公立高校實現法治建設的優化路徑范文

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摘要：在全面推進依法治國的社會背景下，我國公立高校也要按照法治的標準框架運行：公立高校法律地位的多重復雜特性決定了公立高校司法介入的現實基礎，權利思維的凸顯表明了司法介入的邏輯基礎和實際價值，判斷余地理論指明了公立高校自主與司法審查有機結合的優化路徑。

關鍵詞：法治化；高校自治；司法介入

引言

黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。[1]黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”“法治中國”作為法治在當下中國的政治表達，正在從一個命題具體化為全面改革的行為邏輯……。[2]作為現代文明的國家權力運作形態，法治國家要求法治覆蓋社會生活、國家生活的一切重要領域，也自然要求高等教育要按照法治的標準構架運行。[3]因此，高等教育法治化是“將國家對高等教育的管理與治理建立在民主、理性的法律規則之上，納入法律調節的領域，嚴格按法律規范運轉”。[4]目前，在走向法治化的過程中亟待厘清的問題是公立高校的法律地位，如何防止公立高校行政權力越位，如何尋求公立高校自主與司法審查有機結合的優化路徑等。本文將就這些問題進行探討。

一、公立高校司法介入的邏輯與價值

1.“多重角色”法律地位—公立高校司法介入的現實基礎

關于我國公立高校的法律地位問題，理論界的討論莫衷一是。《中國法學大辭典：法理學卷》認為：法律地位就是指權利主體在法律上的地位，包括權利主體因在法律上所居的地位而產生的權利義務關系。[5]按照《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第31條規定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準或登記之日起取得法人資格。”同時，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第30條規定：“高等學校自批準成立之日起取得法人資格。高等學校校長為高等學校的法定代表人。高校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）對法人的法律概念做出界定。依據《民法通則》第36條第一款規定：“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”。因此，我國公立高校在現行法律中的法律地位應該被看作是一種民事行為主體身份。根據國務院制定的《事業單位登記管理暫行條例》第2條的規定，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生活動的社會服務組織。《民法通則》把法人分為機關法人、企業法人、事業法人和社會團體法人四類。其中，企業法人是以營利為目的，而機關法人、事業法人和社會團體法人等不以營利為目的。公立高校顯然屬于具有法人資格的事業單位。[6]因此，按照現行法律，我國公立高校的法律地位是事業單位法人。而實際當中，公立高校又充當著多重復雜角色：《教育法》第28條規定：學校及其他教育機構行使下列權利：（三）招收學生或者其他受教育者……（五）對受教育者頒發相應的學業證書；（六）聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；……在這里，高校實際上具有了雙重性質：一方面，相對于其主管部門（教育行政部門）而言，上述幾個方面屬于辦學自主權范疇，應當由高校自主行使，教育行政部門不得加以侵犯；另一方面，這些權利對于受教育者、教師和員工等作用對象而言，又具有明顯的單方意志性和強制性，符合行政權力的主要特征。……按照“判斷某一組織是否是行政主體，主要看其是否承擔國家行政權，是否在與社會中其他主體發生關系時以行政權享有者的資格參加”[7]的標準，高校實際上具有行政主體地位。也就是說，公立高校司法介入具備現實的法律基礎。

2.“權利思維”的凸顯—公立高校司法介入的意義

起源于德國法學家拉邦德國家法理論的“特別權力關系”理論，在西方國家是經歷了一個日漸式微的變遷過程：第二次世界大戰后，“隨著各國致力于踐行實質法治國原則，特別權力關系因與實質法精神相悖而受到越來越多的批判”。到了20世紀70年代，“逐漸發展出較為完善的‘重要性理論’，有力推動了對傳統特別權力關系領域的司法審查進程。”形成了“基本權利保障的價值超越了特定事業目的之價值……”的局面。但西方國家是由于“時勢環境引起的雙方認知變異”，對于我國這樣沒有發生過“價值認知變異”的國家來說，雙方就很難形成這樣的“價值共識”。表現在高等教育領域，權利保障思維傾向于保護學生不會因為“輕微的失足”而被“秩序維護者褫奪終生的前途”；教師的合法權益受到侵害時不會因為形單影只而訴諸無門，“望權興嘆”；有的高校受“特別權力關系”思維的影響，則認為保證“高校辦學自主權”“高校自治”就要對司法審查和權利保障的思維保持足夠警惕，應將法律和法庭拒之于學校大門之外。而實際上對公立高校進行一定的法律約束、凸顯個體的權利思維有著重要的理論和現實意義：只有“當權利思想真正獲得普遍性時，才能談得上法治”，……“法治必然要求一種寬容和同情的思維，無論個人身處何種境況中均關懷個人的命運，這正是與秩序目的取向的‘特別權力關系’相對立的價值主張”；通過司法介入明晰“辦學自主權”“高校自治權利”概念的法律內涵，可以“明確哪些事務應歸大學自主處理，哪些事務需要受行政法規范的約束并應接受司法審查的介入”，[8]對于促進現代大學制度建設，促進大學治理體系和治理能力的現代化，以及促進大學的法治化建設都具有重要意義。

