政治學視域下的西方問責理論范文

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一、政治學領域的一般概念

問責的概念在政治學領域內一般被理解為對某種行動的知會和回應行為，并對這些行動負責。③2011年出版的《政治學國際百科全書》指出，“問責”是在公共管理和民主理論兩個領域內都十分關鍵的概念，學術界對其含義的表述仍存在爭議，但可以給出一個比較寬泛且符合大多數情況的定義:保證履行義務的責任。④將這個定義擴展開來，A對B負有責任，就是指“A必須向B告知A過去和將來的行動與決策，證明其正當，并且在其可能出現過失行動的情況下遭受懲罰”⑤。因此，可以將“問責”較為詳盡地表述為一個行動者承認并承擔其角色的特殊責任，包括對其在角色范圍內采取行動的結果進行報告和證明行為正當的責任，并且對未能成功承擔這些責任的行動進行懲罰。從這個比較明確的定義中，我們可以發現，問責的概念要求對行為進行監督、闡釋行為的正當性以及執行好的行為。這就涉及兩個關鍵要素，一個是“回復”(answer-ability)，另一個是“執行”(enforcement)。回復涵蓋監督和闡釋這兩方面的內容，就是向行動者詢問這兩方面內容的能力，即他們做了什么和他們為什么這樣做。換言之，回復涉及提供信息和進行闡釋這兩個方面，這就要求行動者能夠提供準確無誤的信息，同時可以通過提高行動的透明度對此加以改善。執行是要求行動者執行好行為，這就要求必須有制度保證履行官員責任的好行為能夠得以執行，特別要開辟獎勵好行為和處罰壞行為的途徑。這里的壞行為不僅包括過失行為，還包括逃避責任的行為。問責概念在政治學的研究范疇內通常會被冠以政治問責、公共問責或政府問責的修飾成分，這些略有差異的表述方式實質上是相同的，無一例外都是為了闡明公民、社會活動者或官方活動者讓國家公職人員對其在職務范圍內的行為承擔責任的能力，歸根結底就是關于遏制政府權力的需求和能力。成功的問責制度主要包括以下三方面內容:明確國家公職人員的公共職責，在國家公職人員當中樹立履行自己職責的責任意識，以及設立激勵國家公職人員為公共利益而行動的獎懲措施。簡而言之，這種獎懲措施的標準就是如何處理公共利益與個人私利之間的關系:當他們以犧牲公共利益為代價追求個人私利時應當受到懲罰;反之，當他們在個人私利中追求公共利益時則應當得到獎勵。

