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《國際研究參考雜志》2016年第10期
引言
2016年上半年，土耳其外交政策逐漸出現調整跡象。執政的正義與發展黨（簡稱正發黨）有意與地區國家化解矛盾、緩和關系，弱化激進的意識形態主張，意圖重回實用主義軌道。這是正發黨檢視近兩年來種種外交失敗后所作的戰術調整，同時兼具深刻的國內政治背景。但是，土耳其外交政策的戰略指導思想并未發生根本變化，其未來仍不免將經歷一段動蕩調整期。
一、外交政策“U型”轉向
當代土耳其以凱末爾主義立國，1923年10月建國以來一直奉行親西方的外交政策。冷戰期間，土更因其重要戰略地位成為美歐的親密盟友，先后加入歐洲經濟合作組織、歐洲委員會和北大西洋公約組織（簡稱北約組織），是北約組織中唯一的穆斯林國家，并于1999年成為歐盟候選國。2002年，溫和的伊斯蘭保守派政黨正發黨上臺后，開始重新審視土耳其與中東國家、俄羅斯以及東亞地區國家的關系，逐漸與西方國家拉開距離，土外交政策出現“東向回調”趨勢。曾歷任土耳其外交事務顧問、外交部長和政府總理的艾哈邁德•達武特奧盧是正發黨新外交的總設計師。他提出了“戰略縱深”理念，認為土耳其在地理上處于歐亞大陸核心位置，兼具厚重廣闊的帝國歷史，有能力且有責任成為國際政治中的“中心國家”和“積極貢獻者”，因此應突破“安于一隅”的國家定位，主動參與解決地區沖突，積極維護國際和平與安全，①努力擴大在中東和鄰近地區的影響力，重視以往被忽視的亞洲、非洲等地區，實現平衡外交。②具體而言，一方面，土要繼續保持與美國等西方國家的友好同盟關系，在此前提下大力發展與俄羅斯及中亞諸國、中國、印度等東方國家的關系；③另一方面，土要充分利用土耳其優越的地理位置和強大的經濟實力，借助共同的宗教、文化基礎，強化與地區國家的關系，④尤其是與穆斯林和突厥語國家的關系。在這一戰略思路指導下，正發黨政府提出了“與鄰國零問題”的外交目標，主動與周邊國家緩和關系，避免在與鄰國的沖突中損耗實力，并積極介入地區問題。2004年，土敘（敘利亞）關系改善，兩國開辟了高層戰略合作渠道，隨后又簽訂雙邊自貿協議；與伊朗的能源、經濟合作項目增加，2008年土伊簽署安全備忘錄，共同打擊庫爾德分離主義勢力，在伊核問題上土給予伊足夠的支持，不惜公開反對美國制裁伊朗，⑤并一度在美伊之間扮演調解人的角色；調整在巴以沖突中的立場，明確支持巴勒斯坦獨立建國、承認哈馬斯的合法地位，改善了其在阿拉伯世界的形象；積極拓展與伊拉克中央政府的友好關系，同時謹慎地增加與伊北部庫爾德自治區的貿易往來，而不涉入其內部紛爭。此外，土政府還開始著手解決塞浦路斯問題，并提出與亞美尼亞關系正常化的“路線圖”，同時與俄羅斯發展為“親密的朋友”。雖然這一時期土政府與西方國家在一些具體問題上存在分歧，土以（以色列）關系破裂也使美國大為不悅，①但土耳其外交政策整體上并沒有脫離親西方的軌道，力爭加入歐盟和保持美國戰略盟友身份這兩個戰略基軸沒有動搖，只是強調要謀求多維度、全方位的平衡外交，以更好維護國家利益。②正發黨推行“與鄰國零問題”外交政策實質是采用不受價值觀影響的實用主義原則，集中關注現實的經濟與安全利益，擱置或繞開爭議，追求合作最大化。該政策取得了較為明顯的成效，土耳其與地區國家的貿易出現爆發式增長，地緣安全環境得到大幅改善，外資紛紛涌入。新外交政策成為助推土耳其“黃金十年”高速發展的重要力量。2011年中東地區“阿拉伯之春”爆發后，正發黨的外交政策逐漸轉向激進。