生育政策戰(zhàn)略的完善范文
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《人口與發(fā)展雜志》2014年第二期
我國(guó)現(xiàn)行生育政策通過(guò)國(guó)家制定法律，各省(區(qū)、市)根據(jù)本省(區(qū)、市)情況制定條例。
1．1生育政策的整體穩(wěn)定和局部調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行生育政策是在1970年代計(jì)劃生育政策基礎(chǔ)上不斷完善形成的，表現(xiàn)出較強(qiáng)的整體穩(wěn)定性。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為了減少生育政策帶來(lái)的負(fù)面影響和代價(jià)，生育政策不斷調(diào)整，在20世紀(jì)90年代人口達(dá)更替水平，特別是《人口與計(jì)劃生育法》頒布后，國(guó)家分別在“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”期間，根據(jù)國(guó)情、省情對(duì)國(guó)家、各省生育政策進(jìn)行了適度調(diào)整。
1．2生育政策具有相機(jī)抉擇和事后補(bǔ)償性總結(jié)我國(guó)生育政策運(yùn)行60年歷史，生育政策不斷地經(jīng)歷著決策、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整的過(guò)程。1949年建國(guó)之初人口僅4．5億，百?gòu)U待興，新中國(guó)實(shí)施鼓勵(lì)生育的政策;1954年人口普查總?cè)丝谶_(dá)6．02億，總和生育率達(dá)6．8，政策評(píng)估逐漸出現(xiàn)，在“新人口論”提出的基礎(chǔ)上，推動(dòng)1962年國(guó)務(wù)院《關(guān)于提倡計(jì)劃生育的指示》出臺(tái);1969年人口突破8億，1971年在主要考慮國(guó)家利益的前提下，《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》，1973年實(shí)施提倡“晚、稀、少”的生育政策;1978年全國(guó)全面實(shí)行計(jì)劃生育，1980年發(fā)表《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》，生育政策穩(wěn)定有效地運(yùn)行;但企圖削平出生高峰、強(qiáng)行遏制生育慣性作用的“一孩”政策，在執(zhí)行過(guò)程中遇到阻滯，1984年我國(guó)統(tǒng)籌國(guó)家與百姓的利益，首次建立糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)生育政策作出“開小口、堵大口、煞歪口”的重大調(diào)整;1990年第四次人口普查政策評(píng)估表明，重大調(diào)整將突破2000年12億人口目標(biāo)，同時(shí)，也為不斷完善生育政策留出一定空間，1991年調(diào)整人口目標(biāo)為13億以內(nèi)，第一次將人口目標(biāo)與生育政策調(diào)整統(tǒng)籌考慮;1993年人口總和生育率達(dá)更替水平，人口內(nèi)在增長(zhǎng)發(fā)生方向性轉(zhuǎn)變，同時(shí)，2000年以來(lái)人口素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布等人口發(fā)展問(wèn)題凸顯，給生育政策提出新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也給生育政策的不斷發(fā)展和完善提出了新的課題。
1．3生育政策執(zhí)行有效和政策失靈并存由于計(jì)劃生育為基本國(guó)策，有著嚴(yán)密的法律基礎(chǔ)、完備的制度保障，生育政策作為最基本的公共政策得到全面落實(shí)，人口數(shù)量得到有效控制，但也帶來(lái)干群關(guān)系緊張、育齡婦女身心健康受到影響、獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)加大等政策成本過(guò)高的代價(jià)，出現(xiàn)政策失靈現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更加關(guān)注人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的關(guān)系，更加關(guān)注以人為本、人的全面發(fā)展，調(diào)整生育政策的觀念、目標(biāo)、內(nèi)涵不斷變化，思路由單純控制數(shù)量為主向統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題轉(zhuǎn)變，出發(fā)點(diǎn)由強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益向兼顧公共利益與個(gè)人利益轉(zhuǎn)變。不斷修正政策缺陷，既體現(xiàn)政策目標(biāo)，又兼顧群眾利益和社會(huì)承受力，更保證政策的可行性和可持續(xù)性。
2完善生育政策面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
生育政策對(duì)人口發(fā)展具有先導(dǎo)性、遞延性，生育政策通過(guò)調(diào)控出生人口，漸次影響人口發(fā)展全局。我國(guó)已經(jīng)由生存型社會(huì)經(jīng)歷了增長(zhǎng)型社會(huì)，邁入發(fā)展型社會(huì)，須在科學(xué)預(yù)判人口發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，不同時(shí)期制定不同導(dǎo)向的生育政策。
2．1挑戰(zhàn)
2．1．1生育水平持續(xù)走低21世紀(jì)以來(lái)，生育率下降成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)，全球50%國(guó)家出現(xiàn)生育率下降。生育率下降原僅發(fā)生中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生育政策作用下，生育水平迅速下降。按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005－2010年每年出生人口規(guī)模反推總和生育率處在1．7－1．6區(qū)間，目前約1．6，日益向政策生育率1．47回歸。“六普”表明我國(guó)人口達(dá)13．4億，2000－2010年10年間，凈增7390萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)0．57%;而“五普”顯示，1990－2000年10年間，凈增1．3億，年均增長(zhǎng)1．07%，兩個(gè)10年相比，凈增減少5600萬(wàn)人，生育水平持續(xù)走低。由于社會(huì)變化和制度缺陷，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集核實(shí)難度越來(lái)越大，須動(dòng)態(tài)看待發(fā)展趨勢(shì)的判斷。0－14歲少兒人口占總?cè)丝诘谋戎赜?982年的33.6%遞減至2010年的16．6%，減少一半，低于世界2010年26．8%的平均水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家16．5%持平;而小學(xué)入學(xué)學(xué)齡人口分別由2000年、2005年和2010年的1．23億降至1．01億再降至0．95億，也驗(yàn)證了我國(guó)生育水平持續(xù)走低的趨勢(shì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，人口形勢(shì)發(fā)生根本性變化。低生育時(shí)代到來(lái)，凸顯人口快速老齡化、出生人口性別比偏高、人口加速城鎮(zhèn)化、人口資源環(huán)境硬約束加深等一系列綜合性人口發(fā)展問(wèn)題，直接影響人口的教育、就業(yè)、勞動(dòng)力供給、婚配、健康、保障、撫養(yǎng)等一系列多元化社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，這是生育率快速下降內(nèi)在規(guī)律決定的人口變動(dòng)后果。
