困境兒童的救助模式與路徑分析范文

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［摘要］“困境兒童”解困首先要改變理念———從家庭責(zé)任到家國共同責(zé)任;從立法層面建立單獨針對兒童的法律法規(guī)，并由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施。“困境兒童”救助模式一般分為三種:機(jī)構(gòu)救助模式，家庭救助模式和社會救助模式。救助的路徑是依托社區(qū)建立“困境兒童”福利干預(yù)和保障機(jī)制。建立“困境兒童”信息保障信息中心;根據(jù)不同的“困境兒童”情況，設(shè)計解困方案;救助方案須關(guān)注“困境兒童”的利益;幫助困境家庭解困;建立對于“困境兒童”監(jiān)護(hù)者和監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的評估。

［關(guān)鍵詞］困境兒童;分類救助;模式;路徑

現(xiàn)實生活中，有時會看到兒童合法權(quán)益由于沒有父母的監(jiān)護(hù)，或者父母不愿意、無力或不負(fù)責(zé)任等各種原因，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)權(quán)虛置，從而使得兒童處于生活中的困境。兒童是國家與民族的未來，本應(yīng)該享受幸福的童年，但由于各種原因，身處困境的孩子們不能和正常孩子一樣享受生活中的快樂。所以，國家、社會和公民有責(zé)任伸出援助之手，幫助處在困境中的兒童，特別是從制度和法律層面加以保障。近年來，關(guān)于“困境兒童”的事件不斷報道，反映出通過社會政策和法律制度來保護(hù)兒童的合法權(quán)益的迫切性。2013年6月民政部推出對困境兒童“分類型”、“分層次”和“分區(qū)域”的救助，此次對于“困境兒童”的分類救助，顯示出我國兒童救助理念的重大改變，開始從對孤殘兒童的單一關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)θw兒童全面權(quán)益的保護(hù)，這是我國兒童福利理念的重大進(jìn)步，標(biāo)志著我國兒童福利事業(yè)開始從孤殘式向普惠式兒童福利時代的邁進(jìn)。2016年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》通知，針對“困境兒童”生存發(fā)展中面臨的突出困難和問題，進(jìn)一步明確了救助原則、體系和方法。所以，對于“困境兒童”救助模式和路徑的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

一、“困境兒童”的救助理念困境兒童救助

首先改變理念———從家庭責(zé)任到家國共同責(zé)任的轉(zhuǎn)變。我國傳統(tǒng)觀念屬于家庭親權(quán)中心主義，認(rèn)為兒童成長和撫養(yǎng)只是家庭的責(zé)任。家庭成員，無論是成年家庭成員還是兒童、老人等遇到困難時，只有依靠家庭來獲得支持，而家庭以外的社會支持渠道幾乎不存在，政府和社會僅是在家庭出現(xiàn)危機(jī)或遇到通過自身努力無法克服的困難時才會干預(yù)［1］。但是，現(xiàn)代社會的變遷往往導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定性和功能發(fā)生變化，當(dāng)由于各種原因家庭無力、放棄甚至拒絕撫養(yǎng)時，如果國家處于缺位，會使兒童連最基本的生存權(quán)都得不到保障［2］。所以，面對社會變遷所帶來的巨大改變，應(yīng)實現(xiàn)從“傳統(tǒng)兒童福利”到“積極兒童福利”的轉(zhuǎn)變［3］。“困境兒童”社會支持包括來自家庭、政府及福利機(jī)構(gòu)提供的福利津貼和一系列支持性服務(wù)項目，從而有效抵御孩子在成長過程中面臨的風(fēng)險，使孩子在困境時能夠從經(jīng)濟(jì)與精神上均獲得國家的強(qiáng)有力支持。現(xiàn)代社會中，兒童養(yǎng)育不僅是家庭的責(zé)任，也是社會和國家的責(zé)任。理念的貫徹需要法律上加以落實。從法律制度上講，我國形成了以《中華人民共和國憲法》為指導(dǎo)，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國母嬰保健法》和《中華人民共和國收養(yǎng)法》等一系列涉及兒童生存、保護(hù)和發(fā)展的法律體系［4］。雖然我國已經(jīng)建立起對未成年人保護(hù)的法律體系，但由于分割在不同的部門法中，導(dǎo)致各個法律無法形成有效的制度合力，難以解決兒童在生活中面臨的問題。所以，制定一部專門針對兒童的法律顯得尤為重要。

二、“困境兒童”的救助模式

1．機(jī)構(gòu)救助困境兒童救助模式一般分為三種:

