農(nóng)民工法律援助中的困境范文

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《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)雜志》2014年第三期

一、黑龍江省農(nóng)民工法律援助工作中存在的主要問題

從黑龍江省來看，黑龍江省的農(nóng)民工對法律援助需求很大。以哈爾濱為例，與農(nóng)民工聯(lián)系最緊密的就是勞動(dòng)法律關(guān)系。在2010年，我們參加了由市司法局組織的“哈爾濱市建筑業(yè)服務(wù)業(yè)農(nóng)民工法律援助情況調(diào)查”活動(dòng)。在活動(dòng)中針對在農(nóng)民工日常生產(chǎn)生活中的14大項(xiàng)問題進(jìn)行了社會(huì)調(diào)查。共從14個(gè)方面對農(nóng)民工進(jìn)行了調(diào)查問卷。其中所得的調(diào)查情況反映了在農(nóng)民工法律援助方面存在的一些問題：第一項(xiàng)，農(nóng)民工與用工單位簽訂勞動(dòng)合同的占39.3%，沒有簽訂的59%，棄權(quán)1.6%。第二項(xiàng)，如果沒有與用工單位簽訂勞動(dòng)合同，與包工頭簽訂勞動(dòng)合同的占37.7%，沒有簽的37.7%，棄權(quán)23.5%。第三項(xiàng)，達(dá)到最低工資標(biāo)準(zhǔn)（650元/月）的占68.9%，沒有達(dá)到的占27.9%，棄權(quán)的1.6%。第四項(xiàng)，用工單位拖欠過工資的占26.8%，沒有拖欠的68.3%，棄權(quán)1.6%。第五項(xiàng)，拖欠工資等勞資糾紛發(fā)生后找人調(diào)解的占14.5%，通過仲裁解決的15.3%，找政府部門解決的占4.4%，個(gè)人解決的25.7%，棄權(quán)35.5%。第六項(xiàng)，追討拖欠工資結(jié)果中，已討占19.1%，未果的占30.1%，放棄追討的占5.5%，棄權(quán)占41.5%。第七項(xiàng)，拖欠工資的數(shù)額，1000元以下的占23.5%，1000～5000元占29%，5000元以上的占1.6%，棄權(quán)的占41.5%。第八項(xiàng)，受過工傷的占19.1%，沒有受過工傷的占73.8%，棄權(quán)的占1.6%。第九項(xiàng)，受工傷后用工單位賠償?shù)恼?8.4%，未賠償?shù)恼?7.9%，棄權(quán)41.5%。第十項(xiàng)，知道法律援助的占40.4%，不知道的占53.6%，棄權(quán)2.2%。第十一項(xiàng)，了解法律援助程序和獲得援助條件的占25.7%，不了解的占68.9%，棄權(quán)占3.8%。第十二項(xiàng)，申請過法律援助的占13.7%，未申請過的占78.7%，棄權(quán)3.8%。第十三項(xiàng)，申請法律援助的結(jié)果，提供援助的占25.1%，未提供的占22.4%，棄權(quán)的占51.4%。第十四項(xiàng)，對法律援助的結(jié)果滿意的占18.6%，不滿意的占9.3%，覺得一般的占18.6%，棄權(quán)占51.9%。

