生育政策戰略的完善范文

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《人口與發展雜志》2014年第二期

1我國生育政策的特征

我國現行生育政策通過國家制定法律，各省(區、市)根據本省(區、市)情況制定條例。

1．1生育政策的整體穩定和局部調整我國現行生育政策是在1970年代計劃生育政策基礎上不斷完善形成的，表現出較強的整體穩定性。但隨著經濟社會的發展，為了減少生育政策帶來的負面影響和代價，生育政策不斷調整，在20世紀90年代人口達更替水平，特別是《人口與計劃生育法》頒布后，國家分別在“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”期間，根據國情、省情對國家、各省生育政策進行了適度調整。

1．2生育政策具有相機抉擇和事后補償性總結我國生育政策運行60年歷史，生育政策不斷地經歷著決策、執行、評估、調整的過程。1949年建國之初人口僅4．5億，百廢待興，新中國實施鼓勵生育的政策;1954年人口普查總人口達6．02億，總和生育率達6．8，政策評估逐漸出現，在“新人口論”提出的基礎上，推動1962年國務院《關于提倡計劃生育的指示》出臺;1969年人口突破8億，1971年在主要考慮國家利益的前提下，《關于做好計劃生育工作的報告》，1973年實施提倡“晚、稀、少”的生育政策;1978年全國全面實行計劃生育，1980年發表《關于控制我國人口增長致全體共產黨員共青團員的公開信》，生育政策穩定有效地運行;但企圖削平出生高峰、強行遏制生育慣性作用的“一孩”政策，在執行過程中遇到阻滯，1984年我國統籌國家與百姓的利益，首次建立糾錯機制，對生育政策作出“開小口、堵大口、煞歪口”的重大調整;1990年第四次人口普查政策評估表明，重大調整將突破2000年12億人口目標，同時，也為不斷完善生育政策留出一定空間，1991年調整人口目標為13億以內，第一次將人口目標與生育政策調整統籌考慮;1993年人口總和生育率達更替水平，人口內在增長發生方向性轉變，同時，2000年以來人口素質、結構、分布等人口發展問題凸顯，給生育政策提出新的挑戰，同時也給生育政策的不斷發展和完善提出了新的課題。

1．3生育政策執行有效和政策失靈并存由于計劃生育為基本國策，有著嚴密的法律基礎、完備的制度保障，生育政策作為最基本的公共政策得到全面落實，人口數量得到有效控制，但也帶來干群關系緊張、育齡婦女身心健康受到影響、獨生子女家庭風險加大等政策成本過高的代價，出現政策失靈現象。隨著經濟社會發展，更加關注人口與經濟、社會、資源、環境的關系，更加關注以人為本、人的全面發展，調整生育政策的觀念、目標、內涵不斷變化，思路由單純控制數量為主向統籌解決人口問題轉變，出發點由強調國家利益向兼顧公共利益與個人利益轉變。不斷修正政策缺陷，既體現政策目標，又兼顧群眾利益和社會承受力，更保證政策的可行性和可持續性。

2完善生育政策面臨的機遇與挑戰

生育政策對人口發展具有先導性、遞延性，生育政策通過調控出生人口，漸次影響人口發展全局。我國已經由生存型社會經歷了增長型社會，邁入發展型社會，須在科學預判人口發展趨勢的基礎上，不同時期制定不同導向的生育政策。

2．1挑戰

2．1．1生育水平持續走低21世紀以來，生育率下降成為世界關注的焦點，全球50%國家出現生育率下降。生育率下降原僅發生中國在經濟社會發展和生育政策作用下，生育水平迅速下降。按國家統計局2005－2010年每年出生人口規模反推總和生育率處在1．7－1．6區間，目前約1．6，日益向政策生育率1．47回歸。“六普”表明我國人口達13．4億，2000－2010年10年間，凈增7390萬人，年均增長0．57%;而“五普”顯示，1990－2000年10年間，凈增1．3億，年均增長1．07%，兩個10年相比，凈增減少5600萬人，生育水平持續走低。由于社會變化和制度缺陷，統計數據收集核實難度越來越大，須動態看待發展趨勢的判斷。0－14歲少兒人口占總人口的比重由1982年的33.6%遞減至2010年的16．6%，減少一半，低于世界2010年26．8%的平均水平，與發達國家16．5%持平;而小學入學學齡人口分別由2000年、2005年和2010年的1．23億降至1．01億再降至0．95億，也驗證了我國生育水平持續走低的趨勢。隨著經濟社會高速發展，人口形勢發生根本性變化。低生育時代到來，凸顯人口快速老齡化、出生人口性別比偏高、人口加速城鎮化、人口資源環境硬約束加深等一系列綜合性人口發展問題，直接影響人口的教育、就業、勞動力供給、婚配、健康、保障、撫養等一系列多元化社會發展問題，這是生育率快速下降內在規律決定的人口變動后果。

