指導(dǎo)作用。因而，對(duì)于我國行政法治而言，依憲治國是行政法制建設(shè)與完善的重要前提。最后，憲法與行政法之間并非單一影響關(guān)系，而是雙方在理論實(shí)踐等方面互動(dòng)的動(dòng)態(tài)關(guān)系，對(duì)憲法與行政法關(guān)系的把握應(yīng)當(dāng)放置于法制實(shí)踐中。一方面，憲法作為根本法指引著行政法理論與實(shí)踐，另一方面行政法理論的發(fā)展和實(shí)踐的開展也為憲法、憲政、法治等提供內(nèi)容和動(dòng)力。

本文作者：吳榮榮單位：中國政法大學(xué)法學(xué)院