從以上數(shù)據(jù)中，可以看到，從全國以及黑龍江省來看，法律援助工作對農(nóng)民工的權(quán)益維護(hù)是起到了巨大的作用的，成為農(nóng)民工解決糾紛所選擇的重要途徑。同時(shí)也能看到，農(nóng)民工對法律援助工作的需求仍然很迫切。從調(diào)查結(jié)果來看農(nóng)民工法律援助的現(xiàn)狀以及具體需求，法律援助工作取得了一定的成績，也存在著問題。我們可以看到，在哈爾濱市的建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)農(nóng)民工中存在的問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，農(nóng)民工處于弱勢群體地位。從簽訂勞動(dòng)合同的比率上、工傷以及工傷賠償中的數(shù)據(jù)就可以看出來，農(nóng)民工和用工單位相比較仍然處于弱勢。而且由于農(nóng)民工的弱勢地位，導(dǎo)致了他們在勞動(dòng)過程中沒有取得和雇傭者平等的地位，所以得不到平等的對待。在勞動(dòng)過程中發(fā)生勞資糾紛后，非正式渠道仍然是解決問題的基本途徑。具體解決問題的途徑，通過正式渠道解決的比例比之通過私人之間關(guān)系這種非正式渠道解決的比例僅僅高出幾個(gè)百分點(diǎn)，甚至在出現(xiàn)違反法律情況的發(fā)生時(shí)多數(shù)人選擇了沉默或放棄自己的權(quán)益。第二，農(nóng)民工的法律意識薄弱。這可以從簽訂勞動(dòng)合同的比率以及其拖欠工資的比率，選擇解決勞資糾紛的辦法中可以看出。很多農(nóng)民工對工傷以及賠償?shù)南嚓P(guān)事宜以及相關(guān)法律仍然是未知的狀態(tài)。在解決自己的勞資糾紛時(shí)很少選擇正式的法律程序，取而代之的是選擇其他方法。而且在解決糾紛時(shí)，托人找關(guān)系等現(xiàn)象仍然存在，人際關(guān)系的功效大于法律的功效。第三，法律援助對于大多數(shù)農(nóng)民工而言仍然是個(gè)模糊的概念，還沒有真正走入農(nóng)民工的生活世界。同時(shí)，對法律援助在農(nóng)民工維護(hù)自身權(quán)益過程中所起的作用，感到滿意、獲得認(rèn)同的比例仍然很低。大多數(shù)人甚至不知道、不了解法律援助。絕大多數(shù)人都沒有申請過法律援助，申請過的人中對法律援助的結(jié)果滿意的也較少。法律援助還沒有在農(nóng)民工中樹立起自己的地位。雖然目前的法律援助能夠有限度地進(jìn)行，但是，由于缺乏對法律援助的質(zhì)量進(jìn)行評估，援助的質(zhì)量和結(jié)果仍有待考量。從以上分析可以看出，這些問題是主要存在于農(nóng)民工群體中的，其產(chǎn)生與農(nóng)民工個(gè)人因素、所處的社會(huì)環(huán)境、面臨的現(xiàn)實(shí)困難等方面是分不開的，如果僅僅依靠農(nóng)民工自身的力量是很難克服的。在這種情況下，國家勢必要承擔(dān)起維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的職責(zé)，法律援助制度的初衷亦是如此。從制度層面來說，存在著法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置職能不明確、司法資源短缺等方面的原因，亦是法律援助沒有取得應(yīng)有效果的重要原因。一方面是依然有需求，但由于法律意識淡薄、維權(quán)路徑不清楚、鄉(xiāng)土氣息濃厚，選擇私力救濟(jì)的方式成為最現(xiàn)實(shí)的選擇；另一方面是援助機(jī)構(gòu)仍存在諸多問題，在需求面前不能及時(shí)、有力地給予幫助。這是需求和供給之間的矛盾，是由思想、文化、制度等方面多重原因造成的結(jié)果。

二、由存在問題引發(fā)的幾點(diǎn)思考

中國社會(huì)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也是社會(huì)矛盾比較突出的時(shí)期，如何維護(hù)社會(huì)的公平正義是形成穩(wěn)定團(tuán)結(jié)局面的大問題。由于我國法律援助制度起步較晚，發(fā)展較慢，同社會(huì)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的飛速進(jìn)步不太匹配。大量的農(nóng)民工成為城市建設(shè)的主力軍，對法律的需求也逐漸增大。如何保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，唯有在對法律援助的需求與供給之間尋求一種平衡，才是問題的解決之道。從問題的本身來看，似乎是增加供給就能滿足需求。但是，如果我們將問題放置在國家的法律制度層面中來看，問題就不是簡單的供給與需求之間的矛盾了。從制度設(shè)計(jì)層面看我國的法律援助制度，《法律援助條例》第3條闡明“法律援助是政府的責(zé)任”，第8條規(guī)定“：國家支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用立身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助”。我國法律援助是一種自上而下的制度構(gòu)建，基點(diǎn)是政府責(zé)任，即為公民提供法律援助是政府的責(zé)任，是以政府為主導(dǎo)、以其他社會(huì)公益力量為補(bǔ)充的一種法律援助體系。在當(dāng)前的援助制度中存在的問題無論是政府還是學(xué)者都看到了，就是由于政府受到財(cái)力、人員等方面的限制，對法律援助的需求無法實(shí)現(xiàn)滿足，而且農(nóng)民工群體由于自身的特點(diǎn)，如流動(dòng)性強(qiáng)、組織分散等特點(diǎn)，為對其進(jìn)行法律援助增添了許多困難。此外，從國際視角來看，現(xiàn)在世界上許多國家的法律援助體系都已經(jīng)或正在進(jìn)行重組，以使法律援助更易于被困難群體所理解、法律援助程序更加簡易、便捷為目標(biāo)。法律援助提供形式也日趨多元化，越來越多的人認(rèn)同“法律援助發(fā)展的目標(biāo)在于預(yù)防沖突”這一觀點(diǎn)。那么，從我國的法律援助制度建設(shè)現(xiàn)狀以及未來發(fā)展趨勢來看，在現(xiàn)有條件下，為了更好地實(shí)現(xiàn)法律援助的目的，如何才能在法律援助的供給與需求之間來達(dá)成平衡呢？而且從全國來看，各個(gè)地方省份由于各自情況不同，面對的問題也不同。黑龍江是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民工問題也同其他省份不同，而且在改革開放后，黑龍江省所面臨的問題也是其他省份所沒有的。那么，簡單的供給與需求之間的矛盾問題就會(huì)轉(zhuǎn)化為法律制度問題，我們認(rèn)為，這個(gè)問題既涉及國家的法制建設(shè)，同時(shí)更涉及地方法制建設(shè)。從法治建設(shè)來看，通過法律的實(shí)施對權(quán)利進(jìn)行保障是法治的核心要義。而法律作為規(guī)則體系，它的實(shí)施一方面需要國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、各黨派、各公民自覺遵守，另一方面，當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，權(quán)利的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)亦需要切實(shí)的實(shí)施機(jī)制，這樣才能使權(quán)利從字面上的權(quán)利走向真正的、現(xiàn)實(shí)的權(quán)利，法律規(guī)則的內(nèi)涵才能真正實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上說，法律的實(shí)施不僅需要國家的正式制度，也需要結(jié)合地方的實(shí)際情況去考慮如何實(shí)現(xiàn)法律的各項(xiàng)規(guī)定、建立可靠的法律實(shí)施機(jī)制。從地方治理的現(xiàn)實(shí)層面來看，地方現(xiàn)實(shí)更能反映真實(shí)的需要，也更需要采取適應(yīng)于地方特色的制度化手段。自上而下的立法雖然能從國家的高度確立法制統(tǒng)一與法律權(quán)威，但是也不能一勞永逸地解決各地的實(shí)際問題。在這種情況下，地方法制的建設(shè)就成為自下而上地發(fā)揮地方優(yōu)勢與特色、解決地方問題、實(shí)現(xiàn)對國家法律及宏觀政策的適當(dāng)補(bǔ)充的現(xiàn)實(shí)選擇。可以根據(jù)國家的法律和政策，結(jié)合黑龍江省的現(xiàn)實(shí)條件，通過創(chuàng)建“小制度”來建立黑龍江省的農(nóng)民工法律援助制度。“小制度”是指“地方國家機(jī)關(guān)和組織為了實(shí)施國家法律以及本地方有關(guān)地方立法的過程中，所創(chuàng)設(shè)和生成的各種工作制度”。“小制度”是相對于國家正式制度而言的，國家的正式制度是指國家自上而下的制度構(gòu)建，而“小制度”則是在國家的正式制度下基于基層的工作實(shí)際情況而形成的制度。

