精準(zhǔn)脫貧的法律障礙及對(duì)策范文

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〔摘要〕隨著精準(zhǔn)扶貧工作的深入，我國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的理念與精準(zhǔn)脫貧工作的本質(zhì)要求具有高度的一致性，也與“馬錫五審判方式”相契合。文章通過(guò)分析精準(zhǔn)脫貧工作存在的法律障礙，從社會(huì)治理層面嵌入“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，通過(guò)法治幫扶，實(shí)現(xiàn)楓橋經(jīng)驗(yàn)法治化，從源頭上解決精準(zhǔn)脫貧中存在的法律問(wèn)題，助推精準(zhǔn)扶貧取得長(zhǎng)效性、穩(wěn)定性的脫貧成果。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)治理;楓橋經(jīng)驗(yàn)法治化;法治幫扶;精準(zhǔn)脫貧

一、社會(huì)治理典范———“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”主要定位于創(chuàng)新社會(huì)治理，通過(guò)基層黨建、法治建設(shè)、村規(guī)民約、多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了從源頭上化解矛盾。被推廣50多年來(lái)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”能夠與時(shí)俱進(jìn)，內(nèi)涵不斷豐富，走出了一條具有自身特色、適合中國(guó)國(guó)情的道路，也成為我國(guó)基層社會(huì)治理工作中的一面旗幟。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與延安時(shí)期的“馬錫五審判方式”一樣，堅(jiān)持“以人為本、以群眾為核心”，也都有其特殊的時(shí)代背景，是富于中國(guó)特色的政治與社會(huì)治理方式。就精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作而言，貧困地區(qū)不只是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還涉及到系統(tǒng)的社會(huì)治理問(wèn)題。新世紀(jì)以來(lái)，隨著“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，其“黨政動(dòng)手、依靠群眾，源頭預(yù)防、依法治理、減少矛盾、促進(jìn)和諧”的新格局與精準(zhǔn)脫貧工作的本質(zhì)要求和追求目標(biāo)具有高度的一致性。本文擬在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的語(yǔ)境下，分析精準(zhǔn)脫貧工作存在的法律障礙并提出相應(yīng)的建議。

二、精準(zhǔn)脫貧中存在的法律障礙

(一)法律意識(shí)上的障礙:精準(zhǔn)脫貧的官方話語(yǔ)和民間意識(shí)的隔閡自2013年精準(zhǔn)扶貧思想被首次提出以來(lái)，貧困人群成為國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。政府的反貧困政策主要有四類:一是特殊照顧政策，其涵蓋了財(cái)政優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、人口和教育等方面;二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，其包含了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和民族貿(mào)易的發(fā)展政策;三是扶貧開(kāi)發(fā)政策，其覆蓋了農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)、生活、交通等領(lǐng)域;四是開(kāi)放聯(lián)合政策，其包括橫向聯(lián)合和對(duì)外貿(mào)易兩方面。以上反貧困政策都是通過(guò)中央政府設(shè)計(jì)并制定，然后傳遞給下一級(jí)政府，通過(guò)層層行政機(jī)關(guān)的上傳下達(dá)之后，最后交由地方官員在貧困地區(qū)執(zhí)行。政策變成現(xiàn)實(shí)落實(shí)到貧困人群手里時(shí)，可能使官方愿景和實(shí)際成果產(chǎn)生一定差距。但這種中國(guó)官方上令下行的政策運(yùn)作才是官方話語(yǔ)和民間意識(shí)隔閡的問(wèn)題所在。首先，脫貧計(jì)劃成為官方向農(nóng)戶的單向要求，農(nóng)戶基本沒(méi)有參與渠道和能力，也缺乏好的訴求渠道;第二，脫貧政策的出臺(tái)是由多個(gè)政府部門(mén)共同參與設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)繁復(fù)交叉。而且脫貧機(jī)構(gòu)既是行政部門(mén)又是管理執(zhí)行部門(mén)，權(quán)責(zé)不清，加重了農(nóng)戶對(duì)政策的理解難度，很難形成相關(guān)的法律意識(shí);第三，脫貧項(xiàng)目的規(guī)劃編制包括業(yè)務(wù)培訓(xùn)和參觀學(xué)習(xí)、征求項(xiàng)目意見(jiàn)和填報(bào)規(guī)劃建議書(shū)、縣上按投資規(guī)模審定項(xiàng)目并排序。項(xiàng)目的設(shè)計(jì)并沒(méi)有以當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的生產(chǎn)生活為中心，容易出現(xiàn)官方單方面火熱的尷尬境地。目前脫貧政策由上而下的單向運(yùn)行模式，讓農(nóng)戶缺乏參與感，政府和民間失去互動(dòng)。在這種情況下，官方的愿景只能強(qiáng)加于農(nóng)戶，一方面農(nóng)戶因?yàn)闆](méi)有參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、執(zhí)行、管理、監(jiān)督，很容易流于項(xiàng)目之外，既沒(méi)有改變的熱情，更不可能產(chǎn)生法律脫貧的意識(shí);另一方面，由于底層民眾的被動(dòng)態(tài)度讓官方加重對(duì)他們的誤解，更不利于站在當(dāng)?shù)厝说慕嵌冗M(jìn)行有效的脫貧法律意識(shí)宣傳。