二、問責的基本理論

1.基本模式問責模式主要源于兩類理論文獻體系，一類是委托—理論，另一類是道德責任理論。盡管這兩種模式在促使行動者對其行為負責的過程中所擁有的要素不同，但并非毫不相容。委托—理論較早用于解釋問責問題，道德責任理論于近些年得到了較為迅速的發展，也產生了越來越重要的影響。問責的委托—模式是對關系的分析型表述，在這種關系中，委托方篩選方，期望方隨后能夠選擇有利于委托方利益的行為。⑥委托方可以是雇主或選民，方可以是雇員或地方官員，委托方與方之間的關系可以被視為兩個獨立行動者的合同關系。合同方的相互協定決定了責任關系，即方對委托方負責。委托方尋求方的原因有很多，最常見的原因是委托方缺乏專業知識或合法認證，而方卻具備這些條件。此外，如果任務的規模或復雜性使得委托方無法獨自承擔，也必須尋求方與其合作完成。但是，方總是會考慮自己的利益，委托方無法保證方能夠有效地追求委托方的最高利益，因此委托方對方的篩選也并非僅是簡單地選擇一名有資質的人。方對委托方既定目標的追求程度，取決于雙方合同給予有利行為的激勵手段。也就是說，委托方能否令方負責，取決于委托方是否掌握執行合同的方式。很多學者利用理論創造某些條件，以保證問責能夠得到有效執行。在這些條件下，作為方的政府可以通過讓他們的行為更易于被作為委托方的選民觀察而提高問責度，讓選民對政府更加顯而易見的行動結果給予具體的獎勵或處罰⑦，例如，增強信息獲取的便捷性和透明度，開拓雙方交流的平臺和渠道，等等。另外，也有學者根據理論提出，在多數民主國家中，政治問責發揮的是中間斡旋作用，政府公職人員是對公民代表即議員負責的，通過選舉上臺的議員是對公民負責的，即政府公職人員并非直接對公民負責。由此可見，委托—模式更多地強調合同的選擇、信息不對稱、解雇和懲罰公職人員的機制等問題。與此相比，道德責任理論則側重于強調集體和社團為其成員設定責任和義務的方式。集體和社團往往具有一定的道德預設，即在組織內部普遍達成共識并努力追求的善的問題。⑧社團組織設定的期待和標準決定了責任關系，即組織成員必須對組織負責，成員有義務遵守組織的道德規范并承擔組織的道德責任。社團組織既包括那些被認為是傳統的氏族、部落、宗教組織、節慶組織以及社區自助組織，也包括現代的慈善組織和環保組織。問責的道德責任模式強調的是集體反復向其成員灌輸責任和義務的內在感受，可以將這種模式的問責定義為成員必須履行他們的職責，因為他們感覺這樣做義不容辭。道德責任理論除了重視社團組織為阻止其成員的錯誤行為而設定消極的社會懲罰之外，還強調為履行責任的成員提供積極的獎勵，這類獎勵主要是指能夠觸動成員內心情感的內在和外部形式，例如，以集體名義表達對個人的感謝，給予受獎者一定的社會地位和道德地位，促使受獎者產生內心的自豪感以及在集體當中的認同感，等等。社團組織不僅通過設立倫理標準來褒獎高尚行為，還會組織各類團體活動以保證個體成員有機會表明他們接受并遵行這些標準。以宗族和寺廟為例，這樣的社團組織存在一系列提高道德威望的標準，這些組織通過舉辦集體活動的方式，為成員提供機會證明和宣揚自己的行為符合甚至超越了這些標準。這些組織活動更有利于對榜樣行為進行廣泛宣傳和道德褒獎，同時也為組織成員提供了相互交流的機會。⑨

2.分類根據不同的區分標準，問責可以被分為若干類型。不同類型的問責劃分體現出多樣的研究視角。最常見的一種劃分標準是根據問責主體進行分類，即由誰發起的對政府行為者的問責。通常認為可以分為“垂直問責”和“平行問責”。在“垂直問責”中，公民和諸如民間團體、志愿者社團以及大眾媒體之類的社會活動者試圖讓政府公職人員對他們的行為負責，把良好績效的標準強加給官員，對政府行為者進行外部制約;在“平行問責”中，由諸如審計署、監察機構之類的體制內的政府機構對政府內的其他部門進行監督，或者司法、立法部門的國家機構對行政部門的國家機構進行監督，對不履行職責的官員進行質詢或懲罰，即政府的問責機構對其他公共機構和政府部門濫用權力行為進行內部制約。近年來，一些文獻討論了另一種“外部問責”，即國際機構在幫助國內政府履行職責和反映公眾利益上發揮的作用。例如，歐盟可以設置某些機構幫助中東歐國家鞏固民主，并幫助制度較弱且經驗不足的民主國家將法律系統與該國內部的政治利益集團分隔開來，以建立有效的法律規范。對一些力量強大的非政府組織問責的學術關注度也在提升，比如世界銀行和國際貨幣基金組織。這些組織擁有大量的政治資源和經濟資源，能夠對從其獲取資源的政府的政策和行為產生巨大影響。但是，關于這些國際組織的問責問題在學術界和政界仍存在爭論，爭論的焦點主要集中在這些組織應當對誰負責:是應當受到為其提供項目資金支持的政府的問責，還是應當受到接受發展資金的政府的問責，抑或是應當受到這些項目受援國公民的問責?還可以根據政府必須負責的不同內容劃分問責，即政府行動者必須對哪種行為負責?由此，問責可以分為“績效問責”和“政策制定問責”兩種類型。“績效問責”涉及公民觀察政府是否有效執行其政策，以及公民督促政府為其行為負責的能力。例如，政府必須采取透明的管理方式，以便公眾了解政策及其執行情況，觀察政府公職人員的行為是否能夠符合規定的標準以及實際效果如何。“政策制定問責”涉及公民保證政府的政策能夠代表和反映民意的興趣和需求的能力。例如，法律草案的出臺需要征求對該問題具有特殊興趣或者相關專業知識的公民和利益集團代表的意見，雖然利益集團對最終結果不具備否決權，也并不親自制定政策，但是法律必須為他們提供迫使官僚機構和內閣重視他們意見的工具。此外，對事負責還是對人負責也是一種分類標準。例如，政府問責在民主體系中可以定義為政府公職人員對多數人表達出的偏好及政策的有效履行負有責任，即對事負責;或者定義為政府公職人員具有就其行為向公民進行回應的責任，即對人負責。