2．1．2人口數量與結構關系失衡(1)人口結構劇變尤其是人口快速老化是未來中國最基本國情數據表明，1950－1990年平均每年出生人口2000萬以上，是人口快速增長的40年;在2010－2050年間，1950－1990年出生的人口將全部進入老年隊列，是人口加速老齡化的40年;2011年60歲及以上老年人口1．87億，占總人口13．3%，年均增長2．4%，2014年、2026年、2036年將相繼突破2億、3億、4億，2050年左右達峰值4．53億;80歲及以上高齡老人增長更為迅速，年均4．2%，由2010年2000萬增至2050年1億;35年前年輕人口是老年人口的6倍①，35年后少兒人口是老年人口的一半，“倒金字塔”型萎縮性人口增長的人口格局在短期內不可逆轉。(2)勞動力資源加速萎縮中國是世界勞動年齡人口最多的國家，15－64歲②勞動年齡人口2011年為10．03億，至2026年的持續15年期間均在10億以上，出現“高峰平臺”。按65歲退休，至2027年，1962－1972年第二次出生高峰期出生的年均2500萬人口進入老年，去掉死亡，以年均2100萬速度逐步退出勞動年齡。按現行生育政策，新進入勞動年齡人口由目前的1600萬遞減至2050年的1100萬，2050年勞動年齡人口降至8億以下;且20－24歲勞動年齡人口由2011年的1．24億下降至2020年的0．85億，下降近1/3，55－64歲高齡勞動年齡人口占勞動年齡人口比例則由2010年的14．2%升至2030年的23．4%，使得人口年齡中位數不斷增長，2010年為34．5歲，相當于美國1990年代后期水平，高于29．1歲的世界平均水平，2050年上升至48．1歲，比高度老齡化日本目前44．6歲水平還要嚴重。(3)人口結構與人口數量的關系分析人口結構導致我國將面臨劇增的撫養負擔，生育政策不變，老年撫養負擔將從2000年平均每9.1個18－64歲勞動者供養1個65歲及以上老人，快速加重到2030、2050年平均每3．7與2．1個勞動者供養1個老人。人口數量與人口結構存在著如影隨形的關系，是一個硬幣的兩個方面。在人口自身變動方面，人口生育圖62010－2050年中國20－24歲年輕勞動年齡人口規模變動情況和死亡數量變動必然帶來人口年齡結構的變化，生育率變動的速度和程度決定人口結構變化的速度和程度，在外部表現為數量的增減，在內部表現為結構的輕老;在人口與經濟社會資源環境關系方面，世界經驗表明，人口與發展的關系是動態的。在落后的農業經濟時期，主要集中表現為人口數量快速增長的緊約束，但在發達的現代社會時期，人圖72010－2050年中國55－64歲老年勞動力占比變動情況口數量增長趨緩，人口增長對資源環境的硬約束不斷轉化，人口結構則成為影響經濟社會發展的重要因素。中國在人口慣性作用下，人口總量還將繼續增長20年、再增加1億，我國仍處在社會主義初級階段，在相當長時間內，人口規模龐大仍是最基本國情。但人口結構變化所帶來的影響遠比人口規模帶來的問題更為廣泛和復雜，生育政策調整過程中必須兼顧人口數量控制和人口結構老化兩大問題，通過適度生育水平實現人口世代更替，保持適當比例的青、壯年勞動力和少年后備勞動力資源，提供可持續的發展動力。

2．1．3城鄉一體化沖擊加速中國具有世界最大規模的流動人口。“六普”顯示，2010年居住地與戶籍地人口鄉鎮街道不一致半年以上的人口達2．6億，比2000年增加1．2億人，增長81%。未來30年，中國還將有2億多農村勞動力需要轉移出來，將形成5億城鎮人口、5億農村人口、5億流動人口“三分天下”的格局。城鄉有別的“農村多、城市少”二元生育政策，是現行生育政策的重要特點，導致農村人口增長率高于城市，客觀上加大人口城鎮化水平提高的難度;同時，城鎮人口增長主要來源于機械增長，客觀上加大人口城鎮化進程推進的成本。城鄉二元的生育政策與社會發展不相匹配，人口加速流動，戶籍制度加速改革，農村城鎮化、農業產業化、農民居民化加速發展，出現單位人轉變為社會人、人戶分離、外地人口超過本地人口等多種復雜現象。城鄉家庭難以認定，人口戶籍地居住地、城鄉身份、工農職業均難以區分，使“二元生育政策”面臨巨大沖擊，陷入難以操作、難以實施的境地。城鄉有別的生育政策在城鄉差距依然較大的地區，在一定時期內仍將繼續發揮重要作用，但改變城鄉差別、實現城鄉一體化將是未來經濟社會發展的必然趨勢。