“小制度”不是與國家正式制度對立，而是作為國家正式制度在失靈、滯后、與地方情況出現(xiàn)差異的時(shí)候?qū)艺街贫鹊囊环N補(bǔ)充，有時(shí)候甚至是國家正式制度在基層得以實(shí)現(xiàn)所需的最重要的方式。地方問題的具體性和地方性，是小制度存在的大前提，它的產(chǎn)生有其必然性“，除了國家層面的制度化因素，往往源于特定的組織行為或組織結(jié)構(gòu)被社會(huì)或組織環(huán)境中有關(guān)各方所廣泛接受，是不同領(lǐng)域中互為獨(dú)立的多重過程的互動(dòng)作用導(dǎo)致的，不完全是國家層面的理性設(shè)計(jì)，而組織環(huán)境中的制度化機(jī)制則進(jìn)一步促進(jìn)小制度的穩(wěn)定存在和重復(fù)再生，因此使其具有合法性或合理性”。同時(shí)，也能保障國家正式制度的生命力，真正的將法律與權(quán)利落實(shí)到人民的生活中去。在國家政策指引和法律規(guī)定的前提下，黑龍江省利用好現(xiàn)有資源，并充分整合其他社會(huì)性的資源，實(shí)現(xiàn)“下”對“上”的合理補(bǔ)充，來做好法律援助工作，是能使法律援助工作獲得最大公平、為需要援助的人提供更多機(jī)會(huì)的現(xiàn)實(shí)選擇。如從法律援助預(yù)防沖突的功能出發(fā)，開展公共法律教育；建立法律援助的基層服務(wù)體系，將之納入基層綜合服務(wù)體系；實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)互動(dòng)，充分地整合社會(huì)資源（如法律診所等），如此既可以補(bǔ)充政府法律援助力量的不足，又能夠擴(kuò)展法律援助的延伸力，實(shí)現(xiàn)法律援助的預(yù)防功能，減少法律援助的成本，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)公平和正義探索一條結(jié)合地方實(shí)際的特色道路。從某種意義上說，這種結(jié)合地方經(jīng)驗(yàn)形成的制度創(chuàng)新，也是當(dāng)下我國“小制度”的一種表現(xiàn)形式。這些“小制度”是基層政治智慧的體現(xiàn)，是對實(shí)際產(chǎn)生問題的積極應(yīng)對，能夠在正式制度滯后或失靈的情況下，更為靈活地解決具體問題，這種“小制度”也應(yīng)是新時(shí)期我國法制建設(shè)的一種新思路。

作者：郭威徐古祥單位：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)