一方面是因為中東劇變破壞了舊的地緣政治格局，土耳其被迫作出反應；另一方面則是因為時任總理埃爾多安野心膨脹，意欲借機主導地區事務，擴大土耳其的地區影響力。在埃看來，“阿拉伯之春”是中東各國民眾推翻獨裁統治、爭取民主自由的斗爭，“民主革命”后上位的中東國家新政權必將探索建立世俗化、民主化和現代化的國家，土作為伊斯蘭社會與西方民主制度“完美結合的樣板”，應充當地區發展的榜樣和引領者；埃及等中東傳統大國的力量因政局動蕩而受損，土在地區政治中的地位凸顯，不能無所作為，而應抓住有利時機擴大影響，“促成該地區歷史性的轉變”，引導中東國家可能出現的新政權成為土可靠伙伴。出于以上考慮，正發黨政府在埃及支持穆斯林兄弟會（簡稱穆兄會），把穆爾西視為“親密盟友”，指責現任塞西政府施行暴政、屠殺平民，致使兩國相互召回大使并降低外交關系等級；同時其它還因支持穆兄會問題開罪沙特、卡塔爾等海灣國家；在敘利亞，土耳其向敘反對派武裝提供資金和武器，支持其推翻巴沙爾政權，與敘處于實際交戰狀態，并因此擴大了與支持巴沙爾政權的伊朗的分歧；2015年9月俄羅斯介入敘利亞局勢后，土反應強烈，多次威脅動用北約集體防衛條款，并于11月在土敘邊境擊落俄羅斯戰機，招致俄單方面經濟制裁。③至此，土耳其與幾乎所有鄰國和地區國家關系都呈現出矛盾激化的趨勢，“與鄰國零問題”外交異化為“零鄰國無問題”外交的窘局。④同時，由于土深度介入地區事務，且與美歐等立場不盡相同，雙方矛盾分歧也層出不窮。在敘利亞危機和打擊“伊斯蘭國”過程中，土消極合作，漫天要價，提出設立禁飛區、限制庫爾德武裝等多重條件，一度拒絕向美軍和北約部隊開放空軍基地，導致土美關系遇冷；在歐洲難民問題上，土趁火打劫，獅子大開口，意圖借土歐難民協議打包解決土公民入歐免簽和入盟談判關鍵條款等問題，并索要累計60億歐元巨額援助款，⑤此后更是多次宣稱“不履行難民協議”，威脅歐盟，⑥逼迫歐盟在諸多問題上讓步，從而引起歐洲國家強烈不滿。正發黨政府精心設計的“東西平衡”的外交演變為雙向受阻，被譏笑為“不是東西”，只能自詡“寶貴孤獨”。有學者評論稱，土政府外交全面失敗的根源在于正發黨放棄了實用主義原則，代之以激進的政治伊斯蘭意識形態驅動，⑦這違背了土耳其的現實國情。2016年上半年，土耳其外交政策再現調整跡象，逐漸向實用主義回歸。年初，埃爾多安低調訪問沙特，與沙特國王薩勒曼協商組建高層戰略合作委員會；隨后，土耳其與阿拉伯聯合酋長國（簡稱阿聯酋）關系恢復正常；3月，土伊（伊朗）關系緩和，雙方表示將進一步擴大貿易往來，并繞開了在敘利亞問題上的分歧；5月初，土總理達武特奧盧因與總統埃爾多安權斗失利而被迫辭職，成為土耳其外交失敗的替罪羊，新總理耶爾德勒姆上臺后即表達了調整對外關系的意愿。①6月底，土耳其與以色列正式達成和解協議，實現了雙邊關系正常化；同時，埃爾多安主動向俄羅斯示好，就擊落俄戰機事件向俄道歉，普京予以積極回應，宣布將逐步解除對土經濟制裁，重啟雙方關系。7月15日，土發生未遂軍事政變，埃隨后發起政治大清洗，致使土美、土歐關系遭受新一輪沖擊。但是，軍事政變并未改變正發黨外交政策轉向的大趨勢。盡管土政府懷疑美國暗中支持政變，土美在引渡“政變策劃者”居倫的問題上也難以達成一致，但土總統、總理都多次公開強調美國是土耳其的戰略伙伴而非敵人，盡力安撫國內民眾的反美情緒，以減少對土美關系帶來更大沖擊。除了表達緩和土美關系的意愿外，土總理耶爾德勒姆還表示將盡快修復土耳其與埃及的關系，②甚至暗示有可能“與敘利亞關系正常化”。③正發黨政府外交政策轉向的幅度之大、速度之快出人意料，也重新點燃了國際社會對土耳其作為地區“穩定極”的期望，被視為中東亂局中“為數不多的積極變化”。④研究者普遍認為，在飽嘗對外政策失敗的慘痛教訓及多方“突圍”無果之后，正發黨不得不放棄激進的、帶有意識形態沖動的外交訴求，回到實用主義與理性務實的立場，以避免土耳其在地區沖突的漩渦中越陷越深。