機(jī)構(gòu)救助模式、家庭救助模式和社會救濟(jì)模式。機(jī)構(gòu)救助模式是“困境兒童”救助中最為常見的模式，也是最為基礎(chǔ)的救助模式。部分“困境兒童”面臨緊迫救助問題，為了盡快避免遭受傷害，最為便捷的方法就是把“困境兒童”送到“困境兒童”專門機(jī)構(gòu)中。目前沒有專門的“困境兒童”救助機(jī)構(gòu)，一般是依托兒童福利院接收困境兒童。機(jī)構(gòu)救助模式對于兒童救助發(fā)揮不可替代的作用，我國當(dāng)前的兒童福利院數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量都遠(yuǎn)不能達(dá)到最大限度救助困境兒童的需求，因此必須擴(kuò)大兒童福利院的規(guī)模和數(shù)量。以地市為單位，建立覆蓋全國的“困境兒童”收養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)全國性的覆蓋機(jī)構(gòu)救助全覆蓋。機(jī)構(gòu)救助模式有其不足。第一，兒童福利機(jī)構(gòu)相對封閉，外界難以了解內(nèi)部的情況，所以缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。對此，兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)部運作應(yīng)逐漸公開和社會化，并積極引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)的評價機(jī)制。第二，封閉式的集中供養(yǎng)，導(dǎo)致孩子與社會隔離，感受不到親情的呵護(hù)，距離、自閉和陌生往往成為一種常態(tài)。第三，機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)導(dǎo)致供養(yǎng)孩子過多，工作人員往往一個人面對十幾個孩子。這種模式只是初步滿足了供養(yǎng)兒童的生存需要，無法有針對性地滿足孩子的個性化發(fā)展，對于孩子的心理健康也無暇顧及。為充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)救助模式的作用，必須提升福利院的待遇，招收年輕、專業(yè)的護(hù)理人員，改變單一的救助模式，從生存型的救助到融護(hù)理、醫(yī)療、康復(fù)、心理輔導(dǎo)和特殊教育為一體的“困境兒童”救助模式。機(jī)構(gòu)中的“困境兒童”往往有身體上的殘障和疾病，國家應(yīng)該建立針對病殘兒童的社會保障體系，使其能夠得到優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源。

2．家庭救助家庭救助是現(xiàn)代社會中兒童救助的重要模式。

從世界通行做法來看，家庭寄養(yǎng)優(yōu)于機(jī)構(gòu)收養(yǎng)，而家庭收養(yǎng)又優(yōu)于家庭寄養(yǎng)。機(jī)構(gòu)收養(yǎng)模式中，孤兒或殘廢兒童集中在一起，孩子不能感受到外部的交流，尤其缺乏來自家庭的親情關(guān)愛，極容易導(dǎo)致心理不健全發(fā)展。而家庭救助模式中，孩子能夠感受到來自家庭的溫暖，通過與家庭成員的交流學(xué)會與人交往的技巧，學(xué)習(xí)到與人相處的基本常識，感受到來自家庭的歸屬感和親情的呵護(hù)，增強(qiáng)社會適應(yīng)能力，這對于孩子的健康成長，特別是孩子心理的健康有著不可替代的作用。家庭救助模式中的不足在于對救助家庭的選擇。在領(lǐng)養(yǎng)家庭的選擇中應(yīng)充分考慮親緣、地緣和家庭類型的匹配。［5］一般而言，困境兒童的監(jiān)護(hù)人選擇應(yīng)先考慮在親屬中選擇，并且考慮臨近安置，充分體現(xiàn)延續(xù)兒童原有的生活軌跡這一保護(hù)原則。同時還應(yīng)該充分考慮困境與家庭類型的匹配。Constantine按照家庭內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、思維方式和處理問題的方式，將家庭個性分為四種類型:封閉式家庭(Closedfamilies)、無章式家庭(Randomfami-lies)、開放式家庭(Openfamilies)和共享式家庭(Synchronousfamilies)。［6］困境兒童安置過程中要充分考慮家庭因素，避免不同寄養(yǎng)和收養(yǎng)家庭定位不一致。困境兒童家庭寄養(yǎng)和收養(yǎng)要建立風(fēng)險篩選、干預(yù)和評估機(jī)制。家庭收養(yǎng)最大的危險來自于家庭虐待，為了防止家庭暴力和虐待的發(fā)生，必須建立風(fēng)險防控機(jī)制，切實解決困境兒童家庭收養(yǎng)寄養(yǎng)中的風(fēng)險。首先是風(fēng)險篩選。在困境兒童家庭安置中，針對困境兒童可能面臨的受虐風(fēng)險，政府在安置前采取的措施主要是通過一些標(biāo)志性的變量來篩選備選收養(yǎng)人，化解可能的風(fēng)險，防患未然。兒童虐待干預(yù)機(jī)制既要重視處理環(huán)節(jié)，還要關(guān)注事前評估和事后反饋。針對容易發(fā)生兒童虐待的家庭，發(fā)揮社區(qū)干預(yù)機(jī)制，定期由社區(qū)工作人員或社會工作者提供咨詢等服務(wù)，提高家庭的認(rèn)知水平，也應(yīng)通過各類家庭互動活動，增加親情交流，盡量避免兒童虐待現(xiàn)象發(fā)生。在家庭虐待事件的處理中要充分考慮兒童虐待案件的特殊性，不能將兒童虐待處理等同于家庭暴力中成年人受虐待事件。兒童缺乏自我保護(hù)能力，家庭虐待往往是監(jiān)護(hù)人所為，所以具有隱蔽性、沒有舉報者、施暴者無法處理等特點。同時，缺少具體的虐待標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致無法量刑。中國目前兒童防虐體系缺少反饋環(huán)節(jié)，沒有反饋體系，難以形成良性互動，在改變過程中缺乏互動，不利于虐待家庭的回歸。解決上述問題，把加強(qiáng)教育和舉報制度設(shè)計相結(jié)合，預(yù)防、處理和反饋相結(jié)合，建立收養(yǎng)家庭虐待防范體系。

