完善鎮(zhèn)級財政體制完善范文

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摘要：為適應社會主義市場經濟發(fā)展要求，理順市與鎮(zhèn)的財政分配關系，充分調動財政生財、聚財、理財?shù)姆e極性，應建立規(guī)范的鎮(zhèn)級分稅制財政體制，增強鎮(zhèn)財政自我發(fā)展、自求平衡的能力，保障鎮(zhèn)級經濟和社會各項事業(yè)健康發(fā)展。

1997年以來，慈溪市將觀城、逍林列入小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)，實施了較為規(guī)范的分稅制財政體制。實踐證明，分稅制能夠較好地理順市、鎮(zhèn)兩級分配關系，規(guī)范鎮(zhèn)財政收支管理，調動鎮(zhèn)政府當家理財?shù)姆e極性，保障鎮(zhèn)級經濟和社會各項事業(yè)健康發(fā)展。

一、浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的演變

浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建設經歷了四次變革。1950年至1985年，實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，即收入全額上繳，支出全額核定下?lián)埽瑢嶋H上是個報帳制的財政管理體制。

論文百事通1985年至1992年實行了劃分收支，分級管理的半統(tǒng)半放的財政管理體制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，實行了劃分收支，核定收支基數(shù)，收入遞增包干模式的財政體制，即按照稅種和企業(yè)隸屬關系，確定市級和鎮(zhèn)級各自的固定收入（所得稅、調節(jié)稅）、共享收入（產品稅），同時考慮到地區(qū)間的平衡，對不同地區(qū)的收支基數(shù)、遞增比例作了區(qū)別對待。以上體制都是與各個發(fā)展時期基本情況相適應的財政體制，但隨著經濟和社會事業(yè)的發(fā)展，也逐漸地暴露出其不徹底、不完善。面對慈溪經濟社會事業(yè)的基礎和迅猛發(fā)展的趨勢，改革現(xiàn)行財政體制已迫在眉睫。

二、實施分稅制財政體制應具備的條件

財政管理體制是國家在中央和地方以及地方各級政權之間，劃分財政收支范圍和財政管理職責與權限的一項根本制度，既屬于經濟范疇，又屬于政治范疇。它的存在和發(fā)展是以經濟、社會發(fā)展狀況等因素為基礎的，分稅制作為分級財政管理體制下進行收支劃分的體制，其實施需要具備相應的條件。即經濟總量、經濟結構、財政規(guī)模及與此有密切關系的人口集聚度、地理條件、交通等因素，要求以上諸項指標均達到一定的規(guī)模，才有實施的基礎。

目前慈溪市的社會、經濟發(fā)展已具備實施鎮(zhèn)財政分稅制條件。

慈溪市區(qū)域面積1154平方公里，人口101萬，改革開放以來，慈溪人民充分發(fā)揮頭腦活、市場經濟意識強、吃苦耐勞的特點，全市有10萬人長期在外經商、辦企業(yè)、跑供銷，占總人口數(shù)的10％，為地區(qū)經濟的發(fā)展提供了源源不斷的動力。1999年全市實現(xiàn)GDP143億元，實現(xiàn)工農業(yè)總產值514.35億元，全市23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產值在10億元以上的鎮(zhèn)有18個，個私工業(yè)總產值在5億元以上的鎮(zhèn)有2b個，區(qū)域特色的個私塊狀經濟初步形成。改革開放二十年來，在以下方面發(fā)生了深刻變化：

1.經濟結構發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由農業(yè)大縣向工業(yè)大市的跨越，正在向經濟強市邁進。目前，我市已步入了工業(yè)化中期的初始階段，1999年全市工商登記在冊的企業(yè)已達11175家，個體工商戶近6萬戶，二三產業(yè)的比重已占國內生產總值的91％，農村已有65.4％的勞動力從事二三產業(yè)。

2.經濟運行機制發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，正在向經濟國際化邁進。全市已有自營出口企業(yè)130家，出口供貨企業(yè)656家，1999年全市自營出口額達3.3億美元，外向型經濟已成為推動慈溪市經濟發(fā)展的重要力量。同時，至1999年底，國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)及集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已基本完成體制改革，按照市場體制的要求，做到了產權清晰，形成勞動用工競爭上崗的一種市場規(guī)范運作機制。