三、問責制的工具與機制

制度的有效運行需要有良好的工具和機制加以保障，問責的委托—模式和道德責任模式決定了該制度必須具備幾種必要的職能。需要有某些工具和機制令各方對政府及其公職人員應履行何種職責達成共識并給予認可;需要有某些工具和機制幫助政府公職人員樹立并維持責任感和義務感;需要有某些工具和機制保證問責發起者有途徑獲取關于政府行為者的行為和表現的準確信息;還需要有某些工具和機制保證對政府行為者的好行為予以獎勵，對壞行為予以懲罰。總之，為決定人選、樹立義務、提供信息和獎懲行為而設立的工具和機制能夠在問責的保障還不充分的情況下促進問責制有效地發揮作用。

1.問責的官僚機制一種有助于問責的機制是官僚機制，或稱為行政機制，例如采取績效考核和構建審計系統。這類機制的特點是使一部分政府活動者能夠管理和懲罰另一部分政府活動者，也就是官僚體系內部的自我監督。這種監督包括兩方面內容:一是同一官僚系統內部上級對下級的監督，二是不同官僚系統的平行監督。馬克斯•韋伯曾指出，現代官僚體制特殊運作方式的表現之一，是“存在著職務等級的和審級的原則，也就是說，有一個機構的上下級安排固定有序的體系，上級監督下級”，自上而下的監督機制是最常用、也是非常重要的機制。這其中包括一些正式機制，即涉及權威的自上而下的常態化機制，例如對政府公職人員定期進行績效考核、選拔和任用官員的一整套機制;也包括一些非正式機制，即有助于強調責任意識的做法，例如開設培訓項目、從特殊的大學或社會精英團體選聘人員，這些機制有助于建立強調忠誠和集體認同的非正式的官僚規范，培養政府公職人員的責任意識，將集體目標置于個人目標之上。平行問責的實施者是一些專門的國家機構，這些機構被授權監督、管理、糾正并在必要時懲罰其他國家機構的違法行為。平行問責的實施機構不僅必須具有合法權威，還必須具有獨立于其他國家機構的充分的實際自主權。平行問責的一個經典例子是檢查和平衡政府的立法、行政和司法部門之間的關系，三者之間相互約束和監督。其他的例子還包括審計機構、反腐敗委員會、調查官員舞弊情況的特派員、中央銀行以及人事部門。但是，由于這些機構本身也是政府的一部分，因此很難確定這些機構自主監督和懲罰的實際能力可以發揮到多大程度。