(二)脫貧項(xiàng)目的障礙:立項(xiàng)與實(shí)施扶貧立項(xiàng)過(guò)程中存在地方立項(xiàng)的選擇性平衡以及地方政府將本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意圖植入到扶貧項(xiàng)目之中等問(wèn)題，其中脫貧的精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)顯得尤為重要。目前的精準(zhǔn)識(shí)別政策制定要求能夠準(zhǔn)確找出最需要幫扶貧困地區(qū)和最需要幫扶的貧困人口，以防止扶貧資源的跑偏漏失。實(shí)踐證明，扶貧項(xiàng)目在申請(qǐng)前期的內(nèi)部協(xié)調(diào)與選擇的過(guò)程對(duì)整個(gè)扶貧項(xiàng)目的鏈條十分重要，在扶貧項(xiàng)目分派過(guò)程中，大部分的項(xiàng)目給誰(shuí)做或不給誰(shuí)做，就在上級(jí)政府部門(mén)內(nèi)部經(jīng)過(guò)權(quán)衡而劃定了范圍。此種篩選的方式(上級(jí)政府部門(mén)在科層制內(nèi)部的協(xié)調(diào))，在理論上稱其為“選擇性平衡”階段。而在這種選擇性平衡中，項(xiàng)目的分派主要考慮的是政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、個(gè)人感情因素、以及是否獲得過(guò)類似項(xiàng)目和有無(wú)能力做好此項(xiàng)目等因素。在上述的思維模式下進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)選擇，已然背離了國(guó)家關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”政策的應(yīng)有內(nèi)涵，導(dǎo)致扶貧泛化發(fā)展，真正貧困的村莊、真正貧困的人口而未得到國(guó)家關(guān)注。在扶貧項(xiàng)目實(shí)施中，扶貧項(xiàng)目遭到基層社會(huì)的解體重構(gòu)，扶貧資源碎片化，無(wú)法做到精準(zhǔn)化管理，脫貧工作面臨重重困難。第一個(gè)問(wèn)題是村民集體組織力量的虛化，阻礙著扶貧項(xiàng)目的進(jìn)行。第二個(gè)問(wèn)題是集體扶貧項(xiàng)目損害了村民個(gè)人的私益則會(huì)遭到他們的阻攔。隨著改革開(kāi)放三十多年來(lái)個(gè)人承包責(zé)任制的全面實(shí)施，農(nóng)村早已形成一些利己主義的思想，在此種思想觀念下，村民只想到自己利益，很少或不顧集體利益如何，導(dǎo)致越來(lái)越多的“無(wú)公德個(gè)人”出現(xiàn)。第三個(gè)問(wèn)題是一些扶貧項(xiàng)目的制定過(guò)程缺乏了解村民的實(shí)際需要，不熟悉當(dāng)?shù)卮迩f的相關(guān)情況就制作扶貧項(xiàng)目，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目與當(dāng)?shù)卮迩f的實(shí)際狀況脫節(jié)。在進(jìn)行項(xiàng)目扶貧的過(guò)程中，村民可能從事的項(xiàng)目并非符合村莊歷史地理環(huán)境，可能只是市場(chǎng)上對(duì)某種產(chǎn)品的熱銷，這種項(xiàng)目發(fā)展方式則容易導(dǎo)致扶貧資金的嚴(yán)重虧損，且也可能因?yàn)榉鲐殏鶆?wù)進(jìn)一步削弱了村民集體治理的社會(huì)基礎(chǔ)，加劇了村民不配合集體項(xiàng)目。