2．1．4管理成本居高不下計劃生育是干預最私密個體行為的工作，加之政策難以配套，使得干部背負“天下第一難事”的社會負擔和責任。現行生育政策是以廣大群眾的巨大犧牲和政府的大量投入為代價的。利益導向投入增加、管理成本加大、干群關系緊張等代價不斷積累。群眾想生二孩、想生男孩的生育意愿與現行生育政策間仍然存在一定的差距，仍然存在想辦法超生、逃生、違規生育的現象，給人口計劃生育工作帶來一系列難題。生育政策僅對公職人員、低收入群體具有行政、經濟處罰硬約束，但對大多數人難以制約，形成少數人做多數人工作的局面。普惠政策作為主要方向遏制優惠政策發展，計劃生育家庭應享受相關利益的政策難以出臺，獨生子女七項優惠政策基本難以兌現。現行生育政策下，政府用于農村獨生子女戶與60歲及以上雙女戶領取養老獎勵扶助專項的財政資金，由2003年的9．3億元迅速增加到2030年、2050年的539億元、1433億元，2003－2050年期間總計將支出2．52萬億元。豐富多元的社會發展，人權享受水平的不斷提高，“面對面”工作方式面臨家門難進的困境，計劃生育在實行寓管理于服務之中工作要求的同時，行政手段缺失、弱化，使得計劃生育工作空間逐步縮小，計劃生育干部工作壓力不斷加大。

2．2機遇人口是社會系統中最復雜能動的單元，人口發展是社會發展中一個極其復雜交互的過程。中國已由工業化中后期向現代化轉變，人口發展的諸多矛盾開始轉型，人口發展處在從數量控制到人口與經濟社會資源環境可持續發展的轉折階段。

2．2．1人口轉變為完善生育政策提供可靠的內在動力人口發展從傳統社會到現代社會，將經歷一次人口轉變———二次人口轉變①———人口均衡發展的過程。我國人口轉變進入新的發展階段，由“一次人口轉變”進入“后人口轉變”，并將加快進入“二次人口轉變”。中國人口轉變既符合人口發展的一般規律，又有別于發達國家由一次轉變進入二次轉變的模式，走出了一條極具中國特色的人口轉變道路。中國由于“低生育、低死亡、低增長”人口再生產類型的一次轉變是在生育政策干預下實現的，為“外生性”人口轉變，因此，在完成人口轉變后進入“后人口轉變”時期，人口轉變由生育政策主導進入社會經濟發展主導，生育意愿由干預為主向自我行為為主轉變，最終實現“外生性”向“內生性”的轉變。生育意愿是由經濟社會發展及教育水平決定的。中國經濟社會飛速發展，基本國情發生巨大變化，GDP由2000年的10萬億增加到2011年的47萬億，人均GDP由2000年的856美元升至2011年的5414美元;人口平均受教育年限從2000年的7．6年增加到2010年的9．0年，達初中水平;新增勞動力受教育年限由2005年的10．9年增加到2010年的12．7年，達高中以上水平。2010年占農民工60%的1．38億80、90后新生代農民工，以初中以上文化程度為主，他們向往城市生活，接受現念，希望融入城市，推動生育觀念迅速轉變。我國內生型人口轉變的動力機制基本形成。中國是在經濟基礎十分薄弱、人口數量過快增長、人口壓力與日俱增時主動實行計劃生育政策的。中國實施控制人口數量、抑制人口供給的發展戰略，走出馬爾薩斯“高生育率陷阱”，成為啟動經濟快速發展的引擎。中國外生型人口轉變壓縮了第一次人口轉變的周期，帶來豐沛的人口紅利。在改革開放的大背景下，人口紅利對推動中國進入快速轉型期發揮了重要作用。據貨幣基金組織公布的人均GDP數據，1970年中國與印度相當，而2010年中國人均GDP達4283美元，是印度1176美元的4倍。中國僅用10年時間，GDP總量便由世界第六一躍為第二，其發展速度使世人始料不及。中國在經濟社會轉變周期大大壓縮的同進，也將50后、60－70后、80－90后不同生育觀念壓縮在同一空間。尤其是第一次人口轉變后出生的人群逐步進入育齡期，社會主體生育意愿呈現革命性轉變，促進內生型后人口轉變周期大大縮短。中國人的生育觀念由“多子多福、養兒防老”快速地向“兒女雙全、男孩優先”轉變，且日益呈現出“晚婚晚育、自我實現”的二次人口轉變趨勢，家庭模式則由婚育關系“緊密”向婚育關系“弱化”轉變，生育動因由“經濟效益”向“精神慰藉”轉變，孩子價值由“生產品”向“消費品”轉變。要抓住中國全面進入二次人口轉變之前的時機，調整生育政策，延緩代際生育數量偏好呈現的階梯性下降趨勢。

