完善環(huán)境行政公益訴訟制度的探究范文

本站小編為你精心準(zhǔn)備了完善環(huán)境行政公益訴訟制度的探究參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

摘要：環(huán)境行政公益訴訟是時展的產(chǎn)物。法律賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格不論是理論上還是實踐中都有其合理性，在正當(dāng)當(dāng)事人理論的內(nèi)涵不斷發(fā)展，“私權(quán)制約”暴露出的弊端越來越明顯的當(dāng)下，檢察機關(guān)憑借其自身的訴訟優(yōu)勢，充分發(fā)揮其法律監(jiān)督作用，在為期兩年的試點工作中取得了一定成效。但同時也存在諸如司法地方化、案件來源單一、證明責(zé)任缺失和訴訟成本負(fù)擔(dān)不合理等一系列問題，為了促進這一制度更好地發(fā)展，必須有針對性地規(guī)劃出完善路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟；檢察機關(guān)；檢察建議

隨著人們環(huán)境保護意識的提高，環(huán)境侵權(quán)問題愈來愈受到廣泛關(guān)注。行政主體在環(huán)境保護方面發(fā)揮著重要作用，但同時公權(quán)力也存在執(zhí)法理性有限、執(zhí)法能力參差不齊、權(quán)力配置不合理等弊端。有的片面追求政績而對環(huán)境侵害行為保持沉默，甚至做出不合理、不合法的行政審批和行政許可，成為環(huán)境侵權(quán)人的保護傘。凡此種種情形急需一種外部力量對其進行監(jiān)督和制約，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)運而生。

一、檢察機關(guān)原告資格的合理性

法律賦予檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告資格，標(biāo)志著我國檢察機關(guān)可以作為國家及社會公共利益的代表，啟動一場特殊的行政訴訟。但是鑒于環(huán)境行政公益訴訟剛剛渡過試點期，在我國尚未發(fā)展成熟，相關(guān)法律法規(guī)都比較籠統(tǒng)、缺乏具體化的條文規(guī)定，因此實踐中對于賦予檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告資格一直存在著質(zhì)疑聲音。但筆者認(rèn)為，法律賦予檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告資格的做法是值得肯定的，下文將從理論和實踐兩方面展開簡要分析。

（一）對“私權(quán)制約”模式的補充傳統(tǒng)理論中訴訟主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是正當(dāng)當(dāng)事人理論，即在一個具體的訴訟活動中，可以作為訴訟當(dāng)事人參加具體訴訟利益維護的活動必須與該爭議的訴訟權(quán)利義務(wù)有著直接的利害關(guān)系，只有具備這一直接利害條件，主體才可以作為原告來啟動訴訟程序并開展訴訟活動，爭取訴訟利益的最大化。［1］而在公益維權(quán)發(fā)展迅速的今天，傳統(tǒng)的正當(dāng)當(dāng)事人理論也被不斷注入新鮮血液，法律在環(huán)境行政公益訴訟中賦予檢察機關(guān)原告資格的法理依據(jù)也正是基于正當(dāng)當(dāng)事人理論的拓展。簡言之，為了達到訴訟利益的最大化，訴訟當(dāng)事人已經(jīng)不再局限于與案件存在直接利害關(guān)系。在此背景下，原先實踐中“私權(quán)制約”不足以發(fā)揮作用的地方可由“公權(quán)救濟”對其補充。顧名思義，“私權(quán)制約”模式即私權(quán)利通過制度途徑對公權(quán)力的運行進行監(jiān)督制約。從公益維權(quán)的層面來看，其存在的弊端是顯而易見的：一方面，私權(quán)制約多是基于對自身私益的維護，其一系列訴訟行為都依賴于謀取自身利益這一原動力的推行，然而就環(huán)境行政公益訴訟來說，在監(jiān)督制約公權(quán)方面，它失去了這一原動力；另一方面，公益維權(quán)的成本高昂，普通主體可能會因為缺少訴訟技巧或是不能承擔(dān)訴訟成本等各種因素的阻礙而無法將訴訟流程走完，既浪費了社會各方的資源，又未能從根本上解決環(huán)境侵害問題。另外，現(xiàn)實狀況又是令人擔(dān)憂的：即使是在大力倡導(dǎo)“綠色發(fā)展”的今天，某些地區(qū)依然以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價謀求經(jīng)濟發(fā)展。一些地方政府盲目追求經(jīng)濟指標(biāo)，追求顯著政績，對環(huán)境侵權(quán)行為置之不理，采取放任甚至包庇的態(tài)度。加之如果違法主體是環(huán)保部門，僅憑個人和社會組織的單薄力量又無法對抗。因此，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督制約職能，借助檢察機關(guān)的公權(quán)力與違法行政機關(guān)對抗，從而使得環(huán)境侵權(quán)行為受到應(yīng)有的制裁，這便是“公權(quán)救濟”對傳統(tǒng)“私權(quán)制約”模式的補充和發(fā)展。