3.城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由農村為主體向城鎮(zhèn)為主體的跨越。全市所轄23個行政區(qū)已全部建鎮(zhèn)，鄉(xiāng)已消失，并且市城區(qū)面積已達22平方公里，各鎮(zhèn)建成區(qū)面積共有85平方公里，已有40％的人口生活在城鎮(zhèn)，工業(yè)向小區(qū)集聚、人口向城鎮(zhèn)集聚的步伐進一步加快，基礎設施網絡日益完善。

4.財政收入已初具規(guī)模。1999年財政收入8.8億元，其中鎮(zhèn)級一般財政收入為7.9億元，平均每個鎮(zhèn)3435萬元；一般預算支出為1.75億元，平均761萬元，連同預算外資金，全市鎮(zhèn)財政支出為5.15億元，平均每個鎮(zhèn)2239萬元。應該說，鎮(zhèn)財政已具有一級政府所要求的總量規(guī)模。

三、鎮(zhèn)財政分稅制體制實施后產生的效果及存在問題

（一）鎮(zhèn)財政分稅制體制的基本內容

為適應社會主義市場經濟發(fā)展要求，進一步理順市與鎮(zhèn)的財政分配關系，充分調動鎮(zhèn)財政生財、聚財、理財?shù)姆e極性，增強鎮(zhèn)財政自我發(fā)展、自求平衡的能力，從1997年開始，對小城鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)實施分稅制財政體制嘗試。實踐證明，以稅分成的分配形式，既能增強市財政宏觀調控能力，又能照顧鎮(zhèn)政府利益，調動鎮(zhèn)增收節(jié)支、發(fā)展經濟的積極性。從2000年開始，我們在總結分稅制試點取得一定經驗的基礎上，在全市范圍內實施了以劃分收支、分稅分成、確定上解或定補基數(shù)為主要內容的分稅制財政體制。具體做法是：

1.確定原則：一是財權與事權相結合的原則。根據(jù)鎮(zhèn)級政府的事權，合理劃分收支范圍，進一步完善其財權。二是綜合平衡的原則。根據(jù)區(qū)域經濟發(fā)展現(xiàn)狀，分類確定，轉移支付，適當調整鎮(zhèn)際間的既得利益。三是穩(wěn)定基礎，發(fā)展財政的原則。保持鎮(zhèn)級財政的既得利益，就增量部分傾斜于鎮(zhèn)，以壯大鎮(zhèn)級財力。

2.核定收支范圍。一是按照屬地管理，兼顧行政管轄劃分收入范圍，按稅種劃分市級收入、市鎮(zhèn)共享收入、鎮(zhèn)級固定收入。考慮到各鎮(zhèn)經濟發(fā)展的不平衡性及財政供養(yǎng)人口差距較大的實際情況，實行了按鎮(zhèn)分類確定市鎮(zhèn)共享收入分成比例。二是根據(jù)市與鎮(zhèn)的事權劃分，核定支出范圍。鎮(zhèn)財政主要承擔本級政府運轉所需支出以及本鎮(zhèn)經濟、事業(yè)發(fā)展和社會管理所需的支出，并規(guī)定，實行分稅制后，增人不增支，減人不減支，因正常工資調整而增加的鎮(zhèn)財政支出，也由鎮(zhèn)財政自求平衡，市財政不作補助。

3.核定上解或定補基數(shù)。為合理調節(jié)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的財力分配，在確定分稅分成的基礎上，1999年實際稅收入庫數(shù)和應得財力為基礎，計算所得可用財力大于應得財力的，其差額為定額上解數(shù)，從2000年開始按市鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級固定收入增幅同幅遞增；小于既得利益的，其差額為定額補助數(shù)，一定三年不變。

4.建立轉移支付。在劃分財政收支范圍基礎上，市財政適當集中統(tǒng)籌一部分財力作為轉移支付需要。在保證原有利益的前提下，市財政在各鎮(zhèn)新增財力留鎮(zhèn)部分中集中統(tǒng)籌20％用以轉移支付，以彌補相對困難鎮(zhèn)的財力不足，縮小鎮(zhèn)際間財力差距。