2．2．2人口均衡發展為完善生育政策提供堅實的理論基礎生育水平過高或過低都不利于人口與經濟社會發展。“生育處于更替水平、總量相對靜止、結構高位穩定”是理想的人口變動狀態。“后人口轉變”時期，生育率下降得越快、越低，人口年齡結構變化的幅度就越大。我國少兒人口由2000年的22．9%降至目前的16．5%，而65歲及以上老年人口由7%升至13．7%。人口結構的急劇變化將對人口本身、社會生活帶來深遠影響。人口發展規律表明，在科技沒有發生重大突破、人均預期壽命不會發生突變的情況下，相對穩定的生育和死亡模式對應相對穩態的人口，人口年齡結構最終演進成相對穩態型①，人口老齡化水平也趨于穩定，不會無限老化，如北歐已由二次人口轉變進入人口均衡發展階段。因此，穩定適度生育水平是人口適度老齡化的前提，是實現人口均衡發展的主要任務。調整生育政策，目的就在于在人口承載力約束條件下，最大程度促使總和生育率回歸更替水平，將更替水平作為人口發展均衡點，降低人口波動性，增加人口平衡性，促進人口向長期均衡方向發展，確保人口規模增長和人口結構老化的適度，力爭本世紀下半葉，使中國老齡化水平進入平臺期，構建起一個穩態人口結構。

2．2．3民生建設為完善生育政策提供有力的政策支撐中國低生育水平的宏觀環境現已逐步成熟。隨著工業經濟向知識經濟發展，社會生產以資本、技術密集型為主，體力與腦力勞動之比在機械化條件下是64，在自動化條件下是19，使得人們的生育選擇由“重數量”向“重質量”轉變，加大了對人力資本的投資。由于城鎮化加速發展，改變了人們傳統生活方式，弱化了人們傳統生育觀念，而隨著非婚生育、晚婚晚育、離婚率上升等社會現象頻繁地出現在人們的生活中，標志著國人的生育模式發生了重大變化。中國人的婚育年齡現呈現推遲趨勢，婦女平均初婚年齡已由1970年代前低于21歲升至2005年23．5歲，平均初育年齡由1970年代前22歲升至2007年26．6歲。中國低生育水平的微觀機制現階段已逐步形成。家庭生育的成本、效益關系正發生深刻變化，家庭生育行為以追求效用最大化為基本原則，表現為:隨著經濟發展和生活水平提高，養育孩子的貨幣成本不斷增長;隨著婦女受教育程度和就業水平的提高，養育孩子的時間成本大幅提升;隨著社會轉型和教育期望上升，父母擔憂子女成長、成才的心理成本與日俱增。同時，隨著社會保障的不斷發展，養育孩子效益逐步社會化，誘發追求低生育水平。從家庭發展趨勢看，低生育水平導致現代家庭呈現核心化、少子化、空巢化等小型化特點，家庭規模從1996年的3．96人降至2010年的3．17人，預計到2015年將首次降至3人以下。傳統家庭是生產、消費、養老、教育等重要功能的最基本單元。隨著社會急劇變化，家庭養老能力降低、空間相對狹小、抗風險能力弱化。尤其是獨生子女家庭呈現高風險特征。六普預測，按現行生育政策，2030、2050年獨居老人比例分別是2010年的2．0倍和3．7倍。從家庭發展未來看，一對夫婦生育二個孩子更為科學，在生育選擇上，相對生育1孩，生育2孩平均撫養負擔、撫養精力、撫養心理等成本大幅下降，而總效益尤其是孩子心理素質、人際交往、社會適應性等效益大幅提升。因此，逐漸完善生育政策，重構家庭功能，提高養育孩子效益，使公共政策、社會政策與家庭政策更好銜接，是“以人為本”科學發展觀的重要體現，是民生建設的重要內容。

3完善生育政策應遵循的原則

生育政策屬上層建筑，關系人口發展這一國家最基礎性問題，也關系每一個家庭乃至公民基本權利與責任的統一，需要格外謹慎。生育政策調整方式應積極、穩妥、漸進式地進行，謹防出生人口規模堆積造成大起大落，導致人口年齡結構“峰谷交錯”，造成社會震蕩。要遵循“城鄉統籌、循序漸進、平穩過渡、過程可控”的要求，按照由“雙獨”到“單獨”再到“全面二孩”的路徑，加強分類指導，穩妥開展“夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子”政策，實現生育政策調整“軟著陸”。

3．1公平性

3．1．1補償一代人政策調整以生育貢獻作為標準，首先從獨生子女家庭開始，計劃生育家庭為國家人口控制大局作出貢獻，生育政策調整受惠主體是獨生子女，使計劃生育家庭子女優先獲得生育兩個孩子的權利，實際上是對他們的父輩作出犧牲的補償，實現家庭內代際間補償，體現代際公平。