3．社會救助

社會解困模式是充分發(fā)揮社會機(jī)構(gòu)和社會力量幫助困境兒童走出困境，鼓勵各種社會機(jī)構(gòu)和社會組織投資和關(guān)注困境兒童事業(yè)，以各種方式幫助困境兒童走出困境。社會解困模式形式具有多樣性。首先是解困行動的多樣化。如社會助養(yǎng)，是把兒童福利院的孩子與社會上的家庭結(jié)成對子，每周或每月把孩子帶回家，讓他們感受到家的溫暖。探索發(fā)展小規(guī)模居住型兒童養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)。集中五六個兒童的養(yǎng)育，在尊重兒童的自主性，確立基本生活習(xí)慣的同時，培養(yǎng)兒童豐富的人性，支援兒童的自立，建立收養(yǎng)型集體之家。還可以采取志愿助醫(yī)行動、社會助學(xué)和社會助教等等的活動。各地應(yīng)積極探索建立醫(yī)院的困境兒童助醫(yī)行動，由各地公立大型醫(yī)院與“困境兒童”建立幫扶關(guān)系。其次，“困境兒童”社會救助資金的多元化。目前，最為困擾兒童福利事業(yè)的是資金的缺乏。應(yīng)從多個方面籌集資金，建立以政府為主體的，涵蓋企業(yè)、個人的多方籌資渠道。政府加大財政投入力度，按照每年民政部門統(tǒng)計的“困境兒童”數(shù)量，實現(xiàn)每人的資金到位發(fā)放。從福利彩票中建立兒童困境專項資金，鼓勵個人、企業(yè)和社會捐贈，對于企業(yè)的捐贈給予稅收優(yōu)惠政策。大力發(fā)展針對“困境兒童”的各種基金，包括公募和私募基金。鼓勵各種社會組織和企業(yè)對“困境兒童”的幫助，建立各種形式的募捐，對于捐贈的財產(chǎn)予以稅收優(yōu)惠。特別是建立醫(yī)療和教育專項基金，醫(yī)療和教育是“困境兒童”急需解決的兩個重要問題。探索實行建立兒童城鄉(xiāng)一體的重特大疾病醫(yī)療保險。并把醫(yī)療保險適用于患重大疾病和重度殘疾兒童的醫(yī)療救助、慈善醫(yī)療救助、殘疾兒童康復(fù)訓(xùn)練資助。

