司法公開的監督力量轉化范文

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《人民司法雜志》2014年第十一期

一、公眾監督：公眾中的個體以及通過團體、媒體而發生的影響

司法公開的第一對象是公眾。因此，司法公開是否在最大程度上擴大了公眾對司法工作的監督，便成為衡量司法公開工作成效的第一標準。公眾中的個體的影響。公眾（不包括當事人）在接受了關于司法的公開信息之后，便獲得了對司法工作進行評價的權利。在歐美各國，“法院使用者（CourtUser）”這一概念經常在司法公開和司法便民工作中使用，所指向的也是公眾中那些進入法院辦事、履行職責或者日常參觀的個人。這些人對法院工作的態度與評價是當前歐美司法改革中的一個重要參考，很多問卷調查的對象也是這些人。公眾中的個體能否方便地進入法院，能否毫無障礙地使用法院的設施，能否順利地參與法院的各項公開活動，是實現公眾監督的前提條件。那么，這些個體如何實現對法院的監督呢？或許在20年前這還是一個問題，但在“大數據”時代的今天，由于人人都有麥克風，人人都是輿論者，所以公眾中的個體即使不通過所在組織也可以自由地行使對法院的監督權。不論法院是否愿意主動公開，公眾的監督已經開始了。對一般公眾的司法公開并不是倡導公眾對個案進行監督，而是為了形成對審判者在審理每一個案件時的一般性約束和威懾。世界各國在設計自己的訴訟程序時，都盡量避免公眾對案件的是非曲直作出判斷并直接影響法官的法律判斷，因為那樣容易形成民意“綁架司法”的后果，甚至形成“輿論審判”、“媒體殺人”等違背司法規律的嚴重后果。

社會團體或組織對司法工作的意見反饋。團體或組織的力量與個體相比有其特別之處。對于一般性的司法工作，社會團體和組織可以在充分了解司法審判和其他工作信息的基礎上，對法院工作提出一般性的批評、意見和建議。不論是法院主動要求聽取意見，還是社會團體主動以口頭或書面形式向法院反映，都應當保持順暢的渠道。這種監督，非公開莫能真正實現。司法實踐中，社會團體或組織的監督通常是因為了解了某個司法個案（或類案）或某項司法政策，并發現司法機關的結論可能會影響本團體或一批人的利益，因此向法院表達自己的關注，希望法院改進某方面的工作。這里的監督難點還是在個案方面。在建立了“法庭之友”制度的國家，當某個案件涉及“集體利益”或者具有重大的解釋意義時，相關的社會團體或組織可以按照預設的程序，通過正當的訴訟渠道表達自己對案件的意愿。社會團體的一般關注與監督，通過訴訟機制轉化成了訴訟參與人的訴訟活動。我國目前還沒有建立這方面的制度，因此某些社會團體、組織或者國家機關對個案或類案的關注便被貼上了“不當干預”的標簽。

通過媒體實現的輿論監督。實踐中經常存在這樣的情況，即法院做到了信息公開，公眾或社會團體發表了具有監督意義的意見，但法院仍然置之不理、我行我素。于是，作為公眾發聲平臺的媒體開始發揮作用。對司法的輿論監督在各國都是一個熱議的問題，因為人們在努力擴大其監督作用的同時，卻也發現輿論監督對審判獨立帶來的威脅。對此本文不再展開闡述，而僅就司法公開如何促進輿論監督水平的提高略作分析。第一，司法公開為輿論的形成提供了信息基礎。沒有充分的司法信息公開，輿論監督便難以進行。但為了迎合平臺上的民眾的口味，有的媒體不得不冒險發表一些猜測、傳聞或者片面、不客觀的消息與評論。縱觀我們周圍發生的各種案例，凡是受到輿論引導而引發裁判不公的案件，或多或少地與司法機關公開的信息不多、不及時、不當等有一定關系。第二，司法公開可以在很大程度上引導輿論重新塑造司法的形象。司法公開的力度在一定程度上體現著司法的自信，展現著司法對公平正義價值的不懈追求。一個不公開的司法是無法獲得公信的，因為輿論本身也具有很強的道德性，輿論更愿意接受那些有自信、有追求、敢于承擔社會責任的司法機構或司法人員。第三，司法公開所展現的司法形象能否與公眾對司法的期待（publicexpectation）相吻合，是輿論監督的基本標準。其實，公眾對司法的期待很大程度上受到司法自身努力的影響，并非公眾心中臆想所致。因此，司法公開所展現的司法形象便成為監督司法的直接參照。第四，以司法公開防止“輿論審判”這種極端現象的發生，協調國家治理體系中不同要素之間的關系。如前所述，輿論審判與透明度不高或者公開內容不當有關。作為國家治理體系基本要素之一的輿論監督要想正常發揮作用，必須與另外一個基本要素——“法治”密切結合，而使這兩種完全不同的事物同時發揮積極作用的基本渠道，就是更大范圍、更加適當的司法公開。