2.問責的民主機制另一種有助于問責的機制是民主機制，這類機制主要強調公民在對政府機構及其公職人員的監督中所發揮的積極作用。在民主模式中，監督地方政府官員的問責主體不是上級官員，而是公民。問責的民主機制可能有很多，選舉、憲法與立法機構、社團主義、公民社會以及分權是其中最為重要和常見的幾個機制。(1)選舉政府問責源于英國的議會傳統，即政府必須向選民或選民選出的代議機關負責。從19世紀開始，選舉逐漸成為一種問責制度的重要機制，自由、公平的選舉可以使公民選出其信任、能夠回復其訴求且負責任的官員。一方面，想要當選的候選人必須向公眾傳達他們的立場和目標;另一面，及時掌握信息的公眾可以因為官員未能承擔責任和義務，在下次選舉中通過讓這些官員下臺來懲罰他們。“與言論自由、出版自由和結社自由一道，公平和自由的選舉提供了一種垂直問責的手段，這可以令公民向(當選的或未當選的)官員表達他們的社會訴求，并且對這些官員所犯的錯誤行為進行公開指責。”公民可以通過在下一次選舉中為在職官員或官員所支持的候選人投支持票或不投支持票，而對在職者進行獎懲。選舉問責的支持者相信，這種獎懲足以迫使官員在使用權力時進行認真權衡和思考，成為令他們負責地使用權力的推動力。“如果沒有定期的選舉，那么公民就會對他們所選的官員失去實質性的控制。”盡管從理論上看，選舉作為問責機制的重要地位顯而易見，但是在實際操作中，還應當考慮到這種機制的局限性。一方面，選舉民主并不意味著政府真正能夠為其出臺和實施的政策負責。選舉民主的最低限度定義為僅需要具有普選權的競爭性選舉，在這種民主制度中，政黨輪流執政，但黨派的更替并不能成為政府負責和政策有效的保障。而可問責的民主政府模式更接近于羅伯特•達爾所說的“多元民主”，即融合了六種政治制度要素的現代代議制政府:選舉產生的官員;自由、公平、定期的選舉;表達自由;多種信息來源;社團自治;包容性的公民權。因此，除選舉之外，其他附加制度特別是多種信息來源能夠保證選民獲得關于官員行為的精確信息，從而具備對官員進行適當獎懲的能力。另一方面，如果將選舉作為最主要的或者唯一的問責機制亦存在一些缺陷。選舉活動具有周期性，發生頻率有限，因此公民在兩次選舉之間的時間段內無法對當選官員進行控制，待到下一次選舉時對不當行為的官員進行懲罰可能為時已晚。另外，公民只能通過選舉讓整個政黨或者某位候選人下臺，而無法針對政府及其公職人員的某一錯誤行為或對某一特殊問題的決策表達反對意見，這種懲罰措施缺乏一定的針對性和細致化處理途徑。因此，選舉雖然有助于限制政客和政黨的權力，并將公民的喜好和目標納入到公共政策當中，但這只是為構建負責任、有能力的民主政府邁出的一步，還需要有其他問責機制共同對政治權力進行監督和檢驗。(2)憲法與立法機構“憲法的設計，能夠使政治領導人對他們在一個‘合理’的時間段內所作的決定、行動、行為向公民承擔必要的責任。”在鞏固的民主體制中，官員并不都是通過選舉產生的，對于非選舉產生的政府公職人員，公民無法通過選舉手段直接對他們問責，而憲法允許立法機構通過舉行聽證會和組織調查的方式對他們進行問責。(3)法團主義此機制主要側重于強調公民對政府機構的監督，其實現途徑主要是將公民的參與和監管結合起來，通過提高公民參與的程度和水平，加強對政府機構行為的監督。通常認為，實行競爭性選舉的鞏固的民主國家足以確保高水平的政策制定問責，但由于法律規范常常模糊不清，為執行階段留下了不少困難的政策問題，許多政策經常是負責執行政策的公職人員在實踐過程中制定出來的。瑐瑠因此，政策制定問責要求政府機構及其公職人員在出臺填補法律空白和對模糊內容具體化的法規之前，必須充分征求公民和利益團體的意見，雙方進行討論和協商，特別是牽涉切身利益或具備專業技術的公民和利益團體，例如行會組織。另外，設置一些專門向公民提供政府信息的機構以增強信息透明度，制定法律規范保證公民在政府決策等相關領域的參與活動，調查官員舞弊情況的特派員向選民提供信息或者為保障公民利益就公民對一些官僚主義行為反應強烈的問題與相關政府機構進行交涉，這些都是法團主義機制在發揮問責作用。(4)公民社會此機制主要側重于強調新聞媒體和公民組織在政府問責中所發揮的作用。媒體和非政府組織的活動有助于為公眾提供更多關于政府公職人員行為的信息，通過影響公眾輿論和選民投票對政府公職人員的不當行為進行懲罰。由于媒體和公民組織是除政府之外的主要信息提供者，它們的非政府身份在一定程度上保證了信息來源的相對客觀性，因此，自由的媒體和活躍的公民組織有利于協助公民問責政府及其公職人員。(5)分權分權主要包括財政、行政和政治權力三個維度，“可以通過在輔助性原則、透明原則和產權配置原則基礎上的分權實現問責”。換言之，在財政、行政和政治權力系統內的分權可以增強民主問責。弗里德曼曾提出，“政府的權力必須分散”是保證從政府的有利之處取得好處而同時回避政府對自由造成威脅的原則之一。當政府行使權力時，在下一級政府的范圍內行使比在上一級政府的范圍內行使要好。公民對于當地政府所做的事具有選擇權，如果不喜歡居住地政府所做的事情，可以遷移去另一個行政區域，這會對當地政府起到限制作用。因此，一方面，地方政府可能會比上一級政府更好地掌握公民需要什么樣的信息，從而更好地向公民進行回復;另一方面，地方政府掌握稅收和開支的自主權，可以讓公民對財政表現和公共物品提供較差的地方政府進行懲罰，因為企業和個人都會選擇遷移到能夠提供更好的政策和公共服務的地區，地方政府若想從企業和個人那里爭取到稅收，就不能濫用公款或者出現財政赤字，由此可以促使政府執行好的行為。然而，分權也可能會引發某些不利于問責運行的負面因素。例如，由于地方政府可能不具備足夠的資源或者解決復雜問題的專業知識，分權可以導致地方精英對地方政府的綁架，這會對政府決策產生干擾，政府行動的出發點很可能從公民的需求轉移到地方精英的要求上，很難直接作出對公民負責的判斷。另外，在實踐中，當局往往會借助分權隱藏各級政府分別被分配的實際和具體責任，這讓政府能以更加復雜和更具迷惑性的面目示人，影響公民對政府行為的正常判斷，以此減少整個政府的責任。