（二）實施分稅制初見成效

1.促進鎮(zhèn)級經濟的發(fā)展。分稅制財政體制的實施，使鎮(zhèn)政府收入與稅收收入有了更為直接的聯(lián)系，而稅收收入增長的根本源泉是經濟發(fā)展的總量和質量，這就促使鎮(zhèn)政府更加主動地引導鎮(zhèn)級經濟的發(fā)展方向，著力進行經濟結構調整、提升經濟層次。一是發(fā)展個私經濟。黨的十五大把個私等非公有制經濟從“拾遺補缺”、“有益補充”上升到“社會主義市場經濟的重要組成部分”，個私經濟的地位有了質的提高，其在農村的發(fā)展具有了天時、地利、人和的優(yōu)越條件，對政府來說既是新的經濟增長點，而且其上繳的絕大部分稅收屬地方財政固定收入，因而在鎮(zhèn)財政分稅制體制下，鎮(zhèn)政府支持和發(fā)展個私經濟、培植地方財源變得更加必要和迫切。二是促進了鎮(zhèn)級經濟由量的擴張向質的提高轉變。企業(yè)所得稅作為我市鎮(zhèn)財政分稅制體制中80％留鎮(zhèn)的稅種，其增長的顯著特點就是效益推進，就必然要求鎮(zhèn)政府注重經濟效益，大力發(fā)展市場前景好，能出口創(chuàng)匯，效益顯著的經濟增長項目，同樣，營業(yè)稅、個人所得稅等的分成也能使鎮(zhèn)政府產生觸動，引導相應產業(yè)的快速發(fā)展，從而促進整個產業(yè)結構的調整。三是推動鎮(zhèn)級經濟走科技發(fā)展道路。鎮(zhèn)級經濟要持續(xù)、穩(wěn)定、高速發(fā)展就必須依靠科技進步，由科技帶動產業(yè)的發(fā)展，提高產品競爭力，同時以新的管理理論提高企業(yè)的管理檔次，增強企業(yè)家的素質。分稅制體制的實施，使鎮(zhèn)政府對科技推動經濟作用的認識進一步明確，更加注重科技人才的引進，提高產品科技含量，提升企業(yè)管理層次。

2.促進了鎮(zhèn)財政的發(fā)展。分稅制財政體制的實施，明確了財權和事權，強化了鎮(zhèn)財政的職能，鎮(zhèn)政府收支具有了自主權，真正體現(xiàn)了當家作主，提高了理財積極性。一是鎮(zhèn)財政收入呈增長態(tài)勢。這主要得益于兩方面：第一，分稅制超收激勵作用的發(fā)揮，使鎮(zhèn)政府積極做好增加財政收入的各項工作，拉動財政收入的增長；第二，鎮(zhèn)財政真正成為一級獨立的財政實體，可用財力由鎮(zhèn)財政統(tǒng)一調度，沒有了區(qū)分預算內、外收入的必要性，真正實施了鎮(zhèn)財政綜合預算、綜合管理的模式。二是能主動處理好“吃飯”與“建設”的關系，堅持量力而行、量入為出，以收定支的原則，確保鎮(zhèn)財政收支平衡。三是注重把節(jié)流工作和合理有效使用財政資金結合起來，大力遏制財力浪費現(xiàn)象，堅持勤儉辦事，把有限的財力用到最需要的地方。四是遵守財經紀律，嚴格預算辦事，使管理真正到位。鎮(zhèn)財政分稅制的實施，還有利于相關管理措施的推行，如對鎮(zhèn)級行政事業(yè)單位實行“零戶統(tǒng)管”等，進一步強化部門單位財務收支活動的監(jiān)督。

3.促進了稅收征管。目前，慈溪市工商登記戶達6萬多戶，稅收征管難度大任務重，漏征漏管仍有不少，給公平競爭經濟環(huán)境的建立帶來負面影響。在原包干型財政體制下，稅收增長與鎮(zhèn)財政收入掛鉤不緊，鎮(zhèn)政府抓稅收征管的積極性不高。分稅制體制實施后，鎮(zhèn)政府開始認識到要增加財政收入，必須加強稅收征管工作，由過去的“要我管”變成“我要管”，從抓稅收征管的配角轉向主角。（1）提高了政府管稅的積極性。今年以來，全市各鎮(zhèn)普遍開展了抓稅收促征管行動，對轄區(qū)內的經營戶特別是家庭個體加工業(yè)進行徹底的調查，建立起一批以鎮(zhèn)政府為主，國地稅參加的聯(lián)合征收站，逐漸形成鎮(zhèn)政府牽頭，稅務為主，工商、公安、供電等部門配合抓稅收征管的局面，鎮(zhèn)政府真正起到領導、組織、協(xié)調一方稅收征管工作的作用。（2）促進了鎮(zhèn)政府維護稅收執(zhí)法的堅定性。以往出現(xiàn)的鎮(zhèn)政府單純考慮地方企業(yè)利益，爭取減免稅優(yōu)惠，甚至替被查企業(yè)說情的狀況大為改善，使鎮(zhèn)政府增強了政策原則性。（3）經濟發(fā)展環(huán)境有了較大改善。稅收征管工作的加強，有力地維護了正常的稅收秩序。