二、高校自治與公立高校司法介入有機結合的優化路徑

1.我國公立高校自治權的法律邊界

高校自治，指大學作為獨立的法人，可以自由地治理學校、自主地處理學校的內部事務，最小限度地接受外界的干擾和支配。[9]美國卡內基高等教育委員會的一份報告對大學自治的內涵進行了比較全面的界定，主要包括：一是制定資金使用于特殊之目的；二是支出費用僅受審計上的監督；三是決定大學雇員的分配、工作負擔、薪金升遷；四是選擇教師、行政人員及學生；五是建立有關等級、學位授予、開設課程及發展計劃上的學術政策；六是研修有關學術自由、成長比率以及研究和服務活動的行政之政策等。[10]與西方國家不同，我國高校的自治權利法律上并沒有進行明確的界定，與高校自治權利相對應，通常使用的概念是“辦學自主權”。對于公立高校的辦學自主權，《教育法》以及《高等教育法》都做出了明確規定。《高等教育法》第33條規定：“高等學校依法自主設置和調整學科、專業”。第34條規定：“高等學校根據教學需要，自主制訂教學計劃、選編教材、組織實施教學活動”。第36條規定：“高等學校按照國家有關規定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作”。第38條規定：“高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用”。“高等學校不得將用于教學和科學研究活動的財產挪作他用”。這些法律條款明確規定了高校在教學、科研等方面具有的自主權。除此之外，實踐當中，對于高校辦學自主權的認定，一般來說是遵循以下原則：如果把高校辦學自主權看作是免受外部干預的權利，那么對于我國高校“辦學自主權”的范圍在公法上的認定，“按其對被管理者的權利影響程度劃分”，如果沒有對被管理者的權利義務產生一定程度的實際影響，而又能在授權上獲得至少是概括性的模糊授權的，均可納入“辦學自主”的范圍內。[11]值得注意的是，高校自治區別于學術自由：大學自治是對作為一個整體的大學提供的制度保障，強調的是一種“團體性學術自由”，“學術自由”更多的是教師“個體的”自由，兩者的權利主體、價值追求有所不同。因而，高校可能會作為自治的集體威脅教師個體的學術自由，行政權力打著學術自由的幌子而危害學術自由。[12]