（二）檢察機關(guān)本身的訴訟優(yōu)勢環(huán)境行政公益訴訟與普通私益訴訟相比更為復(fù)雜。環(huán)境行政公益訴訟所要維護的法益是環(huán)境公共利益，涉及人數(shù)多、范圍廣，訴訟成本較之普通私益訴訟高，并且通常情況下被告方為環(huán)保行政機關(guān)，這就對原告方的訴訟經(jīng)驗提出更高要求，在此情形下檢察機關(guān)作為原告的訴訟優(yōu)勢顯得更為突出。首先，檢察機關(guān)訴訟經(jīng)驗豐富。一直以來檢察機關(guān)都承擔(dān)著刑事公訴的職能，盡管環(huán)境行政公益訴訟與普通的刑事訴訟有所不同，但相較普通訴訟主體而言，檢察機關(guān)在證據(jù)收集、保存以及法庭辯論技巧等訴訟中的各個流程都能體現(xiàn)出其自身優(yōu)勢。此外，檢察機關(guān)的國家公權(quán)力身份也使得其能夠和作為被告的環(huán)保部門平等對話，彰顯控辯平等，保障司法公正。其次，檢察機關(guān)訴訟成本有保障。如前文所述，環(huán)境行政公益訴訟具有分散性和高成本性，普通訴訟主體難以承擔(dān)，而檢察機關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的原告，行使的是國家公權(quán)力，背后有國家財力作支撐，與普通訴訟主體相比，能更有質(zhì)量地開展訴訟工作。對于檢察機關(guān)的敗訴風(fēng)險，可以參考檢察機關(guān)提起刑事公訴，由國家賠償給予保障，能夠在督促檢察機關(guān)充分發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟原告職能的前提下更好地保障訴訟各方的合法利益。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟存在的問題

2015年7月1日十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定，賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，以法律方式保障了其原告身份。并且從兩年來的試點情況看，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟取得了比較好的成效，但同時，我們也不能忽略在試點工作中暴露出的一系列問題。

（一）司法地方化對于環(huán)境行政公益訴訟的地域管轄，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院實施辦法》）第二十九條和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《法院實施辦法》）第十五條都做出了規(guī)定，即由違法的環(huán)保部門所在地的基層檢察機關(guān)向同級法院提起訴訟，以此便于各地檢察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門的違法行為，加大監(jiān)督力度。然而在實踐中由于地方各級人民法院、人民檢察院的經(jīng)費依靠地方政府供給；人員編制由地方政府決定；工作條件的改善、裝備的更新依賴地方政府及有關(guān)部門的批準(zhǔn)等，司法機關(guān)在適用法律解決案件時經(jīng)常受到地方政府的干涉或者潛在的威脅，這一現(xiàn)象被稱為“司法地方化”。其后果是使地方各級人民法院、人民檢察院成為保護地方利益和部門利益的司法工具。

（二）案件來源單一從《檢察院實施辦法》第二十八條可以看出，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案源要在檢察機關(guān)履職過程中發(fā)現(xiàn)，同時還對“履職過程”這一前提進行了界定，①這大大限制了環(huán)境行政公益訴訟的來源。在環(huán)境行政公益訴訟的試點期間，由于這一制度尚處于探索期，為了在一定程度上降低檢察機關(guān)的工作強度而適當(dāng)縮小受案來源也在情理之中，而現(xiàn)如今這一制度已在全國推廣，依然保持原先單一的案件來源已經(jīng)不恰當(dāng)。