2．1．2人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)關(guān)系失衡(1)人口結(jié)構(gòu)劇變尤其是人口快速老化是未來(lái)中國(guó)最基本國(guó)情數(shù)據(jù)表明，1950－1990年平均每年出生人口2000萬(wàn)以上，是人口快速增長(zhǎng)的40年;在2010－2050年間，1950－1990年出生的人口將全部進(jìn)入老年隊(duì)列，是人口加速老齡化的40年;2011年60歲及以上老年人口1．87億，占總?cè)丝?3．3%，年均增長(zhǎng)2．4%，2014年、2026年、2036年將相繼突破2億、3億、4億，2050年左右達(dá)峰值4．53億;80歲及以上高齡老人增長(zhǎng)更為迅速，年均4．2%，由2010年2000萬(wàn)增至2050年1億;35年前年輕人口是老年人口的6倍①，35年后少兒人口是老年人口的一半，“倒金字塔”型萎縮性人口增長(zhǎng)的人口格局在短期內(nèi)不可逆轉(zhuǎn)。(2)勞動(dòng)力資源加速萎縮中國(guó)是世界勞動(dòng)年齡人口最多的國(guó)家，15－64歲②勞動(dòng)年齡人口2011年為10．03億，至2026年的持續(xù)15年期間均在10億以上，出現(xiàn)“高峰平臺(tái)”。按65歲退休，至2027年，1962－1972年第二次出生高峰期出生的年均2500萬(wàn)人口進(jìn)入老年，去掉死亡，以年均2100萬(wàn)速度逐步退出勞動(dòng)年齡。按現(xiàn)行生育政策，新進(jìn)入勞動(dòng)年齡人口由目前的1600萬(wàn)遞減至2050年的1100萬(wàn)，2050年勞動(dòng)年齡人口降至8億以下;且20－24歲勞動(dòng)年齡人口由2011年的1．24億下降至2020年的0．85億，下降近1/3，55－64歲高齡勞動(dòng)年齡人口占勞動(dòng)年齡人口比例則由2010年的14．2%升至2030年的23．4%，使得人口年齡中位數(shù)不斷增長(zhǎng)，2010年為34．5歲，相當(dāng)于美國(guó)1990年代后期水平，高于29．1歲的世界平均水平，2050年上升至48．1歲，比高度老齡化日本目前44．6歲水平還要嚴(yán)重。(3)人口結(jié)構(gòu)與人口數(shù)量的關(guān)系分析人口結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國(guó)將面臨劇增的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)，生育政策不變，老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)將從2000年平均每9.1個(gè)18－64歲勞動(dòng)者供養(yǎng)1個(gè)65歲及以上老人，快速加重到2030、2050年平均每3．7與2．1個(gè)勞動(dòng)者供養(yǎng)1個(gè)老人。人口數(shù)量與人口結(jié)構(gòu)存在著如影隨形的關(guān)系，是一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面。在人口自身變動(dòng)方面，人口生育圖62010－2050年中國(guó)20－24歲年輕勞動(dòng)年齡人口規(guī)模變動(dòng)情況和死亡數(shù)量變動(dòng)必然帶來(lái)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，生育率變動(dòng)的速度和程度決定人口結(jié)構(gòu)變化的速度和程度，在外部表現(xiàn)為數(shù)量的增減，在內(nèi)部表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)的輕老;在人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境關(guān)系方面，世界經(jīng)驗(yàn)表明，人口與發(fā)展的關(guān)系是動(dòng)態(tài)的。在落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，主要集中表現(xiàn)為人口數(shù)量快速增長(zhǎng)的緊約束，但在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)時(shí)期，人圖72010－2050年中國(guó)55－64歲老年勞動(dòng)力占比變動(dòng)情況口數(shù)量增長(zhǎng)趨緩，人口增長(zhǎng)對(duì)資源環(huán)境的硬約束不斷轉(zhuǎn)化，人口結(jié)構(gòu)則成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。中國(guó)在人口慣性作用下，人口總量還將繼續(xù)增長(zhǎng)20年、再增加1億，我國(guó)仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，人口規(guī)模龐大仍是最基本國(guó)情。但人口結(jié)構(gòu)變化所帶來(lái)的影響遠(yuǎn)比人口規(guī)模帶來(lái)的問(wèn)題更為廣泛和復(fù)雜，生育政策調(diào)整過(guò)程中必須兼顧人口數(shù)量控制和人口結(jié)構(gòu)老化兩大問(wèn)題，通過(guò)適度生育水平實(shí)現(xiàn)人口世代更替，保持適當(dāng)比例的青、壯年勞動(dòng)力和少年后備勞動(dòng)力資源，提供可持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力。