(三)精準(zhǔn)扶貧資金使用管理存在的問(wèn)題1．從橫向上看，精準(zhǔn)扶貧資金的用途較單一。精準(zhǔn)扶貧資金的用途主要有特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、危房改造、易地搬遷、技術(shù)培訓(xùn)、貼息貸款等。但根據(jù)筆者在四川省涼山州的調(diào)研情況來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧資金的用途普遍顯單一，主要集中在危房改造、易地搬遷、貼息貸款等，而對(duì)于其他用途，或者重視程度不夠，或者尚未形成體系化的制度。2．從縱向上看，精準(zhǔn)扶貧資金從審批、撥付到監(jiān)管有待優(yōu)化。首先，資金審批的“蠅貪”問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧資金項(xiàng)目的審批權(quán)限在縣一級(jí)，此舉一方面有利于基層單位根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況統(tǒng)籌規(guī)劃精準(zhǔn)扶貧資金項(xiàng)目，但另一方面也存在基層行政官員貪污腐敗導(dǎo)致的精準(zhǔn)扶貧資金被濫用和浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。其次，資金撥付不及時(shí)、不全面的問(wèn)題。對(duì)于建設(shè)性的精準(zhǔn)扶貧資金項(xiàng)目而言，在得到審批之后，或由于前期項(xiàng)目申報(bào)不科學(xué)、不合理，或由于項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度有延誤，資金撥付不及時(shí)、不全面的問(wèn)題仍不同程度存在。對(duì)于那些少數(shù)非由縣一級(jí)審批的資金項(xiàng)目尤其是少數(shù)民族地區(qū)的資金項(xiàng)目而言，資金撥付不及時(shí)、不全面的問(wèn)題嚴(yán)重影響到民心和扶貧的進(jìn)度，進(jìn)而影響到扶貧政策的有效實(shí)施。最后，資金監(jiān)管體系不完善的問(wèn)題。盡管目前已形成由財(cái)政部門(mén)、扶貧移民、發(fā)展改革、民族宗教等部門(mén)、社會(huì)群眾以及審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)共同監(jiān)督的一張密集的“監(jiān)督網(wǎng)”，但在實(shí)踐中，整體上嚴(yán)控的監(jiān)督體系并未促進(jìn)單個(gè)監(jiān)督主體的嚴(yán)控監(jiān)督，推諉、瀆職的現(xiàn)象仍然存在，監(jiān)管口徑和政策尺度存在較大的不一致。

三、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在精準(zhǔn)脫貧方面的主要經(jīng)驗(yàn)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了由“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”向“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”的跨越，開(kāi)辟了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新境界。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”注重以人為本，從源頭預(yù)防矛盾，積累貧困地區(qū)社會(huì)管理的新經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)貧困地區(qū)社會(huì)管理中的薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題，集中攻堅(jiān)、取得脫貧工作新突破。

(一)法律意識(shí)扶貧障礙上的經(jīng)驗(yàn)解決預(yù)防、化解矛盾是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的主要任務(wù)和基本特征，把預(yù)防化解矛盾作為精準(zhǔn)扶貧中的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，緊緊圍繞“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的目標(biāo)，努力把矛盾解決在當(dāng)?shù)亍⒒庠诔跏肌⑾粼诿妊浚麡O因素為積極因素。在認(rèn)定貧困上，不能單純根據(jù)國(guó)家貧困縣或官方劃定的標(biāo)準(zhǔn)，而要突出地方特殊性。通過(guò)官方和民間的良性互動(dòng)，制定反映當(dāng)?shù)刎毨Оl(fā)生程度、貧困對(duì)象特征、貧困人口需求以及滿足當(dāng)?shù)氐乩怼⑷丝凇夂颉r(shí)間等具體條件的合理貧困標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于脫貧和發(fā)展項(xiàng)目的制定，要充分發(fā)揮村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的力量，讓他們根據(jù)長(zhǎng)期的基層經(jīng)驗(yàn)與村民互動(dòng)溝通。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”秉持的是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠、發(fā)動(dòng)、組織群眾，預(yù)防化解矛盾糾紛”，對(duì)于制定脫貧和發(fā)展項(xiàng)目上，群眾的需求應(yīng)當(dāng)作為核心，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)向上傳達(dá)出當(dāng)?shù)睾侠砜尚械恼鎸?shí)需求，再由上級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)宏觀需求制定出符合當(dāng)?shù)匦枨蟮姆鲐氶_(kāi)發(fā)項(xiàng)目，并保留村民的反饋渠道。在社會(huì)治理的視角下開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧，必須要落實(shí)各社會(huì)主體的責(zé)任，發(fā)動(dòng)多方參與脫貧工作。貧困地區(qū)必須把工作重點(diǎn)放到扶貧開(kāi)發(fā)上，負(fù)主體責(zé)任;鼓勵(lì)動(dòng)員社會(huì)各方力量承擔(dān)扶貧責(zé)任，包括發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后地區(qū)的對(duì)口幫扶，發(fā)展產(chǎn)業(yè)來(lái)反哺貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)等。形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與，法制保障”的社會(huì)治理格局。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在蘊(yùn)含了堅(jiān)持黨的主導(dǎo)作用的同時(shí)，注重發(fā)揮群眾的主體作用，這與精準(zhǔn)扶貧中的社會(huì)治理理念不謀而合。目前的精準(zhǔn)扶貧政策確實(shí)給當(dāng)?shù)厝罕妿?lái)了切實(shí)的生活改善，要更多的貧困人群提高脫貧的法治意識(shí)，需要讓貧困人群本身產(chǎn)生主動(dòng)性，從意識(shí)和行動(dòng)上參與到這個(gè)工作中來(lái)。只有讓“施與者”和“接受者”轉(zhuǎn)變成平等的良性互動(dòng)關(guān)系，才能讓貧困人群發(fā)自內(nèi)心地相信社會(huì)治理中的脫貧效力。