（三）證明責(zé)任缺失在環(huán)境行政公益訴訟制度立法籠統(tǒng)的前提下，為了更好地指導(dǎo)訴訟工作的開展，法院和檢察院都相繼出臺了實施辦法，進行了條文規(guī)定的細(xì)化，但遺憾的是對于舉證責(zé)任并未規(guī)定。訴訟中舉證責(zé)任分配的重要性不言而喻，在民事訴訟中更是有“舉證之所在，敗訴之所在”這樣一句法律諺語。鑒于環(huán)境行政公益訴訟自身的性質(zhì)和特點，在證明責(zé)任缺失的情形下，被告方環(huán)保部門很可能會鉆法律的空子，怠于舉證，導(dǎo)致原告方檢察機關(guān)的訴訟難度驟增，同時也降低了訴訟效率、浪費了司法資源。（四）訴訟成本負(fù)擔(dān)不合理在環(huán)境行政公益訴訟中，訴訟成本既包括檢察機關(guān)的調(diào)查取證等基本費用（尤其是委托鑒定、評估、審計等數(shù)額較大的專業(yè)費用），也包括檢察機關(guān)敗訴所要支付的訴訟費用。［2］《檢察院實施辦法》規(guī)定了檢察機關(guān)調(diào)查取證的方式等問題，但并未明確取證過程中產(chǎn)生的費用如何承擔(dān)，甚至對于檢察機關(guān)敗訴費用的承擔(dān)也沒有規(guī)定。與普通訴訟主體相比，檢察機關(guān)確實在訴訟成本負(fù)擔(dān)方面具有優(yōu)勢，尤其是面臨環(huán)境行政公益訴訟這種專業(yè)性強、涉及范圍廣的訴訟類型，但檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟是為了維護國家和社會公共利益，并非一己之私，因此將訴訟成本一概歸于檢察機關(guān)顯得不合情理。

三、完善環(huán)境公益訴訟制度的對策

針對實踐操作層面存在的若干問題，筆者認(rèn)為其完善路徑可以從以下幾方面展開：

（一）強化檢查機關(guān)的公益訴訟權(quán)在我國，司法權(quán)威性和公正性最大的挑戰(zhàn)就是“司法地方化”，針對現(xiàn)如今尚處于發(fā)展不成熟階段的環(huán)境行政公益訴訟而言，為了避免司法地方化的干擾，筆者認(rèn)為可以在管轄方面進行制度創(chuàng)新。就環(huán)境行政公益訴訟而言，在實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度后，地方檢察機關(guān)的環(huán)保監(jiān)督制約功能已經(jīng)降低。①鑒于環(huán)境問題的潛在性、分散性以及不易恢復(fù)性等特點，單一的屬地管轄已經(jīng)暴露出其弊端，雖然檢察機關(guān)能夠做到及時發(fā)現(xiàn)問題，但發(fā)現(xiàn)之后是否具有足夠的打擊力度卻要畫一個大大的問號。基于檢察機關(guān)是通過發(fā)出檢察建議和提起環(huán)境行政公益訴訟兩種方式來遏制環(huán)保行政機關(guān)的違法行為，［3］因此可以將以上兩種方式分離，使二者都得到充分利用?；鶎訖z察機關(guān)畢竟對本地域的情況掌握程度較高，因此可以保留其檢察建議權(quán)，及時向本地區(qū)違法環(huán)保行政機關(guān)發(fā)出檢察建議并督促糾正違法行為。如若環(huán)保行政機關(guān)收到檢察建議置若罔聞，違法行為仍然存在，則與環(huán)保行政機關(guān)同屬一地的檢察機關(guān)可以將發(fā)出的檢察建議和先前收集的關(guān)于違法環(huán)保行政機關(guān)的初步證明材料移送給其他較為方便管理的檢察機關(guān)，接受移送材料的檢察機關(guān)審查后認(rèn)為有必要提起環(huán)境行政公益訴訟的，則向其同級法院提起訴訟。將檢察建議和提起訴訟的權(quán)力分離能夠增強檢察建議的影響力，本著節(jié)約司法資源的態(tài)度將訴訟成本降到最低，同時被移送材料的檢察機關(guān)對材料的二次審閱也能夠降低檢察工作的錯誤率，彰顯司法的公正性。若是在移送的過程中遇到阻力，可以請求上級檢察院進行指定管轄，最大限度地規(guī)避司法地方化或其他因素導(dǎo)致的起訴難、立案難、審理難和執(zhí)行難等問題。