二、人大監督：監督方式和深度依賴于司法信息公開的程度

根據我國憲法和有關法律規定，人大的監督體現在兩個方面：一是對事的監督，即對司法工作整體情況以及專項司法工作的監督；二是對人的監督，即對法院院長和審判員（包括擔任副院長、庭長等行政職務的審判員）的監督。盡管這兩類監督的內容和方式十分不同，但有一個共同之處，那就是：獲取的信息越多，則越能提高監督的力度和質量，創新監督的方式。反之亦然。無論司法信息是積極的還是消極的，是關于案件的還是有關整體工作的，都對人大行使監督權有重大影響。審議年度工作報告和專項工作報告。法院工作報告是人大獲得司法信息的最具權威性的渠道。近年來，各級人民法院通過工作報告向產生它的人大公開的信息越來越多。今年最高人民法院的工作報告中，除了正式的報告外，所附的圖表、說明、解釋等甚至超過了報告正文的篇幅。許多地方法院以年度報告、白皮書等方式，向人大及社會各界提供更多的司法信息。有研究表明，公開越多，對方的信任感會越強，司法的公信也就越強。同時，各級法院經常邀請人大代表參加旁聽庭審，聽取意見建議。法院領導定期走訪人大代表，介紹法院工作，取得理解和支持。這些司法公開的輔助措施也增強了人大代表對法院工作報告的理解與認同。

監督司法政策。除了對一般工作進行監督外，人大的監督重點之一便是法院的司法解釋、司法政策、司法指導思想等，因為這些工作與個案裁判相比有更大的影響。對法院的司法解釋、指導性文件、司法判決了解越多，人大則更方便評價司法機關的工作與憲法、法律的吻合度。如果發現某些司法解釋或司法政策有悖于法律的原意，除了通過司法解釋備案審查方式糾正外，還可以通過正式或非正式的溝通、協商、研討，以實現立法原意。在個別情況下，立法機關還可以制定新的法律以取代不符合法律原意的司法政策或司法解釋，從而實現維護法治的目的。改進法官任免方式，最大程度上發揮監督功能。根據現行體制，各級人大常委會負責對它所產生的法院的審判員的任免。但是，由于人大常委會組成人員對人民法院提請任命的審判員人選情況了解甚少，同時又囿于習慣做法不便多問和深究，結果導致人大對司法監督的最重要的方式幾乎失靈，至少是大打折扣。在有些國家，當總統或最高法院院長提名任命全國的法官時，都會將經過多輪篩選的人員的具體情況提供給議會。除此之外，議會還會自己做一些調查，了解被提名人的教育情況、成長歷程、法律思想、工作業績、職業道德等。之后，便是嚴格到近乎殘忍的聽證會。議員們結合所了解到的信息，對被提名人進行當面質詢，以確認其是否具備擔任法官的條件。為提高監督的力度，我國各級人大常委會在任免審判員時，也可以借鑒上述具體工作方式。但這種方式能夠發揮作用的前提之一，就是人大常委會要了解關于被提名人的各方面的情況。否則，這種方式也難以發揮作用。