2．1．3城鄉(xiāng)一體化沖擊加速中國(guó)具有世界最大規(guī)模的流動(dòng)人口。“六普”顯示，2010年居住地與戶籍地人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致半年以上的人口達(dá)2．6億，比2000年增加1．2億人，增長(zhǎng)81%。未來(lái)30年，中國(guó)還將有2億多農(nóng)村勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移出來(lái)，將形成5億城鎮(zhèn)人口、5億農(nóng)村人口、5億流動(dòng)人口“三分天下”的格局。城鄉(xiāng)有別的“農(nóng)村多、城市少”二元生育政策，是現(xiàn)行生育政策的重要特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村人口增長(zhǎng)率高于城市，客觀上加大人口城鎮(zhèn)化水平提高的難度;同時(shí)，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)主要來(lái)源于機(jī)械增長(zhǎng)，客觀上加大人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)的成本。城鄉(xiāng)二元的生育政策與社會(huì)發(fā)展不相匹配，人口加速流動(dòng)，戶籍制度加速改革，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民居民化加速發(fā)展，出現(xiàn)單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)人、人戶分離、外地人口超過(guò)本地人口等多種復(fù)雜現(xiàn)象。城鄉(xiāng)家庭難以認(rèn)定，人口戶籍地居住地、城鄉(xiāng)身份、工農(nóng)職業(yè)均難以區(qū)分，使“二元生育政策”面臨巨大沖擊，陷入難以操作、難以實(shí)施的境地。城鄉(xiāng)有別的生育政策在城鄉(xiāng)差距依然較大的地區(qū)，在一定時(shí)期內(nèi)仍將繼續(xù)發(fā)揮重要作用，但改變城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化將是未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。
2．1．4管理成本居高不下計(jì)劃生育是干預(yù)最私密個(gè)體行為的工作，加之政策難以配套，使得干部背負(fù)“天下第一難事”的社會(huì)負(fù)擔(dān)和責(zé)任。現(xiàn)行生育政策是以廣大群眾的巨大犧牲和政府的大量投入為代價(jià)的。利益導(dǎo)向投入增加、管理成本加大、干群關(guān)系緊張等代價(jià)不斷積累。群眾想生二孩、想生男孩的生育意愿與現(xiàn)行生育政策間仍然存在一定的差距，仍然存在想辦法超生、逃生、違規(guī)生育的現(xiàn)象，給人口計(jì)劃生育工作帶來(lái)一系列難題。生育政策僅對(duì)公職人員、低收入群體具有行政、經(jīng)濟(jì)處罰硬約束，但對(duì)大多數(shù)人難以制約，形成少數(shù)人做多數(shù)人工作的局面。普惠政策作為主要方向遏制優(yōu)惠政策發(fā)展，計(jì)劃生育家庭應(yīng)享受相關(guān)利益的政策難以出臺(tái)，獨(dú)生子女七項(xiàng)優(yōu)惠政策基本難以兌現(xiàn)。現(xiàn)行生育政策下，政府用于農(nóng)村獨(dú)生子女戶與60歲及以上雙女戶領(lǐng)取養(yǎng)老獎(jiǎng)勵(lì)扶助專項(xiàng)的財(cái)政資金，由2003年的9．3億元迅速增加到2030年、2050年的539億元、1433億元，2003－2050年期間總計(jì)將支出2．52萬(wàn)億元。豐富多元的社會(huì)發(fā)展，人權(quán)享受水平的不斷提高，“面對(duì)面”工作方式面臨家門難進(jìn)的困境，計(jì)劃生育在實(shí)行寓管理于服務(wù)之中工作要求的同時(shí)，行政手段缺失、弱化，使得計(jì)劃生育工作空間逐步縮小，計(jì)劃生育干部工作壓力不斷加大。
2．2機(jī)遇人口是社會(huì)系統(tǒng)中最復(fù)雜能動(dòng)的單元，人口發(fā)展是社會(huì)發(fā)展中一個(gè)極其復(fù)雜交互的過(guò)程。中國(guó)已由工業(yè)化中后期向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，人口發(fā)展的諸多矛盾開始轉(zhuǎn)型，人口發(fā)展處在從數(shù)量控制到人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)折階段。
2．2．1人口轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟粕咛峁┛煽康膬?nèi)在動(dòng)力人口發(fā)展從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)，將經(jīng)歷一次人口轉(zhuǎn)變———二次人口轉(zhuǎn)變①———人口均衡發(fā)展的過(guò)程。我國(guó)人口轉(zhuǎn)變進(jìn)入新的發(fā)展階段，由“一次人口轉(zhuǎn)變”進(jìn)入“后人口轉(zhuǎn)變”，并將加快進(jìn)入“二次人口轉(zhuǎn)變”。中國(guó)人口轉(zhuǎn)變既符合人口發(fā)展的一般規(guī)律，又有別于發(fā)達(dá)國(guó)家由一次轉(zhuǎn)變進(jìn)入二次轉(zhuǎn)變的模式，走出了一條極具中國(guó)特色的人口轉(zhuǎn)變道路。中國(guó)由于“低生育、低死亡、低增長(zhǎng)”人口再生產(chǎn)類型的一次轉(zhuǎn)變是在生育政策干預(yù)下實(shí)現(xiàn)的，為“外生性”人口轉(zhuǎn)變，因此，在完成人口轉(zhuǎn)變后進(jìn)入“后人口轉(zhuǎn)變”時(shí)期，人口轉(zhuǎn)變由生育政策主導(dǎo)進(jìn)入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)，生育意愿由干預(yù)為主向自我行為為主轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)“外生性”向“內(nèi)生性”的轉(zhuǎn)變。生育意愿是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及教育水平?jīng)Q定的。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，基本國(guó)情發(fā)生巨大變化，GDP由2000年的10萬(wàn)億增加到2011年的47萬(wàn)億，人均GDP由2000年的856美元升至2011年的5414美元;人口平均受教育年限從2000年的7．6年增加到2010年的9．0年，達(dá)初中水平;新增勞動(dòng)力受教育年限由2005年的10．9年增加到2010年的12．7年，達(dá)高中以上水平。2010年占農(nóng)民工60%的1．38億80、90后新生代農(nóng)民工，以初中以上文化程度為主，他們向往城市生活，接受現(xiàn)念，希望融入城市，推動(dòng)生育觀念迅速轉(zhuǎn)變。我國(guó)內(nèi)生型人口轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制基本形成。中國(guó)是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱、人口數(shù)量過(guò)快增長(zhǎng)、人口壓力與日俱增時(shí)主動(dòng)實(shí)行計(jì)劃生育政策的。中國(guó)實(shí)施控制人口數(shù)量、抑制人口供給的發(fā)展戰(zhàn)略，走出馬爾薩斯“高生育率陷阱”，成為啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的引擎。中國(guó)外生型人口轉(zhuǎn)變壓縮了第一次人口轉(zhuǎn)變的周期，帶來(lái)豐沛的人口紅利。在改革開放的大背景下，人口紅利對(duì)推動(dòng)中國(guó)進(jìn)入快速轉(zhuǎn)型期發(fā)揮了重要作用。據(jù)貨幣基金組織公布的人均GDP數(shù)據(jù)，1970年中國(guó)與印度相當(dāng)，而2010年中國(guó)人均GDP達(dá)4283美元，是印度1176美元的4倍。中國(guó)僅用10年時(shí)間，GDP總量便由世界第六一躍為第二，其發(fā)展速度使世人始料不及。