（二）拓展受案來源受案來源的渠道多少關(guān)乎一項訴訟制度的發(fā)展快慢，法律賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格并不意味著此項訴訟是檢察機關(guān)專屬。環(huán)境行政公益訴訟本身所涉及的是國家和社會公共利益，我國每一位民眾都享有環(huán)境權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評建議權(quán)，對于環(huán)保行政機關(guān)的違法行為，即使無關(guān)乎自身利益，也有檢舉控告的權(quán)利。檢察機關(guān)的職責(zé)有很多，工作任務(wù)也很艱巨，不能把所有的時間和精力都投入到環(huán)境行政公益訴訟之中，在此情況下，將受案來源局限于檢察機關(guān)履行職責(zé)過程中，無疑給檢察機關(guān)增添了負(fù)擔(dān)。面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問題，結(jié)合現(xiàn)如今民眾社會責(zé)任感愈發(fā)強烈和大眾傳媒愈發(fā)便捷的背景，應(yīng)當(dāng)拓展環(huán)境行政公益訴訟的受案來源。特別是在環(huán)境法領(lǐng)域，由于我國環(huán)境法對檢舉權(quán)作了規(guī)定，使得本應(yīng)由客觀訴訟即行政公益訴訟加以保護的環(huán)境公共利益，在主觀訴訟制度中獲得了救濟。［4］因此對于公民個人、法人和社會組織的舉報或是控告，有確鑿證據(jù)的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分重視；提供可靠線索的，檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真核實。在確認(rèn)舉報控告屬實之后，應(yīng)該立即受理案件，準(zhǔn)備向法院提起訴訟，這也是檢察機關(guān)的職責(zé)之所在。除此之外，由于新聞傳媒業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)如今已是足不出戶就可知曉天下事，為了更好地加大環(huán)境保護力度，筆者認(rèn)為檢察機關(guān)的受案渠道也可以擴寬至大眾傳媒領(lǐng)域，通過新聞媒體甚至是網(wǎng)絡(luò)互動平臺等方式獲取案件線索。如此一來不僅能夠有效的發(fā)揮和保障公民的監(jiān)督建議權(quán)，也能夠減少檢察機關(guān)“為了完成任務(wù)而完成任務(wù)”的心理壓力，同時從側(cè)面提升檢察機關(guān)的工作能力，展現(xiàn)其與時俱進的工作方式。

（三）完善證明責(zé)任分配舉證責(zé)任是指對自己提出的主張有收集或提供證據(jù)的義務(wù)，若是當(dāng)事人舉證不能，則可能會面臨敗訴的風(fēng)險，需要承擔(dān)不利后果。筆者認(rèn)為，與民事公益訴訟不同，環(huán)境行政公益訴訟可能并不適宜完全采取“誰主張誰舉證”的方式，因為檢察機關(guān)無法對環(huán)保行政機關(guān)行為的合法性做出舉證，而相反由被告方的環(huán)保行政機關(guān)來舉證證明自身行為的合法性較為恰當(dāng)。假如被告方能夠證明自身行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，則可免于承擔(dān)敗訴的不利后果。因此，筆者認(rèn)為在環(huán)境行政公益訴訟中采取“舉證責(zé)任倒置”的方式較為合理，但也并非是將舉證責(zé)任完全加之于被告一方，而完全忽略原告方。在“舉證責(zé)任倒置”的情形下，被告最主要的任務(wù)是對被訴行為的合法性進行證明。只要被告方能夠證明自身行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，就能夠免于承擔(dān)敗訴的不利后果。鑒于環(huán)境行政公益訴訟本身的特點和性質(zhì)，環(huán)保行政機關(guān)作為被告方在承擔(dān)舉證責(zé)任時要遵循“先取證，后裁決”的原則。環(huán)保行政機關(guān)只能就檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟之前所收集的證據(jù)來證明自身行為的合法性，之所以做出此種規(guī)定是為了防止被訴方在檢察機關(guān)提起訴訟后對之前的違法行為進行糾正，其之后收集的證據(jù)很可能會明顯對自身有利，這樣一來也就使得環(huán)境行政公益訴訟失去了其原本的價值。正如前文所述，檢察機關(guān)對于環(huán)保行政機關(guān)而言處于外部監(jiān)督的地位，對于環(huán)保行政機關(guān)的日常工作情況以及內(nèi)部運行方式都不甚了解，因此很難對環(huán)保行政機關(guān)行為的合法性做出舉證。但這并不排除檢察機關(guān)作為原告方需要承擔(dān)的初始舉證責(zé)任，如案件的來源如何、原告的適格、有明確被告、檢察機關(guān)收集的證據(jù)材料以及曾經(jīng)向違法環(huán)保行政機關(guān)發(fā)出的檢察建議等。在實行“舉證責(zé)任倒置”的方式下適當(dāng)減弱檢察機關(guān)的舉證責(zé)任，能夠減輕檢察機關(guān)的起訴負(fù)擔(dān)，使得檢察機關(guān)更好地履行自己的職責(zé)。