3.非正式的問責機制在非民主或轉型體制內，正式的問責機制較弱，但這并不表示公民對政府及其公職人員的所作所為束手無策，一些非正式的問責機制仍可起到制約作用。這類體制內的官員可能不會懼怕選舉或者來自更高行政級別官員的懲罰，但是他們受制于由社團組織建立的社會義務，這在道德責任理論中已有闡述。社團組織并非建立在簡單的共同利益之上，而是以道德標準和義務為基礎的。社團組織能夠提供道德支撐，而較高的道德威望是官員軟實力的一項重要資源，這激勵著官員負責任地提供公共物品與服務。道德威望的增加對于政府官員來說是強有力的資源，他們能夠借此實現個人抱負并完成政府任務;與此同時，更高的道德威望不僅增強了民眾對政府官員的信任，也讓民眾對他們更加服從。社團組織的活動還可以為政府官員提供輿論場，用以宣傳其良好行為以及公眾對其行為的頌揚，這相當于對官員的褒獎。社團組織對其成員所做的規定有助于幫助擔任公職人員的組織成員樹立義務意識，并易于向公眾傳達關于公職人員行為的信息。與選舉等正式問責機制相比，這類機制懲罰不端行為是為了維護社團的團結，并非為了問責公職人員。這類機制發揮作用并非官方授意，也不具有讓公民向政府官員問責的主觀意圖，而是被動地達到了這種效果。因此，從這層意義上看，這類機制是非正式的。