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)變周期大大壓縮的同進(jìn)，也將50后、60－70后、80－90后不同生育觀念壓縮在同一空間。尤其是第一次人口轉(zhuǎn)變后出生的人群逐步進(jìn)入育齡期，社會(huì)主體生育意愿呈現(xiàn)革命性轉(zhuǎn)變，促進(jìn)內(nèi)生型后人口轉(zhuǎn)變周期大大縮短。中國(guó)人的生育觀念由“多子多福、養(yǎng)兒防老”快速地向“兒女雙全、男孩優(yōu)先”轉(zhuǎn)變，且日益呈現(xiàn)出“晚婚晚育、自我實(shí)現(xiàn)”的二次人口轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，家庭模式則由婚育關(guān)系“緊密”向婚育關(guān)系“弱化”轉(zhuǎn)變，生育動(dòng)因由“經(jīng)濟(jì)效益”向“精神慰藉”轉(zhuǎn)變，孩子價(jià)值由“生產(chǎn)品”向“消費(fèi)品”轉(zhuǎn)變。要抓住中國(guó)全面進(jìn)入二次人口轉(zhuǎn)變之前的時(shí)機(jī)，調(diào)整生育政策，延緩代際生育數(shù)量偏好呈現(xiàn)的階梯性下降趨勢(shì)。
2．2．2人口均衡發(fā)展為完善生育政策提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)生育水平過(guò)高或過(guò)低都不利于人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。“生育處于更替水平、總量相對(duì)靜止、結(jié)構(gòu)高位穩(wěn)定”是理想的人口變動(dòng)狀態(tài)。“后人口轉(zhuǎn)變”時(shí)期，生育率下降得越快、越低，人口年齡結(jié)構(gòu)變化的幅度就越大。我國(guó)少兒人口由2000年的22．9%降至目前的16．5%，而65歲及以上老年人口由7%升至13．7%。人口結(jié)構(gòu)的急劇變化將對(duì)人口本身、社會(huì)生活帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。人口發(fā)展規(guī)律表明，在科技沒(méi)有發(fā)生重大突破、人均預(yù)期壽命不會(huì)發(fā)生突變的情況下，相對(duì)穩(wěn)定的生育和死亡模式對(duì)應(yīng)相對(duì)穩(wěn)態(tài)的人口，人口年齡結(jié)構(gòu)最終演進(jìn)成相對(duì)穩(wěn)態(tài)型①，人口老齡化水平也趨于穩(wěn)定，不會(huì)無(wú)限老化，如北歐已由二次人口轉(zhuǎn)變進(jìn)入人口均衡發(fā)展階段。因此，穩(wěn)定適度生育水平是人口適度老齡化的前提，是實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展的主要任務(wù)。調(diào)整生育政策，目的就在于在人口承載力約束條件下，最大程度促使總和生育率回歸更替水平，將更替水平作為人口發(fā)展均衡點(diǎn)，降低人口波動(dòng)性，增加人口平衡性，促進(jìn)人口向長(zhǎng)期均衡方向發(fā)展，確保人口規(guī)模增長(zhǎng)和人口結(jié)構(gòu)老化的適度，力爭(zhēng)本世紀(jì)下半葉，使中國(guó)老齡化水平進(jìn)入平臺(tái)期，構(gòu)建起一個(gè)穩(wěn)態(tài)人口結(jié)構(gòu)。
2．2．3民生建設(shè)為完善生育政策提供有力的政策支撐中國(guó)低生育水平的宏觀環(huán)境現(xiàn)已逐步成熟。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)以資本、技術(shù)密集型為主，體力與腦力勞動(dòng)之比在機(jī)械化條件下是64，在自動(dòng)化條件下是19，使得人們的生育選擇由“重?cái)?shù)量”向“重質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，加大了對(duì)人力資本的投資。由于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，改變了人們傳統(tǒng)生活方式，弱化了人們傳統(tǒng)生育觀念，而隨著非婚生育、晚婚晚育、離婚率上升等社會(huì)現(xiàn)象頻繁地出現(xiàn)在人們的生活中，標(biāo)志著國(guó)人的生育模式發(fā)生了重大變化。中國(guó)人的婚育年齡現(xiàn)呈現(xiàn)推遲趨勢(shì)，婦女平均初婚年齡已由1970年代前低于21歲升至2005年23．5歲，平均初育年齡由1970年代前22歲升至2007年26．6歲。中國(guó)低生育水平的微觀機(jī)制現(xiàn)階段已逐步形成。家庭生育的成本、效益關(guān)系正發(fā)生深刻變化，家庭生育行為以追求效用最大化為基本原則，表現(xiàn)為:隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高，養(yǎng)育孩子的貨幣成本不斷增長(zhǎng);隨著婦女受教育程度和就業(yè)水平的提高，養(yǎng)育孩子的時(shí)間成本大幅提升;隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和教育期望上升，父母擔(dān)憂子女成長(zhǎng)、成才的心理成本與日俱增。同時(shí)，隨著社會(huì)保障的不斷發(fā)展，養(yǎng)育孩子效益逐步社會(huì)化，誘發(fā)追求低生育水平。從家庭發(fā)展趨勢(shì)看，低生育水平導(dǎo)致現(xiàn)代家庭呈現(xiàn)核心化、少子化、空巢化等小型化特點(diǎn)，家庭規(guī)模從1996年的3．96人降至2010年的3．17人，預(yù)計(jì)到2015年將首次降至3人以下。傳統(tǒng)家庭是生產(chǎn)、消費(fèi)、養(yǎng)老、教育等重要功能的最基本單元。隨著社會(huì)急劇變化，家庭養(yǎng)老能力降低、空間相對(duì)狹小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱化。尤其是獨(dú)生子女家庭呈現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)特征。六普預(yù)測(cè)，按現(xiàn)行生育政策，2030、2050年獨(dú)居老人比例分別是2010年的2．0倍和3．7倍。從家庭發(fā)展未來(lái)看，一對(duì)夫婦生育二個(gè)孩子更為科學(xué)，在生育選擇上，相對(duì)生育1孩，生育2孩平均撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)、撫養(yǎng)精力、撫養(yǎng)心理等成本大幅下降，而總效益尤其是孩子心理素質(zhì)、人際交往、社會(huì)適應(yīng)性等效益大幅提升。因此，逐漸完善生育政策，重構(gòu)家庭功能，提高養(yǎng)育孩子效益，使公共政策、社會(huì)政策與家庭政策更好銜接，是“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，是民生建設(shè)的重要內(nèi)容。
3完善生育政策應(yīng)遵循的原則