（四）降低訴訟成本有訴訟就會有成本，環(huán)境行政公益訴訟的成本較之普通訴訟更為高昂，因此要想積極推進環(huán)境行政公益訴訟在我國的開展，必然要對訴訟成本做出合理分配。鑒于檢察機關(guān)在大多數(shù)環(huán)境行政公益訴訟中充當(dāng)原告，因此承擔(dān)敗訴費用是必然結(jié)果，其一方面遵循了訴訟法的原則、維護了法制統(tǒng)一，另一方面也能使檢察機關(guān)在履行職務(wù)時更加的盡職盡責(zé)。但由于環(huán)境問題的復(fù)雜性和專業(yè)性，在鑒定、評估等各個環(huán)節(jié)都勢必有大量的費用支出，將以上全部的訴訟成本加之檢察機關(guān)在很大程度上會削減檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的熱情。因此，筆者認(rèn)為適當(dāng)吸納社會公眾的力量不失為一種解決辦法。社會中存在著不少環(huán)保組織，其成員是來自于社會各個階層與領(lǐng)域的志愿者，從某種程度上而言，環(huán)保社會組織更像是一個巨大的社會資源整合器，把眾多具有專業(yè)技能的人才匯集在一起。［5］基于此，可以環(huán)保社會組織為依托，加之適當(dāng)?shù)呢斦芸詈凸婢柚?，成立各地的專門環(huán)境公益組織，承擔(dān)環(huán)境行政公益訴訟的鑒定、評審等工作，以此對檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟形成保障。這種保障不僅僅體現(xiàn)在物質(zhì)方面，更為重要的是可以充分利用環(huán)保社會組織的人才技術(shù)資源，彌補檢察機關(guān)環(huán)境問題專業(yè)性的不足，一方面緩解了檢察機關(guān)訴訟成本的負(fù)擔(dān)，另一方面也將環(huán)保社會組織的力量吸納，使得環(huán)境行政公益更加貼近民眾，拉近二者的距離?？傊?，與過去一味追求經(jīng)濟高速發(fā)展不同，現(xiàn)如今更加強調(diào)“綠色發(fā)展”理念，“綠水青山就是金山銀山”。環(huán)保行政機關(guān)作為國家行政機關(guān)的一部分，在維護生態(tài)平衡、保護環(huán)境資源等方面扮演著極為重要的角色。但實踐中環(huán)保行政機關(guān)卻因種種原因而未能完成其使命，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)運而生。作為國家公權(quán)力的代表，檢察機關(guān)被法律賦予提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。從2015年7月1日到2017年7月1日，檢察機關(guān)不斷明確自身定位、發(fā)揮自身優(yōu)勢，在環(huán)境行政公益訴訟的探索道路上穩(wěn)步前進。當(dāng)然，每一制度的發(fā)展都需要在無數(shù)次的實踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題從而走向成熟，我們應(yīng)當(dāng)看到試點期間所取得的成就，以此奠定完善環(huán)境行政公益訴訟制度的信心，同時我們更應(yīng)當(dāng)看到其中的問題所在，只有及時發(fā)現(xiàn)問題并且解決問題才能形成良性循環(huán)，才能使這一制度有更加光明的未來。

【參考文獻】

［1］馬一鳴．環(huán)境行政公益訴訟起訴資格研究［D］．山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017．

［2］朱全寶．檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟：試點檢視與制度完善［J］．法學(xué)雜志，2017，（08）．

［3］陳瑞華．論檢察機關(guān)的法律職能［J］．政法論壇，2018，（01）．

［4］沈躍東．環(huán)境保護檢舉權(quán)及其司法保障［J］．法學(xué)評論，2015，（03）．

［5］李云云．檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的冷思考［J］．克拉瑪依學(xué)刊，2014，（06）．

作者：徐英蘭 單位：中共遼源市委黨校