3．1．2盡快走向一元生育政策現行生育政策為城鄉二元政策，形成城鄉兩種生育格局、生育心態和生育數量，客觀上造成城鄉人口生育率的巨大差異。這在界限分明、城鄉差別較大、各自相對封閉的經濟社會背景下具有一定合理性、可行性。但隨著市場經濟不斷深化，城鄉分離的社會經濟格局發生巨變，人口流動日趨活躍，雙軌制的生育政策難以與戶籍制度、流動人口管理體制改革相適應，暴露出計劃經濟時代建立的人口計生政策體系、管理體制的缺陷與漏洞，迫切要求生育政策實現城鄉一體化，通過放開單獨(影響到的單獨家庭70%在城市)，有利于縮小城鄉二元生育政策的差距。在漢族地區與少數民族地區社會經濟發展水平、文化心理、風俗習慣和宗教信仰等存在較大差異的情況下，生育政策對少數民族進行適當照顧，是實事求是的做法。但隨著社會快速發展、民族不斷融合，仍然執行漢族少生、少數民族多生的政策，使得同一區域的漢族與少數民族人口比例不斷變化，不利于淡化民族差異和民族隔閡。逐步縮小民族生育政策差異乃是未來生育政策調控的又一任務。

3．2時機性

3．2．1降低調整風險“年齡遞減生育二孩”與“單獨—全面二孩”兩種調整生育政策方案的區別在于，一是不同年齡育齡婦女數量有較大差異，容易導致不同期生育數量變化較大，出現生育波動;二是1962－1973年第二次出生高峰期的2億人，為實行計劃生育前出生的人口，1973年總和生育率5．8，獨生子女不足1%，放開單獨僅涉及這批人不到200萬;現這批人處于39－50歲，到全面實行二孩政策時，基本退出生育期，等于使這批人錯過生育二孩的機會，降低生育堆積風險。

3．2．2生育政策調整越早越好人口變動的最大特點是“人口慣性”，表現為高生育率會導致出現長期的人口正增長慣性，低生育率同樣會出現長期的人口負增長慣性，尤其是人口正負增長慣性一旦由“內在”顯現為“外在”，再著手解決，為時晚矣。中國計劃生育實施的40年中，1973－1993年的前20年生育率高于更替水平，人口處于內在正增長時期，主要解決高生育水平問題;1993年至今的后20年生育率低于更替水平，人口進入內在負增長時期，主要解決人口慣性增長問題;但目前處在人口外在正增長慣性末端和人口內在負增長慣性持續積累階段，隨著人們生育觀念轉變，人口發展問題陸續顯現，需要未雨綢繆，盡早調整過低的生育率，避免未來出現嚴重人口負增長慣性。另外，80、90后出生的獨生子女達1億，陸續進入婚育旺盛期，已育一孩的單獨人群以年約200萬速度遞增，調整越晚，歷史累計的單獨人群越多，壓力越大。

3．3漸進性

3．3．1遵循歷史沿革生育政策調整始終以獨生子女為主線:1978年開始推行“一對夫婦生育1個孩子”的政策;1984年該政策在農村地區進行調整，允許第一個是女孩的可以生育第二個孩子，以解決傳統農業生產方式給農村家庭帶來的實際困難;隨著1990年代生育率進入更替水平，各地取消生育兩個孩子間隔;從1980年代起，獨生子女開始規模性出現，尤其是城市和發達地區，2001年隨著低生育水平到來，《人口和計劃生育法》出臺，各省修改《條例》，允許夫婦雙方均為獨生子女的可生育第二個孩子。因此，在21世紀以來生育水平持續下降的前提下，采取“單獨生育二孩”的生育政策調整方案，是現行生育政策的延續，是生育政策調整的熟悉路徑，便于廣大群眾理解、基層干部操作、政策平穩過渡。

3．3．2防止人口大起大落人口發展直接關系經濟社會發展，現實中人口變動以社會可容忍度、可承受度為中心上下波動，超出這個界限，由可持續變為不可持續，波動頻率加快，幅度加大，導致社會震蕩，最終將產生人口安全、社會資源難以匹配、經濟社會難以協調等問題。隨著生育水平快速下降，與人口自身及經濟社會發展的矛盾相互疊加、加速積累。制定生育政策關鍵是找到人口數量與經濟社會發展間的均衡點，把握好人口變動“度”，將人口供需控制在可承受的范圍內，避免出現大起大落。從中國總和生育率走向看，防止人口大起大落是未來相當長時期的艱巨任務。生育政策是敏感政策，它的任何較大變化，都將引起家庭特別是農村家庭在認識上和生育行為上的較大波動。政策調整過程不宜過急，幅度過大，防止1984年政策調整而產生的“人口波動”，實現“軟著陸”。