生育政策屬上層建筑，關(guān)系人口發(fā)展這一國(guó)家最基礎(chǔ)性問(wèn)題，也關(guān)系每一個(gè)家庭乃至公民基本權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一，需要格外謹(jǐn)慎。生育政策調(diào)整方式應(yīng)積極、穩(wěn)妥、漸進(jìn)式地進(jìn)行，謹(jǐn)防出生人口規(guī)模堆積造成大起大落，導(dǎo)致人口年齡結(jié)構(gòu)“峰谷交錯(cuò)”，造成社會(huì)震蕩。要遵循“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、循序漸進(jìn)、平穩(wěn)過(guò)渡、過(guò)程可控”的要求，按照由“雙獨(dú)”到“單獨(dú)”再到“全面二孩”的路徑，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，穩(wěn)妥開展“夫妻一方為獨(dú)生子女的家庭可以生育第二個(gè)孩子”政策，實(shí)現(xiàn)生育政策調(diào)整“軟著陸”。
3．1公平性
3．1．1補(bǔ)償一代人政策調(diào)整以生育貢獻(xiàn)作為標(biāo)準(zhǔn)，首先從獨(dú)生子女家庭開始，計(jì)劃生育家庭為國(guó)家人口控制大局作出貢獻(xiàn)，生育政策調(diào)整受惠主體是獨(dú)生子女，使計(jì)劃生育家庭子女優(yōu)先獲得生育兩個(gè)孩子的權(quán)利，實(shí)際上是對(duì)他們的父輩作出犧牲的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)家庭內(nèi)代際間補(bǔ)償，體現(xiàn)代際公平。
3．1．2盡快走向一元生育政策現(xiàn)行生育政策為城鄉(xiāng)二元政策，形成城鄉(xiāng)兩種生育格局、生育心態(tài)和生育數(shù)量，客觀上造成城鄉(xiāng)人口生育率的巨大差異。這在界限分明、城鄉(xiāng)差別較大、各自相對(duì)封閉的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下具有一定合理性、可行性。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化，城鄉(xiāng)分離的社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生巨變，人口流動(dòng)日趨活躍，雙軌制的生育政策難以與戶籍制度、流動(dòng)人口管理體制改革相適應(yīng)，暴露出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的人口計(jì)生政策體系、管理體制的缺陷與漏洞，迫切要求生育政策實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，通過(guò)放開單獨(dú)(影響到的單獨(dú)家庭70%在城市)，有利于縮小城鄉(xiāng)二元生育政策的差距。在漢族地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化心理、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰等存在較大差異的情況下，生育政策對(duì)少數(shù)民族進(jìn)行適當(dāng)照顧，是實(shí)事求是的做法。但隨著社會(huì)快速發(fā)展、民族不斷融合，仍然執(zhí)行漢族少生、少數(shù)民族多生的政策，使得同一區(qū)域的漢族與少數(shù)民族人口比例不斷變化，不利于淡化民族差異和民族隔閡。逐步縮小民族生育政策差異乃是未來(lái)生育政策調(diào)控的又一任務(wù)。
3．2時(shí)機(jī)性
3．2．1降低調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)“年齡遞減生育二孩”與“單獨(dú)—全面二孩”兩種調(diào)整生育政策方案的區(qū)別在于，一是不同年齡育齡婦女?dāng)?shù)量有較大差異，容易導(dǎo)致不同期生育數(shù)量變化較大，出現(xiàn)生育波動(dòng);二是1962－1973年第二次出生高峰期的2億人，為實(shí)行計(jì)劃生育前出生的人口，1973年總和生育率5．8，獨(dú)生子女不足1%，放開單獨(dú)僅涉及這批人不到200萬(wàn);現(xiàn)這批人處于39－50歲，到全面實(shí)行二孩政策時(shí)，基本退出生育期，等于使這批人錯(cuò)過(guò)生育二孩的機(jī)會(huì)，降低生育堆積風(fēng)險(xiǎn)。
3．2．2生育政策調(diào)整越早越好人口變動(dòng)的最大特點(diǎn)是“人口慣性”，表現(xiàn)為高生育率會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)長(zhǎng)期的人口正增長(zhǎng)慣性，低生育率同樣會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)期的人口負(fù)增長(zhǎng)慣性，尤其是人口正負(fù)增長(zhǎng)慣性一旦由“內(nèi)在”顯現(xiàn)為“外在”，再著手解決，為時(shí)晚矣。中國(guó)計(jì)劃生育實(shí)施的40年中，1973－1993年的前20年生育率高于更替水平，人口處于內(nèi)在正增長(zhǎng)時(shí)期，主要解決高生育水平問(wèn)題;1993年至今的后20年生育率低于更替水平，人口進(jìn)入內(nèi)在負(fù)增長(zhǎng)時(shí)期，主要解決人口慣性增長(zhǎng)問(wèn)題;但目前處在人口外在正增長(zhǎng)慣性末端和人口內(nèi)在負(fù)增長(zhǎng)慣性持續(xù)積累階段，隨著人們生育觀念轉(zhuǎn)變，人口發(fā)展問(wèn)題陸續(xù)顯現(xiàn)，需要未雨綢繆，盡早調(diào)整過(guò)低的生育率，避免未來(lái)出現(xiàn)嚴(yán)重人口負(fù)增長(zhǎng)慣性。另外，80、90后出生的獨(dú)生子女達(dá)1億，陸續(xù)進(jìn)入婚育旺盛期，已育一孩的單獨(dú)人群以年約200萬(wàn)速度遞增，調(diào)整越晚，歷史累計(jì)的單獨(dú)人群越多，壓力越大。
3．3漸進(jìn)性
3．3．1遵循歷史沿革生育政策調(diào)整始終以獨(dú)生子女為主線:1978年開始推行“一對(duì)夫婦生育1個(gè)孩子”的政策;1984年該政策在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行調(diào)整，允許第一個(gè)是女孩的可以生育第二個(gè)孩子，以解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式給農(nóng)村家庭帶來(lái)的實(shí)際困難;隨著1990年代生育率進(jìn)入更替水平，各地取消生育兩個(gè)孩子間隔;從1980年代起，獨(dú)生子女開始規(guī)模性出現(xiàn)，尤其是城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，2001年隨著低生育水平到來(lái)，《人口和計(jì)劃生育法》出臺(tái)，各省修改《條例》，允許夫婦雙方均為獨(dú)生子女的可生育第二個(gè)孩子。因此，在21世紀(jì)以來(lái)生育水平持續(xù)下降的前提下，采取“單獨(dú)生育二孩”的生育政策調(diào)整方案，是現(xiàn)行生育政策的延續(xù)，是生育政策調(diào)整的熟悉路徑，便于廣大群眾理解、基層干部操作、政策平穩(wěn)過(guò)渡。