三、當事人監督：以實現訴訟權利調動當事人的積極性

雖然對司法活動的監督者是否包括當事人這個問題還有爭議，但當事人在訴訟過程中的監督作用是不可否認的。因此，這里所說的當事人監督并不是要確立當事人作為司法監督者的法律地位，而僅指當事人在實現個人訴訟權利過程中所發揮的對法院的監督作用。根據訴訟法的相關規定，要求司法公開是當事人的一項重要訴訟權利。因此，只有當事人全面了解訴訟活動的每一個細節，才能更好地行使訴訟權利。在訴訟過程中，當事人最關心的問題之一就是對方所擁有的信息資源對自己的權利、裁判的結果會不會發生影響，自己是否知道這些信息并有機會提出自己的辯論意見。同時，當事人也非常關心有沒有來自外部的不正當干擾和影響，雙方當事人能否平等地行使訴訟權利。因此，司法公開過程中當事人的監督作用并不只是針對法院的，而且也針對來自內部或外部的不當干擾和影響。在司法實踐中，因為法院很少從當事人的訴訟權利視角看待外部的不當干擾和影響，因此法院對于這些因素不敢對當事人公開，更不敢對公眾公開。為此，法院背了不少黑鍋。那么，司法公開對當事人監督作用的發揮會發生什么促進作用呢？下面選擇幾種典型情況加以說明。實行法官心證公開，防止濫用自由裁量權。一般情況下，法官行使司法權都會限制在司法羈束權限之內，但在自由裁量空間之內，法官仍有濫用自由裁量權的危險。為防止這種情況的出現，一個非常重要的公開措施就是將法官的心證形成過程加以公開，主要體現在以下幾個方面：一是隨時公開裁決審判過程中出現的程序事項和請求，必要時說明理由，而不是對當事人的請求置之不理；二是加大裁判文書說理力度，闡明支持或不支持以及所作裁判的理由；三是發揮雙方當事人相互辯論機制的功能，把一些裁判理由通過當事人自己的語言表達出來，便于服判息訴。

說情公開、過問公開，“羞退”說情過問者。最高人民法院在幾個重要的司法改革文件中都強調了說情過問案件的警示公開制度，但這些規定在實踐中一直沒有得到很好落實。實際上，如果從當事人訴訟權利視角來看這個問題的話，法院是沒有權力礙于情面或者因為有所顧慮而對說情、過問“隱而不報”的。這里的“說情公開”、“過問公開”實際上并不是將說情、過問“合法化”，而是在當前的大環境下通過當事人的訴訟權利保障而給說情者、過問者施加負面評價，形成壓力，逼其主動抽身、望而卻步，最終以程序機制的力量消滅人情案、關系案。流程公開、管理留痕，“擠走”行政化的內部審核。“讓審理者裁判，由裁判者負責”是司法規律的要求，已經納入黨的十八屆三中全會的司法改革部署。同時，我們也應當認識到這是當事人的訴訟權利之一。根據訴訟法的規定，除了獨任法官、合議庭、審判委員會可以影響和決定自己的案件以外，法院系統的其他個人、組織、領導都無權對案件結果產生影響，否則便違反了獨立審判的訴訟原則。在舊有的行政化運行機制中，如果將案件在法院內部的運行程序也予以公開，當事人就會發現影響案件甚至決定案件的資源不在審理該案的法官，而在于他的領導、上級或者其他人，那么當事人就會循“決策資源”導向求助于影響審理法官決策的領導、上級或者其他人。這樣，訴訟程序中的正義便不復存在。也正是這樣的公開給了當事人監督司法的機會和推動改革的力量。這也就對目前推行的“審判流程公開”提出了更高的要求。

讓當事人在訴訟材料面前享受公平的權利。在一些重大疑難案件中，當事人一方甚至雙方會聘請法律專家為自己能夠勝訴而出具“專家論證意見書”。通常情況下，這種“專家論證意見書”不是法院要求提供的，對方當事人對于這種意見書的內容一般也不了解，法官也不把它拿到法庭上公開質證。這種在絕大多數法官看來“有益無害”的訴訟材料，實際上是違反司法公開和程序公正原則的產物。在美國，當事人一方認為某案件十分重要，需要其他方面的支持時，則會向法院提出申請，請求準許自己聘請其他組織或個人提供“法庭之友”意見書，或者相關團體主動請求法院準許自己提供“法庭之友”意見書。法院通常都會準許這樣的申請。還有一點十分重要，那就是這份法庭之友意見書必須交給對方當事人閱讀，并留出時間提供辯論意見。這其中體現的公開精神成為程序正義的保障。我國還出現過某些地方政府機關向法院發函，希望支持其某種觀點的情況。實際上，案外人對案件處理結果有抽象的利害關系從而向法院提出自己的意見（如美國的法庭之友意見書）并不為奇，而我國出現這種情況之所以為世人指責，問題就出在未能為這種意見提供訴訟渠道，將其放到訴訟平臺上并予以公開。如果行政機關將關注的問題正式向法院提交，法院將該意見交給對方當事人，并由對方當事人提出辯論意見，使之成為一個公開的訴訟環節，這樣便解除了政府部門對案件審判的“說情”、“干擾”惡名。