3．4均衡性

3．4．1體現前瞻性人口運行不可能自動保持長期均衡發展，人口發展具有外部性，微觀生育投入和生育收益具有20多年時差，個體在生育決策時更加關注短期收益，生育行為產生的偏差帶有滯后性。因此，規避人口發展的外部性，國家從長遠收益出發，據社會經濟發展條件進行宏觀調控，兼顧個人和國家利益，制定相應人口調節政策，在人口過剩時控制人口增長，人口短缺時鼓勵人口增長，不斷尋求動態均衡。同時，人口變動長期性決定生育政策不能僅從短期考慮，必須進行長期規劃。隨著生育水平持續走低，人口老齡化、出生性別比失衡等問題更加凸顯。因此，生育政策調整從控制人口數量轉向兼顧控制人口數量與調整人口結構，以保持適度生育水平為中心，符合長期發展目標。

3．4．2確保實現國家發展目標人口發展必須滿足未來國民經濟發展總體要求。從中國共產黨成立一百周年、中華人民共和國成立一百周年兩個百年紀念日出發，在確保總人口不突破15億目標的前提下，從較短期看，總和生育率保持在1．8左右;從中長期看，總和生育率回歸更替水平，是“后人口轉變”時期的戰略目標，也是促進人口長期均衡發展的必由之路。2011年自然增長率4．8‰，每年新增人口650萬，放開單獨對人口自然增長率的貢獻為2‰，年自然增長率為7‰，不會突破“十二五”13．9億的人口總量目標;預計到2026年前后中國人口峰值為14．3億左右。低生育水平為調整生育政策提供人口增長空間。

4完善生育政策的時機分析

生育政策的調整有一個時機選擇問題，縱觀中國人口變動趨勢及與社會經濟發展均衡關系，“十二五”期間是完善生育政策最佳時機。

4．1兌現《公開信》承諾1980年黨中央《致共產黨員、共青團員的公開信》富有遠見地提出“30年后，目前特別緊張的人口增長問題可以緩和，可以采取不同的人口政策”，明確提出當時的“一胎化”政策是“一代人”政策。如果說一孩政策的出臺，是國家為控制人口數量不得已而為之的短期政策，是一代人為國家利益不得不作出的犧牲，那么一代人之后政策的平穩過渡就必然應提上議事日程。《公開信》還提出“一對夫婦只生育一個孩子，將來會出現一些新的問題:例如人口的平均年齡老化，勞動力不足，男性數目會多過女性，一對青年夫婦供養的老人會增加”。伴隨生育率下降，這些問題在21世紀表現得越來越突出。在一個階段性政策對未來發展產生較大負面作用時，必須實事求是進行更科學、更全面的調整。因此，“十二五”期間以獨生子女為主調整和完善生育政策，是兌現黨中央《公開信》“30年”、“一代人”的政治承諾。

4．2新生代逐漸成為婚育主體由于人口增長慣性和生育梯度周期性，1985－1992年第三次人口出生高峰期出生的人口于2005－2012年期間20－27歲，生育旺盛期婦女數量形成一個新的高峰;同時，1976－1986年第一代3000萬的獨生子女，現步入26－36歲旺育期，雙峰疊加，應出現“出生高峰”。但隨著人口的代際遞延，1963－1972年第二次出生高峰人群，現已40－49歲，逐步退出育齡期，使得2005－2012年的人口出生率相對于2000－2005年不升反降低1個千分點，加之隨著1993年人口轉變完成后出生的人群，現已19歲，將進入育齡期，人口出生水平會進一步下降，為“十二五”調整生育政策提供有利的人口結構條件。

5．3第一次出生高峰人口快速進入老年期受出生人口高峰周期影響，1950－1958年第一次出生高峰人口于2010－2020年相繼邁入60歲，迎來人口老齡化第一次“增長高峰”，老年人口年均凈增從“十一五”480萬提高到“十二五”800萬，人口老齡化由快速向加速轉變。同時，隨著1963－1972年第二次出生高峰人口2023－2032年進入老齡期，將迎來人口老齡化第二次“增長高峰”，老年人口每年凈增1000萬，與第一次高峰期疊加，老年人口比例迅速上升，國家負擔沉重，養老壓力巨大。“十二五”期間調整生育政策，可避免少兒撫養負擔增加與人口老齡化雙“增長高峰”期老年撫養負擔增加相撞。生育政策宜早不宜遲，時機不容錯過。

4．4撫養比2013年進入最低點從社會總撫養比變化趨勢看，少兒人口比重由1970年代的30%以上降至目前的20%以下，使得少兒人口撫養比從72%大幅度降至19%，總撫養指數呈現快速下降趨勢。2013年總負擔系數達34%最低值拐點，隨著低生育水平的持續穩定和人口老齡化的快速發展，人口負擔壓力由“高少兒負擔”向“高老年負擔”轉變，總負擔呈現上升趨勢，2050年達61%。同時，隨著第一代獨生子女父母進入老年，獨生子女家庭養老壓力巨大。“十二五”是老齡化程度尚未達較高水平，也是生育率較低時期，成為我國發展的黃金期，凸顯生育政策調整最佳時機。