二、背景及動因
2013年以來，土耳其政治、經濟、安全形勢全面惡化，國際形象一落千丈，外交陷入孤立困境，社會不滿情緒滋生，正發黨執政壓力增大。在國內政經改革空間有限的情況下，土政府亟需調整外交政策，創造寬松有利的外部環境。經濟下行壓力是促成正發黨外交政策轉向的首要因素。作為中東地區的非資源型國家，土耳其經濟的主要驅動力來自貿易投資和旅游業。其中，旅游收入占國內生產總值的6.2%，吸納了8%的就業人口。土與地區國家相繼交惡，并受到敘利亞危機外溢影響，造成投資者信心低迷，外部資本流入不穩定，中東地區出口市場萎縮，赴土旅游人數大幅下降，由此土經濟受到嚴重沖擊。英國經濟情報所數據顯示，2016年土耳其GPD增長率僅能勉強達到3.1%，預計未來3~5年經常賬目赤字將繼續擴大，外資流入量突然減少將是經濟增長的首要風險；⑤對阿拉伯世界的出口總量呈持續下降趨勢，2015年減少了11%，2016年前4個月同比下降了17%；⑥旅游業遭遇20年來最嚴重衰退，伊斯坦布爾和安塔利亞等傳統旅游圣地的酒店入住率屢創歷史新低，在20%~40%之間震蕩徘徊。土擊落俄羅斯戰機、遭俄單方面制裁后，經濟形勢進一步惡化，“土耳其流”天然氣管線、阿庫尤核電站等大型能源合作項目陷于停頓，對俄出口總量銳減60%，赴土旅游的俄羅斯游客人數減少約400萬，減幅達90%以上，⑦土在俄投資和經商人員也受到不同程度影響。土經濟持續惡化不僅造成就業形勢更加嚴峻，而且動搖了正發黨的選民基礎，削弱了其執政合法性，成為埃爾多安穩定國內局勢亟需解決的根本問題。雖然從長遠看，提振經濟歸根結底要靠結構性改革的穩步推進與歐洲市場的重新繁榮，但是從短期看，改善與地區國家和主要大國關系則能收到立竿見影的效果，是土經濟增長的一支“強心針”。7月初，土俄關系甫一啟動，土耳其便迎來了首批俄羅斯游客，土對俄出口農產品的限制也隨即取消。①按照土官方計劃，土依次改善與俄羅斯、伊朗、伊拉克、埃及、敘利亞等國的關系，能夠為土帶來至少360億美元的直接經濟效益。②內外安全形勢惡化迫使正發黨尋求反恐合作者。敘利亞危機爆發以來，土耳其作為中東地區為數不多的“安全島”的地位逐漸喪失。一是國內民族沖突加劇，土政府與庫爾德工人黨（簡稱庫工黨）之間爆發新一輪暴力沖突。雖然正發黨于2013年啟動了針對庫爾德人的民族和解進程，但以庫工黨為代表的庫爾德分離主義武裝組織始終是其心腹大患。土最初在國際反恐和打擊“伊斯蘭國”問題上態度消極，也是意圖借極端組織消耗巴沙爾政權和庫爾德武裝的有生力量。隨著敘利亞戰事發展，與庫工黨關系密切的敘利亞庫爾德武裝日益壯大，其控制區逼近土邊境，并得到美、俄、歐等大國援助。土政府擔心邊境地區最終出現一個事實獨立或是自治的“大庫爾德斯坦”，于是被迫改變策略。2015年7月，土撕毀此前與庫工黨達成的停火協議，以反恐為借口，大規模清剿庫工黨及其支持者，并頻頻越境空襲伊、敘境內的庫工黨營地。庫工黨隨即在土全境展開報復，集中襲擊土軍警、政府等目標，雙方沖突不斷升級。二是敘利亞危機外溢，暴恐活動由土邊境地區向土西部大城市滲透。由于正發黨一度執行寬松的邊界政策，土敘邊境曾是國際“圣戰”分子進入敘利亞、伊拉克的中轉站，極端組織甚至在土東部地區成功建起秘密聯絡點。