四、內部監督：將每一個法院、審判機構、審判組織和法官的工作業績和表現至少做到內部公開

盡管法官或審判組織在審判案件方面的獨立性相當大，但由于它是一個系統、一個機構、一個組織，終歸不可能擺脫組織內部行政管理式的監督，因為這種管理式監督是一個組織所固有的功能。在一些國家，對于法院系統內部公開的內容與對于外部公開的內容基本上沒有多少差別（例如美國最高法院的大法官討論過程不予公開，但美國加利福尼亞州司法委員會對于司法行政問題的討論與決策會議，也是通過網絡進行直播的）。但在我國，法院認為不適于公開的“內部”事務很多，甚至比法定對外公開或主動對外公開的內容還要多。這就為公眾外部監督之外的內部監督留下了相當大的空間。當然，內部監督的信息基礎便是“內部公開”。這里所說的“內部公開”是指法官與管理機構或管理者之間的信息是在法院或機構范圍內公開的，而不是“點對點公開”的信息。由于司法“內部信息”未能對外公開，因此外部監督的很多內容便被內部監督所取代。這就加大了法院自身以及法院領導的責任。這種責任十分重要，且讓法院領導經常感覺被壓得喘不過氣來。盡管如此，法院領導又不得不履行這些必要的監督職責。其實，如果進一步擴大公開范圍，賦予社會更多的監督制約責任，既保障了監督的效果，還減輕了院長、庭長的監督責任，使其有更多時間和精力辦理案件。盡管法院外部對內部監督的很多信息并不知道，但這些內部信息在法院內部應當說是公開的。具體說來，內部監督功能的實現同樣依賴司法公開（我們把內部的公開也作為司法公開的一種）。因此，法院內部公開比完全行政模式的監督更能體現法院工作的特殊性和法官的職業特點。工作業績評估及相應后果。雖然法官依照法律規定獨立作出裁判，也就是說法官基于對法律的不同理解而作出不同的裁判結果，這正體現了司法工作的特殊性。但是，仍然可以用一些指數對司法工作進行一般性的評估，如效率、程序規則遵守情況、糾紛化解能力、審判作風等。在尊重司法規律的前提下，法院的行政管理者通過從司法公開中所獲得的數據，對法官的業績表現進行評估。這些數據的選擇和收集應當客觀、公正、準確，所形成的評估結果可以對法官的獎懲、晉升產生一定影響。行政事務管理的科學化。法院內部的管理是審判權力運行的保障，也在一定程度上發揮著規范、監督的作用。目前，不少地方法院已經實現了院內各種信息的收集與共享，把各種信息應用于人事管理、財務管理、事務管理、業務管理等各項管理之中，通過這些管理，也實現了對一些不合理的司法活動的監督和規范。