(二)區(qū)域發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力脫貧當(dāng)前我國(guó)扶貧項(xiàng)目評(píng)估主要是以政府的內(nèi)部評(píng)估為主，而內(nèi)部評(píng)估在我國(guó)政府管理、激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)中也發(fā)揮了重要的功能。以特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)培訓(xùn)為例，涼山州彝族聚居區(qū)的不少縣村種植花椒、馬鈴薯、玉米等作物;養(yǎng)殖黑烏雞、綿羊等。但由于地理環(huán)境等多種因素的影響，規(guī)模化的種養(yǎng)殖基地較少，不利于優(yōu)化配置資源。另外，精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施情況較好的村如爾吉村每年會(huì)召集二十余名村民到縣參加技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容主要是作物種植和培優(yōu)技術(shù)，這一做法對(duì)于增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力的意義重大，但有待朝精細(xì)化、縱深化方向發(fā)展，也有待在其他村推行實(shí)施。因?yàn)閺拈L(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，自我發(fā)展能力的提高對(duì)于扶貧對(duì)象而言才是長(zhǎng)久有效的脫貧措施。另外，可以通過(guò)引入政府外的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)扶貧懲戒機(jī)制建立。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有其天然的專業(yè)性與獨(dú)立性屬性，在一定程度下客觀、獨(dú)立、公正對(duì)精準(zhǔn)扶貧的工作做出評(píng)價(jià)，增加社會(huì)公眾對(duì)評(píng)估結(jié)果的可信性。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在社會(huì)治理中的具體做法是吸納民間力量協(xié)同治理，第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立一方，也可對(duì)精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)扶貧成果做出獨(dú)立評(píng)估。

(三)推進(jìn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化，發(fā)揮法治幫扶效果精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略必須形成嚴(yán)密的、全面的法律實(shí)施體系。從精準(zhǔn)扶貧立法、執(zhí)法、司法以及監(jiān)督環(huán)節(jié)，到提高公民法治意識(shí)、強(qiáng)化政府行政法律責(zé)任，從優(yōu)化維護(hù)扶貧對(duì)象合法權(quán)益的法律程序，到扶貧項(xiàng)目的安排實(shí)施需遵守合法性原則等，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的方方面面都涉及法律，故必須以法治作為最終的保障。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)“就地化解”，通過(guò)“矛盾不上交，化解在基層”，以法治思維和法治方式為基準(zhǔn)，來(lái)預(yù)防化解矛盾糾紛。楓橋經(jīng)驗(yàn)的調(diào)解是一種“大調(diào)解機(jī)制”，楓橋調(diào)解機(jī)制的形成，是楓橋人一次又一次地經(jīng)歷了法律和民間的風(fēng)俗、習(xí)慣、慣例之間的相互調(diào)適，在實(shí)踐中摸索總結(jié)的具體做法。從主體的角度看，無(wú)論是政府，還是公民，都必須以法治思想為主線，保障精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在合法化的軌道內(nèi)有效運(yùn)行。隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的不斷深入，從橫向的構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，到縱向的立法、執(zhí)法、司法過(guò)程，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略而言，法治思想必須是貫穿始終和全程的指導(dǎo)思想，從而為這項(xiàng)重大的惠民政策提供強(qiáng)有力的法治保障。

作者：趙凌峰 單位：江蘇省淮安市淮安區(qū)人民法院