3．3．2防止人口大起大落人口發(fā)展直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)實(shí)中人口變動(dòng)以社會(huì)可容忍度、可承受度為中心上下波動(dòng)，超出這個(gè)界限，由可持續(xù)變?yōu)椴豢沙掷m(xù)，波動(dòng)頻率加快，幅度加大，導(dǎo)致社會(huì)震蕩，最終將產(chǎn)生人口安全、社會(huì)資源難以匹配、經(jīng)濟(jì)社會(huì)難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題。隨著生育水平快速下降，與人口自身及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾相互疊加、加速積累。制定生育政策關(guān)鍵是找到人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間的均衡點(diǎn)，把握好人口變動(dòng)“度”，將人口供需控制在可承受的范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)大起大落。從中國(guó)總和生育率走向看，防止人口大起大落是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的艱巨任務(wù)。生育政策是敏感政策，它的任何較大變化，都將引起家庭特別是農(nóng)村家庭在認(rèn)識(shí)上和生育行為上的較大波動(dòng)。政策調(diào)整過(guò)程不宜過(guò)急，幅度過(guò)大，防止1984年政策調(diào)整而產(chǎn)生的“人口波動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)“軟著陸”。
3．4均衡性
3．4．1體現(xiàn)前瞻性人口運(yùn)行不可能自動(dòng)保持長(zhǎng)期均衡發(fā)展，人口發(fā)展具有外部性，微觀生育投入和生育收益具有20多年時(shí)差，個(gè)體在生育決策時(shí)更加關(guān)注短期收益，生育行為產(chǎn)生的偏差帶有滯后性。因此，規(guī)避人口發(fā)展的外部性，國(guó)家從長(zhǎng)遠(yuǎn)收益出發(fā)，據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件進(jìn)行宏觀調(diào)控，兼顧個(gè)人和國(guó)家利益，制定相應(yīng)人口調(diào)節(jié)政策，在人口過(guò)剩時(shí)控制人口增長(zhǎng)，人口短缺時(shí)鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)，不斷尋求動(dòng)態(tài)均衡。同時(shí)，人口變動(dòng)長(zhǎng)期性決定生育政策不能僅從短期考慮，必須進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃。隨著生育水平持續(xù)走低，人口老齡化、出生性別比失衡等問(wèn)題更加凸顯。因此，生育政策調(diào)整從控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)向兼顧控制人口數(shù)量與調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，以保持適度生育水平為中心，符合長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。
3．4．2確保實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)人口發(fā)展必須滿足未來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體要求。從中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年、中華人民共和國(guó)成立一百周年兩個(gè)百年紀(jì)念日出發(fā)，在確保總?cè)丝诓煌黄?5億目標(biāo)的前提下，從較短期看，總和生育率保持在1．8左右;從中長(zhǎng)期看，總和生育率回歸更替水平，是“后人口轉(zhuǎn)變”時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的必由之路。2011年自然增長(zhǎng)率4．8‰，每年新增人口650萬(wàn)，放開單獨(dú)對(duì)人口自然增長(zhǎng)率的貢獻(xiàn)為2‰，年自然增長(zhǎng)率為7‰，不會(huì)突破“十二五”13．9億的人口總量目標(biāo);預(yù)計(jì)到2026年前后中國(guó)人口峰值為14．3億左右。低生育水平為調(diào)整生育政策提供人口增長(zhǎng)空間。
4完善生育政策的時(shí)機(jī)分析
生育政策的調(diào)整有一個(gè)時(shí)機(jī)選擇問(wèn)題，縱觀中國(guó)人口變動(dòng)趨勢(shì)及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡關(guān)系，“十二五”期間是完善生育政策最佳時(shí)機(jī)。
4．1兌現(xiàn)《公開信》承諾1980年黨中央《致共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》富有遠(yuǎn)見地提出“30年后，目前特別緊張的人口增長(zhǎng)問(wèn)題可以緩和，可以采取不同的人口政策”，明確提出當(dāng)時(shí)的“一胎化”政策是“一代人”政策。如果說(shuō)一孩政策的出臺(tái)，是國(guó)家為控制人口數(shù)量不得已而為之的短期政策，是一代人為國(guó)家利益不得不作出的犧牲，那么一代人之后政策的平穩(wěn)過(guò)渡就必然應(yīng)提上議事日程。《公開信》還提出“一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，將來(lái)會(huì)出現(xiàn)一些新的問(wèn)題:例如人口的平均年齡老化，勞動(dòng)力不足，男性數(shù)目會(huì)多過(guò)女性，一對(duì)青年夫婦供養(yǎng)的老人會(huì)增加”。伴隨生育率下降，這些問(wèn)題在21世紀(jì)表現(xiàn)得越來(lái)越突出。在一個(gè)階段性政策對(duì)未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生較大負(fù)面作用時(shí)，必須實(shí)事求是進(jìn)行更科學(xué)、更全面的調(diào)整。因此，“十二五”期間以獨(dú)生子女為主調(diào)整和完善生育政策，是兌現(xiàn)黨中央《公開信》“30年”、“一代人”的政治承諾。
4．2新生代逐漸成為婚育主體由于人口增長(zhǎng)慣性和生育梯度周期性，1985－1992年第三次人口出生高峰期出生的人口于2005－2012年期間20－27歲，生育旺盛期婦女?dāng)?shù)量形成一個(gè)新的高峰;同時(shí)，1976－1986年第一代3000萬(wàn)的獨(dú)生子女，現(xiàn)步入26－36歲旺育期，雙峰疊加，應(yīng)出現(xiàn)“出生高峰”。但隨著人口的代際遞延，1963－1972年第二次出生高峰人群，現(xiàn)已40－49歲，逐步退出育齡期，使得2005－2012年的人口出生率相對(duì)于2000－2005年不升反降低1個(gè)千分點(diǎn)，加之隨著1993年人口轉(zhuǎn)變完成后出生的人群，現(xiàn)已19歲，將進(jìn)入育齡期，人口出生水平會(huì)進(jìn)一步下降，為“十二五”調(diào)整生育政策提供有利的人口結(jié)構(gòu)條件。