四、問責領域內的研究現狀

西方學界集中關注問責研究始于20世紀90年代，重點圍繞其概念和理論的探討構建理論框架。近10年來，關于問責的研究熱度明顯上升，研究角度更加多元，但總的來看，問責的研究方向轉變為主要通過實證研究對理論體系進行印證、修正和補充，特別是對問責制度和機制如何發揮作用、發揮何種作用以及產生何種結果進行量化分析。研究領域對問責關注度的變化在實踐中可投映在政策文獻中，換言之，縱向比較含有“問責”一詞的政治文獻在數量上的變化可在一定程度上直觀反映并勾勒出學界對問責研究的變化趨勢(見圖1)。從實證蘊涵上看，問責制度和機制可以對政治、經濟和社會的結果產生深刻影響。許多政治學文獻深入探討了政治問責在促生善治、特別是減少腐敗方面所發揮的作用。統計數據和分析結果總體表明，問責機制可以對采納“壞政策”的政客進行懲罰，從而迫使政客偏向于優先考慮公民的訴求。因此，有效的問責機制有助于抑制腐敗以及官員逃脫責任的程度。還有些學者將政治學研究與經濟學研究結合起來，從交易成本出發考察問責問題對經濟狀況的影響。實證分析證明，政府行動中缺乏問責與國家遭受嚴重經濟危機兩者之間存在著很強的相關性。當檢查和平衡機制缺失時，腐敗、裙帶資本主義和政治庇護就很可能興盛起來并導致高額的交易成本，由此對市場改革的經濟成果產生漸進性的、危害性極強的破壞，并對民主政治產生嚴重影響。如果沒有可以對公職人員問責的機制發揮作用，實行徹底的經濟變革只會帶來災難。換言之，在問責機制發揮良好作用的情況下，出現金融危機的可能性更小。對于中國的問責問題，西方學界近年來有所關注，但是與中國國內對該問題迅速升溫的研究熱度相比略顯平靜，有些學者在研究與之相關的中國政治問題時會稍作論述，而將中國的問責問題作為專門的研究對象進行深入分析的研究成果較為有限。在這些成果中，有些未能避免西方研究者常踏入的偏見誤區，即在研究非西方經驗時運用從西方經驗總結出來的理論假設進行演繹，對于非西方國家已經出現的具有重大理論和現實意義的政治問責機制視而不見，甚至拒絕將其視為一種政治問責機制，這導致研究成果與問責機制在中國踐行的實際情況不甚相符。

世界銀行在其制定的“世界治理指標”體系中，將“表達權和問責性”作為衡量一國治理情況的6項指標之一，將1996—2008年間世界各國在這一領域的發展變化情況用數據較為直觀地反映出來，但這一指標的評分依據僅僅是言論自由和公民能否選舉政府，這種單一標準的評判具有一定的局限性。按照這一指標對中國的評測，從1996年到2000年，中國的問責指數略有上升，從2000年到2002年略有下降，從2002年到2008年基本持平，變化不大，從整體上看，問責指數一直處于比較低的水平(見圖2)。但也有一些學者通過對某些具體領域的考察和實證分析，得出了相對較為客觀的結論，為研究中國問責問題提供了新的視角。楊大利在其《重構中國利維坦》一書中指出，盡管中國的選舉制度仍然需要完善，但是1978年經濟改革以來，各種憲政主義的努力“為平行問責制度的發展提供了巨大的空間”。蔡曉莉運用社會資本和公民社會理論對中國農村的政治問責情況進行了研究，提出用非正式責任模型闡釋中國基層的政治問責機制是如何運作并發揮作用的。她經研究發現，與前蘇聯、非洲以及拉美地區的轉型體制相類似，中國的地方官員并沒有受到來自上級政府的嚴格監管，而且地方乃至全國性的民主機制也非常薄弱，但是地方官員仍然有動力積極提供公共物品，履行自己的職責，這是由于非正式責任機制的存在，即社會性組織發揮著巨大作用。她由此提出，當正式的民主或官僚的責任機制都無法保證地方官員提供公共物品時，社會性組織卻有可能通過社區責任去督促地方干部改善政府表現。類似于村廟或宗族等社團組織及其成員包括村內的每個人，村干部也會被納入其中并且必須履行組織義務，那么實際上村干部為組織做貢獻就等于是在維護全村利益。

在這種條件下，社會性機制就可以加強或是代替國家機制而發揮作用。對于西方問責理論的梳理有助于我們看清西方在該研究領域內的理論脈絡和發展趨勢，從而為我們研究中國的問責問題提供理論借鑒和新的研究視角。我們可以在集中關注問責風暴的現象、充分探討問責概念和深入進行規范研究的同時，更多地嘗試運用實證方法分析中國的問責問題，如在當前政治經濟的大環境下，中國存在什么樣的問責機制，這些機制發生了什么變化，如何發揮作用，效果如何，等等。

作者：趙超單位：中央編譯局馬列主義文獻信息部助理研究員