2.我國公立高校自治司法介入的合理限度

面對我國不斷增加的高校糾紛訴求以及日益完善的高等教育法律體系，司法將會越來越廣泛地介入到大學治理的多個方面。現階段我國試圖將招生、學籍管理、學位學歷授予、畢業生就業、日常管理五項高校管理行為納入到行政訴訟的制度性嘗試。[13]但是這些嘗試的前提，顯然還需要公立高校司法介入在朝著具有完備成熟的法律體系可依、學者的專業判斷與法律的約束和規范互補、程序正義與實體正義兼具的漫漫路上不斷求索。運用司法審查權，總是伴隨著難以避免的各種弊病：介入過多可能導致司法權對教育行政或立法權的不當干預，而司法節制過多又會使司法機制對教育行政權力的監督和制約不夠。合理的行政訴訟審查強度應該對行政權和司法權進行合理的配置，能有效減少司法與行政的沖突、司法審查中的不確定現象，降低和避免行政訴訟審查機制“制衡不足”或者“干預過度”的雙重危險。[14]對于判斷司法審查合理限度問題，可以借用德國的“判斷余地理論”。判斷余地理論，即行政機關基于一些法律概念的不確定性而獲得的判斷余地。法院認為鑒于一些領域的專業屬性，這個領域內的行政機關所進行的判斷和解釋更具有權威性、合理性與科學性，法院一般應當尊重行政機關的決定，對決定只能做形式審查而不能進行內容審查。因此，司法機關對于公立高校的司法審查應該是有限的、理性的。[15]所謂有限，主要包括了介入尺度和介入空間的有限：第一，司法審查尺度的有限性，是指司法審查對學校學術事務的介入不是使學校內部包括教學等在內的所有學術過程法律化，而是通過正當程序原則防止和杜絕可能發生的權利侵害事件。因此，司法審查不涉及學術問題，只就程序問題進行審查。例如：就“劉燕文訴北京大學拒絕頒發博士畢業證書”一案的判決來看，法院對校評審委員會操作過程的程序性問題進行了審查，并未對該博士論文是否達到博士水平進行審查，將判斷該論文是否達到博士學位水平的權力仍然留給北京大學的學位評審委員會。雖然學界有觀點認為，海淀區法院無權審理關于授予學位這種學術性較強的案件，但更多的學者肯定法院可以介入或應當介入，但同時還應注意對司法審查的范圍和方式。[16]使得司法為學術的公正提供了一種程序上的制度保證。第二，司法審查受案空間的有限性，是指司法不能深入到大學所有學術領域的程序問題，而只能在相當有限的領域里對程序的正當性提出法律質疑。根據我國已有的司法判例來看，對高校司法審查的受案范圍還只限于大學招生、畢業文憑發放及學位授予中的部分領域。例如：就“2005年的林群英訴廈門大學博士生招錄案”，林群英在廈門大學的博士生考試中，初試和復試成績都排在第三位，報考的博士導師廖益新教授擬招收三人，除排名前兩位的被錄取外，最后一位錄取的卻是報考曾華群教授并排在第五位的丁某。林群英以廈門大學的行為規避規范性文件要求、違反行政程序公開、濫用招生行政權侵害其合法權益為由提起行政訴訟。一審法院經審理認為原告主張不能成立，判決駁回訴訟請求；林群英提出上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。第三，司法介入作用的有限性，即司法權本身的消極性及滯后性制約了權利主體權利實現的程度。同時，司法救濟是一種事后救濟，且行政權相比司法權具有優先執行力。當事者往往要勇于發聲，敢于訴諸法律，才能有機會維護自身的合法權利，即便如此，司法救濟的事后救濟以及行政權的優先執行力也在一定程度上無法彌補受害者受到的多種傷害。“若要使法治之光真正眷顧大學殿堂，如何達到法治的另一層意義—良法統治，亦成為當前必須思考的問題。”[17]同時，“在確保遵從規則方面，其他因素，如信任、公正、信實性和歸屬感等遠較強制力更為重要。正是在受到信任因此而不要求強力制裁的時候，法律才是有效率的。”[18]

三、結語

司法作為解決爭議的最后渠道，并不具有解決高校所有紛爭的能力。因此，在國家法律手段之外，還需要民間機構、專業組織等其他的高校糾紛解決機構協調起來，共同發揮作用。其中，最直接、有效的方法莫過于在高校內部建立一套完備的具有廣泛民主性的紀律管理監督和仲裁系統，以維護教師和學生的合法權益。大學作為一個歷史悠久的行業團體，內部制定規則，成員服從內部制定的規則，不當或是犯規行為受到處罰，一直是大學自治的應有之意。目前，由高校校方主導制定的規章制度開始在日漸高漲的權利呼聲中，不斷遭遇來自權利意識日益增強的普通教師群體和學生群體的質疑，有的高校順應潮流積極地做出回應。伴隨著普通教師、學生以及其他學校利益相關者和大學管理者一起以學校共同體成員身份廣泛參與到大學治理的過程中，這種充溢著程序正義精髓的共同參與，不僅會促進符合當代法治理念規則的生成，而且會促使規則制訂參與者對規則的普遍服從，并形成一套權威、公開、連貫的高校仲裁機制。

作者：楊曉平；王報平