（三）在設計分稅制體制時存在的主要問題

經濟發(fā)展與財力增長之間的矛盾。盡管，在新一輪分稅制體制中采用了分類確定不同留成比例、上解基數(shù)遞增和定額補助基數(shù)不變的辦法，這一辦法對平衡各鎮(zhèn)財力起到了一定作用，但隨著運作的深入和時間的推移，經濟發(fā)達鎮(zhèn)與不發(fā)達鎮(zhèn)之間財力差距不斷拉大。經濟發(fā)達鎮(zhèn)稅基較大，而經濟不發(fā)達鎮(zhèn)稅基較小，在保持稅收同幅增長的前提下，經濟發(fā)達鎮(zhèn)可用財力增加額要遠遠大于經濟不發(fā)達鎮(zhèn)可用財力增加額，更何況經濟發(fā)達鎮(zhèn)稅收增長速度要高于經濟不發(fā)達鎮(zhèn)。

四、研究和思考的問題

1.建立適應分稅制需要的鎮(zhèn)國庫體系。首先，要建立鎮(zhèn)級國庫。國庫工作是財政預算執(zhí)行的一項重要基礎工作，《國家金庫條例》規(guī)定：“國家金庫按照國家財政管理體制設立，原則上一級財政設立一級國庫”。雖然我市各鎮(zhèn)經濟迅速發(fā)展，各項改革也不斷深化，實施了市對鎮(zhèn)分稅制財政體制，但絕大部分鎮(zhèn)財政沒有國庫的配套，導致鎮(zhèn)財政的許多職能不能得到充分發(fā)揮。建立和完善適應分稅制體制的鎮(zhèn)級國庫，有利于稅收分成落到實處，節(jié)約資金滯留時間，由資金“循環(huán)旅行”變?yōu)椤傲艚饧皶r”，鎮(zhèn)財政可以更好地調度資金，統(tǒng)籌安排財政預算。其次，要完善鎮(zhèn)國庫管理法規(guī)，理順鎮(zhèn)國庫管理體制。要進一步修改、完善和健全《條例》與《細則》，將鎮(zhèn)國庫職能、職責、權限予以明確到位，在鎮(zhèn)國庫會計基礎制度建設上尋求新突破，要改變長期以來財政資金存款不計息、劃撥不收費的規(guī)定與做法，對所有經辦和監(jiān)管機構制定出細化的處罰規(guī)定，以強化加強國庫管理基礎建設的“根子”。最后，建立鎮(zhèn)國庫會計核算網絡系統(tǒng)，在監(jiān)控體系上“復位”。當前，稅務、財政、銀行都已配備和使用電腦處理資金收納劃撥業(yè)務，但各行業(yè)各自為戰(zhàn)，不成體系，為此，建議盡快構建財稅庫銀等相關機構業(yè)務工作電腦橫向聯(lián)網，達到各行業(yè)數(shù)據(jù)信息共享，實質性地促使市、鎮(zhèn)政府各項建設事業(yè)快速、健康、高效和全面發(fā)展。

2.建立和完善財政預算調度資金。為保證預算內資金的正常運轉，簡化和建立統(tǒng)一規(guī)范的資金調度辦法，緩解鎮(zhèn)財政收入增長缺乏彈性及收入的季節(jié)性而造成的預算內資金的不平衡性。市財政應加大均衡力度，對已建立國庫的鎮(zhèn)，合理確定鎮(zhèn)國庫留解比例，提前下?lián)芏~補助數(shù)；對未建立國庫的鎮(zhèn)，按照核定返還基數(shù)和上解基數(shù)相抵后的凈返還數(shù)同上劃收入掛鉤核定返還比例，平時按比例返還，年終進行清算。市財政應加速鎮(zhèn)財政資金周轉速度，保證鎮(zhèn)財政各項支出及時足額到位。這樣，鎮(zhèn)財政應得財力同所調度的資金基本一致，既減少了工作環(huán)節(jié)，又保證了鎮(zhèn)財政預算內資金的供應。