③2014年以來，在國際社會的壓力下，土政府加強了邊境管控，切斷了武器、資金的非法流通渠道，先后阻止來自90多個國家的萬余名暴恐嫌疑分子入境，遣返70多個國家的1000余人，使赴伊、敘參加“伊斯蘭國”的武裝分子數量由每月1500人~2000人銳減至目前的200人左右。④2015年7月起，土政府調整立場，積極參與國際反恐行動，多措并舉加大打擊“伊斯蘭國”力度，并向北約開放了因吉爾里克空軍基地，招致極端組織不滿，這些組織頻繁在土境內制造暴恐襲擊。據不完全統計，僅過去兩年土耳其就發生了至少17起爆炸事件，造成300多人死亡。在此情勢下，正發黨迫切需要穩定安全形勢，消除社會恐慌情緒，在打擊“伊斯蘭國”與防范報復性恐襲、擴大反恐合作與打擊庫爾德武裝之間尋求平衡。為此，土政府著手調整外交政策，修復與相關國家關系、消除敵意等：一方面，與美、俄、北約組織以及地區國家展開情報共享，提高預警能力，必要時協同作戰，拓寬行動空間；另一方面，在庫爾德問題上爭取國際支持，至少要與利益相關國達成默契，力阻庫爾德人獨立建國。正如土總理耶爾德勒姆所言，土耳其面對內外強敵“需要更多朋友”。⑤土國內政治極化現象加劇，埃爾多安意圖通過打開外交局面增加集權的合法性。埃曾連續11年擔任正發黨主席和土政府總理，權傾一時；2014年8月，他結束第二任總理任期，轉任國家總統并加快了修憲步伐，謀求將議會制改為總統制，變總統為權力核心，鞏固個人政治地位。為此，埃爾多安廣泛打擊異己，與昔日盟友、伊斯蘭社會運動領袖居倫反目成仇；加強社會管控，限制言論自由，隨意處罰、關停反對派媒體，拘捕大量批評政府的記者和青年學生；煽動民族矛盾，為爭取土民族主義者選票不惜中止庫爾德和平進程，與庫工黨重開戰火；操縱選舉，取消國會議員豁免權，不斷削弱反對派政黨在議會中的實力，強化正發黨一黨獨大局面。時值土內憂外患之際，埃爾多安的高壓統治和集權措施，加速了社會分化。一方面，埃爾多安的支持者力挺正發黨政府，寄望其強硬政策能夠帶領土耳其度過艱難時期，重回高速發展軌道；另一方面，居倫運動、穆斯林商界精英、親庫爾德政黨、自由派分子、世俗主義者與軍方對埃爾多安的不滿情緒日增。親埃力量雖然占據優勢，但與反對者的對立態勢不可調和，其政治妥協的空間消失殆盡，“7•15”未遂軍事政變就是一系列矛盾激化的結果。埃爾多安借搜捕叛亂者為由，大肆清洗居倫分子和反對力量，權力得到進一步鞏固，地位已無人能挑戰。但是，國際社會尤其是美歐對埃氏的執政風格頗有微詞。一是擔心埃爾多安及其掌控的正發黨最終會帶領土耳其偏離世俗主義和政教分離的道路；二是指責埃壓制言論自由、踐踏人權，背叛和“侵蝕”了民主制度，①并以此為借口在土耳其加入歐盟和其他區域合作組織問題上向正發黨政府施加壓力。一些歐美媒體更是直接稱呼他為“土耳其的新蘇丹”。地區鄰國也把土外交失敗視為埃爾多安權欲熏心、野心膨脹的惡果。埃在極力擺平國內局勢的同時，急需修復與外部國家、組織的關系，為未來繼續掌控權力創造寬松環境，也為正發黨政府在國際社會中尋找支持者以及可靠盟友。此外，調整外交政策、降低土耳其與地區國家間的緊張關系也符合土反對黨的利益，有助于正發黨與反對黨派擴大政策共識。
三、前景及影響
國際社會對土耳其此次外交政策調整抱有較高期待，希望土在持續發酵的中東亂局中從“麻煩制造者”變成合作者和建設性伙伴。雖然與正發黨執政的前10年相比，目前土耳其受內外因素影響，進入全面震蕩調整的不穩定階段，但與中東其他國家相比，仍然是地區穩定的堡壘和經濟增長的支柱；土是北約組織重要成員，是歐美的“東側防線”，也是地理上防范中東動蕩局勢向歐洲蔓延的緩沖帶，對西方國家的安全與繁榮至關重要；土連接歐、亞、非多方市場，與歐盟簽有關稅協定，是美國通往伊斯蘭世界的橋頭堡之一，同時還是中東、中亞地區油氣資源進入歐洲大陸的鎖咽要道。無論從哪種角度出發，土恢復務實、友好、靈活的對外政策，都能在一定程度上避免地區危機進一步復雜化。尤其美、俄、伊朗等在敘利亞問題上介入較深的國家，還在謹慎評估正發黨政府調整對敘政策的可能性、方向和時機，把土外交轉向視為打破當前敘利亞和談僵局的一線希望。但也有較為悲觀的看法，認為正發黨政府并不能通過簡單的外交調整來擺脫內外困境，重拾實用主義外交也無法消除土耳其不穩定的根源。