4．5填補2027年勞動力快速下降的機遇期國際經驗表明，先發國家和地區，都曾在一定發展階段不同程度得益于“人口紅利”。1973年中國實行計劃生育，1985年開始提前迎來勞動力充足、撫養比低、儲蓄率高的更具生產性的“人口紅利”，作為啟動經濟發展的引擎，助推經濟加速發展。世行測算，“人口紅利”對中國經濟高增長貢獻率達30%以上。目前，我國處于勞動力最為豐沛、老年人口規模相對不大的深度人口紅利期。隨著生育率持續走低，2026年勞動力開始下降。“十二五”期間調整生育政策，新增出生人口2026年正好進入勞動年齡，調補屆時減少的勞動年齡人口，使人口構成有利于經濟持續發展。

5．6總和生育率將回歸政策生育率生育率彈性越強，政策對生育率的影響就越大。我國政策總和生育率為1．47，但實際總和生育率為1．6，說明政策因素仍然對人們生育觀念與生育行為存在影響。我國目前部分地區尤其是發達地區及城市地區出現了實際生育率低于政策生育率的情況，說明生育率正逐漸失去彈性，政策因素對生育率影響正逐漸衰微，這也預示著歷史留給政策調整的時間已不多。生育政策調整一定要選擇在生育率還存在彈性的期間進行。“十二五”期間，就全國看，生育政策的調整對生育行為仍會產生影響，有干預余地。

4．7調整時機轉眼即逝從同處儒家文化的東亞和東南亞國家和地區人口轉變中得到啟示，2010年日本、韓國、我國的臺灣和香港以及新加坡的總和生育率分別為1．20、1．22、1．15、1．04、1．10，為超低生育水平。國際教訓表明，由控制生育向鼓勵生育轉變時間短促，且難把握、易滯后，極易陷入“超低生育水平”陷阱。日本人口轉變迅速，1957年由于教育水平和撫養子女成本提高，總和生育率降至更替水平2．04，1975年由于晚婚晚育和終身不婚比例的提高，產生第二次人口轉變，總和生育率由1．9降至1997年的1．4，日本政府出臺鼓勵生育政策，但生育率下降趨勢無法逆轉;韓國1960年實行控制生育政策，總和生育率由6．0降至1987年1．6，1996年從節制生育政策向強調人口質量與福利政策轉變，總和生育率不升反降，2003年1．2的極低生育率引起社會極大憂慮，出臺鼓勵生育的政策，但效果不佳。生育率轉變的實質是現代化進程中農業社會的多育文化向工業社會少育文化的變遷，并悄無聲息，必須及時把握。目前我國發達地區特別是大城市已出現生育率超低現象，隨著婚育年齡推遲、丁克家庭出現和終身不婚人群增加，生育率將持續下降。必須抓住“十二五”時期調整生育政策好時機，促進生育率外生性回升。西方發達國家人口變動的現實則說明，在社會生產方式發生轉變后的成熟現代社會中，經濟發展追求效率導致少生，社會發展追求公平導致多生，人口變動處在少生和多生的較量中均衡發展，是人口發展的規律。我國目前經濟發展超前社會發展，要通過加快社會建設，促使生育率內生性回升，最終實現生育水平可逆可調。

5完善生育政策的風險分析

5．1放開“單獨”生育政策的測算

5．1．1獨生子女人群測算獨生子女是放開“單獨”生育政策涉及的人群。獨生子女比重與總和生育率成負相關關系，通過回歸模擬，“獨生子女比重”的經驗公式為SR=－15．5812+87．14/TFR［11］，通過測算1970－2011年累計出生獨生子女1．94億，30歲以下1．56億，15－49歲1．04億，2012－2020年年均將增加獨生子女500－600萬。

5．1．2育齡期已育一胎獨生子女人群測算放開“單獨”生育政策涉及的主要人群，通過生育胎次結構測算，15－49歲育齡期已育一胎獨生子女規模3219萬，其中1970－1976年(36歲及以上)出生的233萬，1977年以后(35歲及以下)出生的2986萬，按1976年代前出生的獨生子女生育模式，按現有生育政策，可生育二胎及以上1435萬人，最終放開“單獨”生育政策涉及已育一胎單獨人群1784萬。

5．1．3放開“單獨”總和生育率測算(1)政策總和生育率(2)實際總和生育率假設:按照國際慣例及中國情況，不孕不育比例為9%;1孩區域(主要是城市):超生概率為3%;1．5孩區域(主要是農村):超生概率為20%;2孩區域:超生概率為5%;3孩區域:超生概率為3%;計劃生育率達88%。