三、“困境兒童”的救助路徑依托社區(qū)建立困境兒童福利干預(yù)和保障機(jī)制。

社區(qū)是我國現(xiàn)代城市管理的基本單位，困境兒童的工作主要在社區(qū)工作的基礎(chǔ)上開展，所以，應(yīng)建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的，及時、高效的社會支持與干預(yù)機(jī)制。首先要解決“困境兒童”的排查工作。為此，民政部門先期應(yīng)通過各種媒體進(jìn)行宣傳。“困境兒童”不同于孤殘兒童，傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為“困境兒童”不屬于要救助的對象，認(rèn)為“困境兒童”解困全部是父母的責(zé)任。要改變這種觀點和意識，必須進(jìn)行先期的宣傳工作。積極宣傳“困境兒童”的救濟(jì)工作，轉(zhuǎn)變公眾對孩子監(jiān)護(hù)只是父母責(zé)任的認(rèn)識，提高公眾對周圍困境兒童的關(guān)注意識，特別是對于嚴(yán)重傷害兒童合法權(quán)益違法行為予以關(guān)注，及時舉報，營造關(guān)愛困境兒童的良好氛圍。其次，抓緊建立困境兒童信息中心。困境兒童信息中心對全國“困境兒童”進(jìn)行統(tǒng)計和整理，內(nèi)容不僅包括原來的全國孤兒數(shù)量的精確統(tǒng)計，還要包括各種形式的“困境兒童”，實時更新。在各地統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全國范圍內(nèi)困境兒童的普查工作，詳細(xì)了解困境兒童所面臨的問題和數(shù)量，根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果進(jìn)行分類施救。第三，根據(jù)不同的困境兒童情況，設(shè)計解困方案。針對不同的困境兒童建立不同的福利保障體系。首先，“困境兒童”享受作為普通兒童所享有的福利，如現(xiàn)在國家推行的免費教育。其次，作為“困境兒童”所特有的福利。福利體系具有針對性，如孤殘重病兒童、流浪兒童和困境家庭兒童分別規(guī)定所享有的福利，不僅有物質(zhì)貨幣形式福利，而且要有針對醫(yī)療、住房、替代性機(jī)構(gòu)服務(wù)等方面的福利，上述福利要有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。救助方案必須以“困境兒童”利益最大化為原則。對困境兒童進(jìn)行救助應(yīng)以家庭監(jiān)護(hù)為主，家庭是孩子成長的最佳環(huán)境，任何的方式都不能代替家庭收養(yǎng)的作用。第四，幫助困境家庭解困。建立全面覆蓋無力撫養(yǎng)兒童家庭的社會保障制度。在困境兒童中，相當(dāng)一部分是家庭無力撫養(yǎng)兒童，無力撫養(yǎng)的原因在于孩子的殘疾，在對孩子的治療過程中，家庭已經(jīng)竭盡全力、無力負(fù)擔(dān)，不得不放棄孩子。這種放棄也是對孩子父母極大的心靈折磨和傷害。病殘兒童最后的照顧方式就是在家庭，一旦建立覆蓋全國的病殘兒童保障體系，就能在較大程度上減少家庭的負(fù)擔(dān)。落實醫(yī)療救助政策，籌措資金將困難家庭、重度殘疾家庭兒童納入醫(yī)療救助體系，對因病致貧、因殘致貧的家庭按政策給予醫(yī)療救助，設(shè)立財政補(bǔ)貼專項基金幫助困難家庭中的殘疾兒童和重度殘疾兒童康復(fù)訓(xùn)練。借助福彩公益金資助特定大病如腦癱、先天性心臟病、唇腭裂患兒手術(shù)康復(fù)，出臺重度殘疾人家庭扶助政策、殘疾兒童特殊教育政策、殘疾人就業(yè)能力培訓(xùn)等政策，切實幫助困境家庭走出困境。最后，建立對于“困境兒童”監(jiān)護(hù)者和監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的評估。由于兒童心智發(fā)育尚未成熟，無法有效保護(hù)自己的合法權(quán)益，國家應(yīng)加強(qiáng)對“困境兒童”監(jiān)護(hù)人和撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，切實維護(hù)好“困境兒童”的利益。建立兒童成長檔案，成長檔案的建立包括孩子的身高、發(fā)育以及心理測試結(jié)果等，通過此種方法來監(jiān)督領(lǐng)養(yǎng)人和監(jiān)護(hù)人對于困境兒童的照顧情況。建立動態(tài)的全程覆蓋的困境兒童評估機(jī)制，由第三方機(jī)構(gòu)實施評估。第三方機(jī)構(gòu)由專家、兒童家庭所在的社區(qū)工作人員、社區(qū)工作者等組成，獨立對兒童情況進(jìn)行評估。建立與評估結(jié)果相掛鉤的資金監(jiān)管方式。實現(xiàn)對孤兒基本生活費的動態(tài)管理、實時監(jiān)控，保證國家財政資金及時、準(zhǔn)確發(fā)放，公平、有效使用。

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作者：王琪 單位：青島科技大學(xué)法學(xué)院副教授