3.建立相對完善的財政運作機制。市府要嚴格按照受益原則，決定鎮(zhèn)政府所應承擔的支出責任范圍及相應的財力，盡可能減少職能的交叉。在設計鎮(zhèn)分稅制體制時，應按照一級政府，一級事權，事權與財權相結合的原則劃分市、鎮(zhèn)財政收支范圍，保證鎮(zhèn)政府能集中足夠財力不定期滿足其職能的需要，取消目前層層集中鎮(zhèn)政府財力的不合理現(xiàn)象。如土管所、派出所等部門實行市主管局垂直管理。目前，我市村級基層政權與鎮(zhèn)級相比更顯得脆弱，村土地收入保證不了本村正常事業(yè)開支。但鎮(zhèn)政府承擔著村級政權建設的職能，每年有相當一部分財力用于彌補村級建設和事業(yè)發(fā)展正常開支不足。針對這一現(xiàn)狀，我市今年開展了為期一個月的固本強基工作組進村幫扶活動，對鞏固村級政權、發(fā)展村級經濟起到一定的作用，但無法從機制上徹底解決各村的種種實際困難。為此，在設計分稅制體制時，應建立一種長期、有效的扶村機制，以保障鎮(zhèn)財政有足夠的財力扶持、發(fā)展村級經濟和社會事業(yè)，引導鎮(zhèn)政府擴大村的區(qū)域規(guī)模，走集約化經營路子。

4.建立更加規(guī)范的鎮(zhèn)際間轉移支付制度。鎮(zhèn)間轉移支付制度是合理調節(jié)各鎮(zhèn)之間財力分配的一項重要制度。我市在初步建立轉移支付制度方面作了一些嘗試，但需要作進一步的研究和探索。為了縮小財力分配苦樂不均現(xiàn)象，應按照近期各鎮(zhèn)經濟發(fā)展戰(zhàn)略和經濟基礎及財政收支水平等因素，在劃分鎮(zhèn)類別的基礎上，分別制定不同類別鎮(zhèn)的財力分配標準和定額，核定轉移支付的基數(shù)，使各鎮(zhèn)能夠在市政府的幫助下，依靠增收來保障鎮(zhèn)支出范圍內的正常經費和事業(yè)發(fā)展的需要。

5.重新進行行政區(qū)域的劃分。慈溪市目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域，是在歷史延續(xù)的基礎上，于五十年代初根據(jù)地理特征和農業(yè)發(fā)展狀況而確立劃定的，較為符合當時慈溪經濟和社會發(fā)展的要求。但經過幾十年特別是改革開放二十年來的快速發(fā)展，我市經濟和社會發(fā)展有了質的飛躍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域劃分的基礎發(fā)生了較大的變化，尤其是在分稅制財政體制實施以后，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域不適應社會、經濟及財政發(fā)展的問題進一步暴露。主要有：1.盲目發(fā)展工業(yè)經濟，阻礙地區(qū)產業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮。如處于我市邊沿地區(qū)的某鎮(zhèn)，是重要的產棉區(qū)，由于鎮(zhèn)域范圍內沒有工業(yè)經濟，該鎮(zhèn)在財政上較為困難，為了解決財政困難，鎮(zhèn)政府不顧交通落后、資源缺少等問題，大力引入工業(yè)企業(yè)，開辟工業(yè)園區(qū)，結果引入的企業(yè)經營狀況不甚理想，財政的困難仍不能緩解，還影響了農業(yè)的正常發(fā)展。重新劃分行政區(qū)域，可以把相鄰白勺農業(yè)鎮(zhèn)與工業(yè)鎮(zhèn)合并，這樣既可保證鎮(zhèn)級財政收入，又能夠在一個鎮(zhèn)的區(qū)域內，根據(jù)實際情況進行產業(yè)分工，確定地區(qū)產業(yè)發(fā)展的重點。2.不利于塊狀經濟的整體管理。經過近幾年的發(fā)展，我市的個私經濟逐漸顯現(xiàn)出幾百甚至幾千家個體戶或私營企業(yè)生產同類產品的塊狀發(fā)展態(tài)勢，由于這些塊狀的形成往往橫跨幾個毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理較難協(xié)調統(tǒng)一，對塊狀經濟的規(guī)范和引導也難以有統(tǒng)一的力度。在分稅制體制下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出于自身利益的考慮，鼓勵企業(yè)向本鎮(zhèn)聚集，導致了“重集聚，輕規(guī)范，疏管理”問題的發(fā)生。通過重新劃分行政區(qū)域，兼顧塊狀經濟的分布情況，能夠改變目前塊狀經濟管理中存在的問題，進一步促進個私經濟發(fā)展。