提高司法工作效率。通過內部對審限、流程、結案數量等方面數據在法院內部的公開，法院可以形成對法官工作效率的基本評估，從而對司法活動實現監督。由于內部的管理監督經常與法官獨立裁判存在矛盾，所以不少國家的所謂“內部監督”集中在工作效率方面。例如，歐洲司法效率委員會（CEPEJ）于2005年在搜集大量數據的基礎上專門就法官在訴訟程序中所花費的時間進行了研究，形成了一套工作指南。總之，對各種司法活動、數據的公開，可以在一定程度上督促法官高效率地完成工作。提高審判工作的規范性。由于我國法治建設時間不長，司法機關的運行機制尚不健全，法官的行為模式也不夠成熟，因此提高審判工作的規范性成為一項重要任務。司法公開就是實現這一目標的重要手段。2012年，最高人民法院曾開展過裁判文書評查和庭審評查的“兩評查”活動，就是運用司法公開制度來提高司法規范性的重要方式。在公開的司法活動中，法官從事審判工作的行為展現在當事人和公眾面前，其中的規范與不規范均接受外部評價。法院便可運用這一機制提高審判工作的規范性。對法官的職業道德和工作紀律進行監督，防止司法腐敗。只有公開，法官的各種不合規范的行為才可能為當事人和公眾所知。否則，職業道德監督和紀律監督便是一句空話。一般說來，違反職業道德或工作紀律的行為都會有一定隱蔽性，那些故意行為更是要盡量避免公眾視線，從而達到自己的目的并逃避制裁。而如果加大了公開力度，把法官的一言一行置于公眾的眼皮底下，從而讓司法腐敗無處藏身，那么違反職業道德的行為在陽光之下將逐漸消失。

五、自律監督：司法公開中喚起的法官職業良知是最具持久性的監督

和其他職業一樣，法官作為一個職業（或者說是法律職業的組成部分）也有其獨特的自我約束機制。那么，司法公開對于法官的職業自律又有哪些促進呢？司法良知在公開之中獲得認可和激勵。任何一個職業為社會和他人所提供的服務都是專業性的，而這種專業性的服務通常是其他人所不能提供的，因此具有一定的“專營性”。在這種特定情形下，對法官最直接的約束，便是法官內心的司法良知了。在包括中國在內的很多國家，法律或者職業道德準則明確規定，法官作出裁判的依據有兩個：一是法律，二是良知。法律是一種硬性規則，相對比較容易把握，而良知是一種軟性約束，屬于道德判斷，依靠法官自覺遵守并受制于公眾的評價。如果法官的活動、作出的判斷以及作出判斷的理由公之于眾，則可以督促法官自覺遵守司法良知而不敢輕易違背。或許公眾對法律問題的判斷未必準確，但對于法官是否遵守司法良知，公眾的判斷則具有相當的說服力和影響力，而法官也會十分重視公眾對法官司法良知的判斷。“以鏡為鑒”，自我督促。即使拋開公眾對司法良知的監督不說，法官的一切活動公開于陽光之下，可以成為自我檢視、自我矯正的鏡鑒。這也是落實“照鏡子、正衣冠”群眾路線的具體方法。司法公開之后，法官便可以在公開場合之中、在公開氛圍之下檢視自己的行為，自我約束的潛能便得到進一步激發。在一個自我封閉的環境里，法官可能連自己的形象都不太在意，也無力檢驗自己的司法良知是否達到了自己潛力所及的水平。

發揮“同行監督”的作用。研究表明，職業人士的同行評價是職業人士最為重視的評價標準。對于職業人士來說，相互之間的借鑒、督促、監督以及封閉式的自律管理，是對一個職業進行管理的主要方法。如果對一個職業群體采用行政管理為主的管理方法，或者混同于其他普通人群的管理方法，則不符合職業的管理特點。但是，一個職業群體要保持隊伍的純潔、積極向上的活力，前提也是要了解該職業中每一個成員各自的基本情況，如能力、道德、人格、交往等。由此，“同行評價”是促進法官職業能力和水平發展的重要方式。如果法官的所有活動都能公開在其他法官面前，其他法官則可以遵照職業標準對該法官進行“同行評價”，從而影響該法官的聲譽和職業地位。在具體管理方法上，法官可組成相應的自律管理機構，通過所有司法公開機制，從社會上、法庭里獲得法官的各項信息，對法官的工作進行考量，并作出中立的、專業性的評價。這種機制可以在最大程度上發揮同行監督的作用。監督是一種權力或功能，通常被描述為強硬、權威的機制。然而，近年來司法公開改革在我國的深化在一定程度上改變了這種觀念。盡管我們不直接把司法公開作為一種司法監督機制，但被“司法公開”改造過的各種監督制度將更具生命力。。

作者：蔣惠嶺單位：最高人民法院