5．3第一次出生高峰人口快速進(jìn)入老年期受出生人口高峰周期影響，1950－1958年第一次出生高峰人口于2010－2020年相繼邁入60歲，迎來(lái)人口老齡化第一次“增長(zhǎng)高峰”，老年人口年均凈增從“十一五”480萬(wàn)提高到“十二五”800萬(wàn)，人口老齡化由快速向加速轉(zhuǎn)變。同時(shí)，隨著1963－1972年第二次出生高峰人口2023－2032年進(jìn)入老齡期，將迎來(lái)人口老齡化第二次“增長(zhǎng)高峰”，老年人口每年凈增1000萬(wàn)，與第一次高峰期疊加，老年人口比例迅速上升，國(guó)家負(fù)擔(dān)沉重，養(yǎng)老壓力巨大。“十二五”期間調(diào)整生育政策，可避免少兒撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)增加與人口老齡化雙“增長(zhǎng)高峰”期老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)增加相撞。生育政策宜早不宜遲，時(shí)機(jī)不容錯(cuò)過(guò)。
4．4撫養(yǎng)比2013年進(jìn)入最低點(diǎn)從社會(huì)總撫養(yǎng)比變化趨勢(shì)看，少兒人口比重由1970年代的30%以上降至目前的20%以下，使得少兒人口撫養(yǎng)比從72%大幅度降至19%，總撫養(yǎng)指數(shù)呈現(xiàn)快速下降趨勢(shì)。2013年總負(fù)擔(dān)系數(shù)達(dá)34%最低值拐點(diǎn)，隨著低生育水平的持續(xù)穩(wěn)定和人口老齡化的快速發(fā)展，人口負(fù)擔(dān)壓力由“高少兒負(fù)擔(dān)”向“高老年負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)變，總負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2050年達(dá)61%。同時(shí)，隨著第一代獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年，獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老壓力巨大。“十二五”是老齡化程度尚未達(dá)較高水平，也是生育率較低時(shí)期，成為我國(guó)發(fā)展的黃金期，凸顯生育政策調(diào)整最佳時(shí)機(jī)。
4．5填補(bǔ)2027年勞動(dòng)力快速下降的機(jī)遇期國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，先發(fā)國(guó)家和地區(qū)，都曾在一定發(fā)展階段不同程度得益于“人口紅利”。1973年中國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育，1985年開始提前迎來(lái)勞動(dòng)力充足、撫養(yǎng)比低、儲(chǔ)蓄率高的更具生產(chǎn)性的“人口紅利”，作為啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，助推經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。世行測(cè)算，“人口紅利”對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)30%以上。目前，我國(guó)處于勞動(dòng)力最為豐沛、老年人口規(guī)模相對(duì)不大的深度人口紅利期。隨著生育率持續(xù)走低，2026年勞動(dòng)力開始下降。“十二五”期間調(diào)整生育政策，新增出生人口2026年正好進(jìn)入勞動(dòng)年齡，調(diào)補(bǔ)屆時(shí)減少的勞動(dòng)年齡人口，使人口構(gòu)成有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。
5．6總和生育率將回歸政策生育率生育率彈性越強(qiáng)，政策對(duì)生育率的影響就越大。我國(guó)政策總和生育率為1．47，但實(shí)際總和生育率為1．6，說(shuō)明政策因素仍然對(duì)人們生育觀念與生育行為存在影響。我國(guó)目前部分地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)及城市地區(qū)出現(xiàn)了實(shí)際生育率低于政策生育率的情況，說(shuō)明生育率正逐漸失去彈性，政策因素對(duì)生育率影響正逐漸衰微，這也預(yù)示著歷史留給政策調(diào)整的時(shí)間已不多。生育政策調(diào)整一定要選擇在生育率還存在彈性的期間進(jìn)行。“十二五”期間，就全國(guó)看，生育政策的調(diào)整對(duì)生育行為仍會(huì)產(chǎn)生影響，有干預(yù)余地。
4．7調(diào)整時(shí)機(jī)轉(zhuǎn)眼即逝從同處儒家文化的東亞和東南亞國(guó)家和地區(qū)人口轉(zhuǎn)變中得到啟示，2010年日本、韓國(guó)、我國(guó)的臺(tái)灣和香港以及新加坡的總和生育率分別為1．20、1．22、1．15、1．04、1．10，為超低生育水平。國(guó)際教訓(xùn)表明，由控制生育向鼓勵(lì)生育轉(zhuǎn)變時(shí)間短促，且難把握、易滯后，極易陷入“超低生育水平”陷阱。日本人口轉(zhuǎn)變迅速，1957年由于教育水平和撫養(yǎng)子女成本提高，總和生育率降至更替水平2．04，1975年由于晚婚晚育和終身不婚比例的提高，產(chǎn)生第二次人口轉(zhuǎn)變，總和生育率由1．9降至1997年的1．4，日本政府出臺(tái)鼓勵(lì)生育政策，但生育率下降趨勢(shì)無(wú)法逆轉(zhuǎn);韓國(guó)1960年實(shí)行控制生育政策，總和生育率由6．0降至1987年1．6，1996年從節(jié)制生育政策向強(qiáng)調(diào)人口質(zhì)量與福利政策轉(zhuǎn)變，總和生育率不升反降，2003年1．2的極低生育率引起社會(huì)極大憂慮，出臺(tái)鼓勵(lì)生育的政策，但效果不佳。生育率轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)社會(huì)的多育文化向工業(yè)社會(huì)少育文化的變遷，并悄無(wú)聲息，必須及時(shí)把握。目前我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是大城市已出現(xiàn)生育率超低現(xiàn)象，隨著婚育年齡推遲、丁克家庭出現(xiàn)和終身不婚人群增加，生育率將持續(xù)下降。必須抓住“十二五”時(shí)期調(diào)整生育政策好時(shí)機(jī)，促進(jìn)生育率外生性回升。西方發(fā)達(dá)國(guó)家人口變動(dòng)的現(xiàn)實(shí)則說(shuō)明，在社會(huì)生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變后的成熟現(xiàn)代社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求效率導(dǎo)致少生，社會(huì)發(fā)展追求公平導(dǎo)致多生，人口變動(dòng)處在少生和多生的較量中均衡發(fā)展，是人口發(fā)展的規(guī)律。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前社會(huì)發(fā)展，要通過(guò)加快社會(huì)建設(shè)，促使生育率內(nèi)生性回升，最終實(shí)現(xiàn)生育水平可逆可調(diào)。
5完善生育政策的風(fēng)險(xiǎn)分析
5．1放開“單獨(dú)”生育政策的測(cè)算