5．1．4放開“單獨”涉及人群占總人口比例測算按政策生育率，原有生育政策下城鄉生育1個孩子的比例為62．2%。放開“雙獨”，城市人口中11．2%的人群獲得生育二孩的機會，占總人口4．0%(=35．41%*11．2%)，農村人口中0．38%的人群獲得生育二孩的機會，占總人口0．1%(=53．6%*0．5*0．38%)，最終占總人口4．1%的人群在放開“單獨”政策中獲益，其中98%在城市。放開“單獨”，城市人口中44．52%的人群獲得生育二孩的機會，占總人口15．8%(=35．41*44．52%)，農村人口中11．53%的人群獲得生育二孩的機會，占總人口3．1%(=53．6*0．5*11．53%)，最終占總人口18．8%的人群在放開“單獨”政策中獲益，其中84%在城市。但考慮超生等情況按實際生育率，現行生育政策條件下城鄉實際生育1個孩子的比例為41．1%，放開“單獨”后實際生育1個孩子的比例為24．0%，意味著最終占總人口17．1%的人群在放開“單獨”政策后會生育二孩。6．1．5全面放開二孩涉及人群占總人口比例測算據測算，1980－1990年城市人口中“雙獨”、“單獨”婚配概率為55.7%，表明44．3%不能生育二胎;農村“雙獨”、“單獨”婚配的概率為11.9%，表明36．6%不能生育二胎;調整“單獨”后，最后城鄉還剩余39．3%的人不能生育二孩，也就是未來全面放開二孩生育政策將涉及40%的人群。按放開“單獨”政策實際可能總和生育率為1．70測算，最終城鄉實際分別剩余13．2%、10．8%，合計24．0%人群只能生育1個孩子，意味著未來全面放開二孩生育政策實際涉及占總人口1/4的人群。

5．2調整生育政策風險及化解

5．2．1放開單獨出生人數堆積對現行生育政策的調整會導致生育率的回升，放開“單獨”政策會導致歷史“欠債”的生育二胎人數堆積達1800萬，如同頭頂上的水庫，切忌將累積能量集中釋放，一瀉千里。為此，將生育時間拉長，生育率回升幅度限定在可承受范圍內，需在未來5年以每年360萬人的速度逐步釋放。調查表明:近年來城鎮已有一孩期望生育第二個孩子的夫婦占52－56%，新疆等實施二孩政策地區實際生育二孩的為60－70%，按單獨家庭生育二孩比例取上限70%測算，放開“單獨”最終每年可能釋放生育二胎250萬。

5．2．2出生性別比短期攀升社會轉型期生育文化轉變滯后于人口轉變，受“男性偏好”傳統生育文化影響，在生育率下降過程中出生人口性別比異常偏高。在計劃生育政策制約下，人們生育偏好選擇空間有限，“緊縮的生育政策”和“強烈的男孩偏好”的激烈沖撞和擠壓，出現“一胎選有無、二胎選性別”現象，目前二孩性別比高達152。放開“單獨”政策，主要釋放歷史積累的二孩，將加劇性別比提升。因此，需盡快立法，加大“B超”胎兒性別鑒定管理和性別選擇性人工流產控制力度。但從更長遠看，性別比偏高是人口轉變過渡性問題，政策生育率的提高將稀釋性別比。

5．2．3誘發連鎖反應調整生育政策控制“大水庫”的同時，還必須控制“泥石流”，更要嚴防“江河泛濫”。婚育年齡的獨生子女21世紀前20年將逐年增加，到2020年放開“單獨”將有3000萬可生育第二個孩子。一方面，獨生子女家庭主要集中在率先調整生育政策的城市和發達農村地區，群眾生育觀念更接近現代，人口管理、控制能力較強;另一方面，農村超生主要是獨生子女和雙女家庭，放開“單獨”主要涉及男性獨生子女家庭，生育動力非剛性，且后期調整區現行生育政策往往比先行區寬松，欠發達地區家庭大多已生育2孩。但農村尤其是欠發達地區群眾知識水平、認識程度、理解能力及基層干部調控能力有限，城市及發達地區率先調整生育政策的示范效應，會引發后發達地區人們再生育愿望。因此，生育政策調整應盡可能簡單，便于群眾理解、基層操作，加強管理、要加大宣傳力度，防止生育政策調整誘發連鎖反應而導致的生育失控;同時，設置生育政策調整過渡期，以省為單位分步實施。通過修改《人口和計劃生育法》，各省根據國家法律和本省情況，修改《人口和計劃生育條例》及調整生育政策。近期新疆漢族允許生二胎、河南放開“雙獨”，均未引起社會波動，證明分省實施可減少社會關注度，從而降低輿論炒作，減少社會震蕩。

作者：馬力桂江豐單位：國務院參事室 中國人口與發展研究中心