5．1．1獨(dú)生子女人群測(cè)算獨(dú)生子女是放開“單獨(dú)”生育政策涉及的人群。獨(dú)生子女比重與總和生育率成負(fù)相關(guān)關(guān)系，通過(guò)回歸模擬，“獨(dú)生子女比重”的經(jīng)驗(yàn)公式為SR=－15．5812+87．14/TFR［11］，通過(guò)測(cè)算1970－2011年累計(jì)出生獨(dú)生子女1．94億，30歲以下1．56億，15－49歲1．04億，2012－2020年年均將增加獨(dú)生子女500－600萬(wàn)。
5．1．2育齡期已育一胎獨(dú)生子女人群測(cè)算放開“單獨(dú)”生育政策涉及的主要人群，通過(guò)生育胎次結(jié)構(gòu)測(cè)算，15－49歲育齡期已育一胎獨(dú)生子女規(guī)模3219萬(wàn)，其中1970－1976年(36歲及以上)出生的233萬(wàn)，1977年以后(35歲及以下)出生的2986萬(wàn)，按1976年代前出生的獨(dú)生子女生育模式，按現(xiàn)有生育政策，可生育二胎及以上1435萬(wàn)人，最終放開“單獨(dú)”生育政策涉及已育一胎單獨(dú)人群1784萬(wàn)。
5．1．3放開“單獨(dú)”總和生育率測(cè)算(1)政策總和生育率(2)實(shí)際總和生育率假設(shè):按照國(guó)際慣例及中國(guó)情況，不孕不育比例為9%;1孩區(qū)域(主要是城市):超生概率為3%;1．5孩區(qū)域(主要是農(nóng)村):超生概率為20%;2孩區(qū)域:超生概率為5%;3孩區(qū)域:超生概率為3%;計(jì)劃生育率達(dá)88%。
5．1．4放開“單獨(dú)”涉及人群占總?cè)丝诒壤郎y(cè)算按政策生育率，原有生育政策下城鄉(xiāng)生育1個(gè)孩子的比例為62．2%。放開“雙獨(dú)”，城市人口中11．2%的人群獲得生育二孩的機(jī)會(huì)，占總?cè)丝?．0%(=35．41%*11．2%)，農(nóng)村人口中0．38%的人群獲得生育二孩的機(jī)會(huì)，占總?cè)丝?．1%(=53．6%*0．5*0．38%)，最終占總?cè)丝?．1%的人群在放開“單獨(dú)”政策中獲益，其中98%在城市。放開“單獨(dú)”，城市人口中44．52%的人群獲得生育二孩的機(jī)會(huì)，占總?cè)丝?5．8%(=35．41*44．52%)，農(nóng)村人口中11．53%的人群獲得生育二孩的機(jī)會(huì)，占總?cè)丝?．1%(=53．6*0．5*11．53%)，最終占總?cè)丝?8．8%的人群在放開“單獨(dú)”政策中獲益，其中84%在城市。但考慮超生等情況按實(shí)際生育率，現(xiàn)行生育政策條件下城鄉(xiāng)實(shí)際生育1個(gè)孩子的比例為41．1%，放開“單獨(dú)”后實(shí)際生育1個(gè)孩子的比例為24．0%，意味著最終占總?cè)丝?7．1%的人群在放開“單獨(dú)”政策后會(huì)生育二孩。6．1．5全面放開二孩涉及人群占總?cè)丝诒壤郎y(cè)算據(jù)測(cè)算，1980－1990年城市人口中“雙獨(dú)”、“單獨(dú)”婚配概率為55.7%，表明44．3%不能生育二胎;農(nóng)村“雙獨(dú)”、“單獨(dú)”婚配的概率為11.9%，表明36．6%不能生育二胎;調(diào)整“單獨(dú)”后，最后城鄉(xiāng)還剩余39．3%的人不能生育二孩，也就是未來(lái)全面放開二孩生育政策將涉及40%的人群。按放開“單獨(dú)”政策實(shí)際可能總和生育率為1．70測(cè)算，最終城鄉(xiāng)實(shí)際分別剩余13．2%、10．8%，合計(jì)24．0%人群只能生育1個(gè)孩子，意味著未來(lái)全面放開二孩生育政策實(shí)際涉及占總?cè)丝?/4的人群。
5．2調(diào)整生育政策風(fēng)險(xiǎn)及化解
5．2．1放開單獨(dú)出生人數(shù)堆積對(duì)現(xiàn)行生育政策的調(diào)整會(huì)導(dǎo)致生育率的回升，放開“單獨(dú)”政策會(huì)導(dǎo)致歷史“欠債”的生育二胎人數(shù)堆積達(dá)1800萬(wàn)，如同頭頂上的水庫(kù)，切忌將累積能量集中釋放，一瀉千里。為此，將生育時(shí)間拉長(zhǎng)，生育率回升幅度限定在可承受范圍內(nèi)，需在未來(lái)5年以每年360萬(wàn)人的速度逐步釋放。調(diào)查表明:近年來(lái)城鎮(zhèn)已有一孩期望生育第二個(gè)孩子的夫婦占52－56%，新疆等實(shí)施二孩政策地區(qū)實(shí)際生育二孩的為60－70%，按單獨(dú)家庭生育二孩比例取上限70%測(cè)算，放開“單獨(dú)”最終每年可能釋放生育二胎250萬(wàn)。
5．2．2出生性別比短期攀升社會(huì)轉(zhuǎn)型期生育文化轉(zhuǎn)變滯后于人口轉(zhuǎn)變，受“男性偏好”傳統(tǒng)生育文化影響，在生育率下降過(guò)程中出生人口性別比異常偏高。在計(jì)劃生育政策制約下，人們生育偏好選擇空間有限，“緊縮的生育政策”和“強(qiáng)烈的男孩偏好”的激烈沖撞和擠壓，出現(xiàn)“一胎選有無(wú)、二胎選性別”現(xiàn)象，目前二孩性別比高達(dá)152。放開“單獨(dú)”政策，主要釋放歷史積累的二孩，將加劇性別比提升。因此，需盡快立法，加大“B超”胎兒性別鑒定管理和性別選擇性人工流產(chǎn)控制力度。但從更長(zhǎng)遠(yuǎn)看，性別比偏高是人口轉(zhuǎn)變過(guò)渡性問(wèn)題，政策生育率的提高將稀釋性別比。
5．2．3誘發(fā)連鎖反應(yīng)調(diào)整生育政策控制“大水庫(kù)”的同時(shí)，還必須控制“泥石流”，更要嚴(yán)防“江河泛濫”。婚育年齡的獨(dú)生子女21世紀(jì)前20年將逐年增加，到2020年放開“單獨(dú)”將有3000萬(wàn)可生育第二個(gè)孩子。一方面，獨(dú)生子女家庭主要集中在率先調(diào)整生育政策的城市和發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，群眾生育觀念更接近現(xiàn)代，人口管理、控制能力較強(qiáng);另一方面，農(nóng)村超生主要是獨(dú)生子女和雙女家庭，放開“單獨(dú)”主要涉及男性獨(dú)生子女家庭，生育動(dòng)力非剛性，且后期調(diào)整區(qū)現(xiàn)行生育政策往往比先行區(qū)寬松，欠發(fā)達(dá)地區(qū)家庭大多已生育2孩。但農(nóng)村尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)群眾知識(shí)水平、認(rèn)識(shí)程度、理解能力及基層干部調(diào)控能力有限，城市及發(fā)達(dá)地區(qū)率先調(diào)整生育政策的示范效應(yīng)，會(huì)引發(fā)后發(fā)達(dá)地區(qū)人們?cè)偕竿Ｒ虼耍哒{(diào)整應(yīng)盡可能簡(jiǎn)單，便于群眾理解、基層操作，加強(qiáng)管理、要加大宣傳力度，防止生育政策調(diào)整誘發(fā)連鎖反應(yīng)而導(dǎo)致的生育失控;同時(shí)，設(shè)置生育政策調(diào)整過(guò)渡期，以省為單位分步實(shí)施。通過(guò)修改《人口和計(jì)劃生育法》，各省根據(jù)國(guó)家法律和本省情況，修改《人口和計(jì)劃生育條例》及調(diào)整生育政策。近期新疆漢族允許生二胎、河南放開“雙獨(dú)”，均未引起社會(huì)波動(dòng)，證明分省實(shí)施可減少社會(huì)關(guān)注度，從而降低輿論炒作，減少社會(huì)震蕩。
作者：馬力桂江豐單位：國(guó)務(wù)院參事室 中國(guó)人口與發(fā)展研究中心