一是因為土政府在地區沖突中涉入過深，已陷入進退維谷的尷尬境地。尤其在敘利亞問題上，埃爾多安曾強烈指責巴沙爾挑起了敘內戰、為“伊斯蘭國”擴張提供了罪惡土壤，并放縱庫爾德武裝發展壯大，他堅持把推翻巴沙爾政權作為政治解決敘危機的前提條件。②這一立場得到了沙特等遜尼派國家的支持，并且沙特等國在敘問題上與土結成實質性同盟。土未來若松動在敘利亞等問題上的立場，不僅要費心平衡對美、對俄關系，更要避免觸怒海灣國家，以免陷入新的外交孤立。
二是因為中東政治格局在短短幾年內發生急劇變化，就當前教派沖突和地區分裂對立的程度看，土外交上中立、平衡的空間越來越小，此前土耳其“與鄰國零問題”外交的目標已不可能實現。正發黨執政之初曾強調自由貿易、文化交流，不涉入黨派或教派斗爭，這些原則構成了土務實外交的精髓。但是，目前土外部環境已經完全改變。加之，近年來土耳其的伊斯蘭身份愈加凸顯，遜尼派地區大國的定位越來越清晰，其外交政策恐無法擺脫意識形態的影響，正發黨政府也很難在地區沖突中輕松地抽身。
三是“U型轉向”只能被視為土外交政策的戰術性調整，而非根本性戰略轉變。大體而言，土外交政策是其國內政局發展的反映：當世俗主義者掌握權力時，執行全面親西方的政策，堅定倒向美歐；而帶有溫和伊斯蘭傾向的政黨上位后，開始在對外關系中強調土耳其的地區性，尋求平衡外交；當國家政策路線集中于經濟發展和社會改革時，對外關系表現得相對溫和、進取，以維護土現實利益為基準線；當國內政治中黨派斗爭和意識形態對抗占據主流時，外交政策就會轉向激進、敏感，充滿敵意。①目前，正發黨政府雖然經歷了明顯的外交失敗，但埃爾多安并未放棄擴大地區影響力的意愿，更不會停下修憲改制的步伐，仍將繼續在國內推行輿論管控、打壓反對黨、打擊庫爾德武裝、為社會伊斯蘭化松綁等既定政策。在此前提下，土外交政策戰略轉型的時機還未真正出現。雖然土外交政策調整的效果仍待觀察，但其“東向”趨勢已難改變，且“7•15”未遂政變加速了這一進程。一方面，重新回歸實用主義無助于彌合土耳其與西方國家之間的裂痕，正發黨政府與美歐等傳統盟友的互信基礎正在減弱。雖然土官方多次聲明美歐仍是土戰略伙伴，但雙方近兩年來在敘利亞問題、難民危機上齟齬不斷，土政變后西方國家又嚴厲指責埃爾多安借機實施“政治清洗”，②這些摩擦不僅源于雙方間現實利益的不一致，更暴露出價值觀的根本分歧。土政府及支持正發黨的民眾對西方國家的失望情緒累積，加入歐盟的熱情熄滅；相應的，美歐也擔心一個在意識形態上偏離西方國家、在政治實踐上背離民主、在軍事行動上不能協調一致的土耳其無法繼續發揮盟友作用。另一方面，土俄關系快速升溫，正發黨政府在“東方”尋求新盟友的意圖明顯。土對俄除能源方面的高度依賴之外，還有許多政治訴求，既需要在遏制庫爾德武裝、確立實權總統制等問題上爭取俄政府支持，也希望能與俄協調合作以推動敘利亞危機盡快解決。更重要的是，埃爾多安還試圖借俄羅斯平衡與西方國家的關系，增加與西方國家對話的籌碼。正發黨外交政策“東向回調”的核心目的，是修正其此前極端親西方的立場，增強土耳其外交的獨立性、凸顯其獨特性，而非背離西方、斷絕與西方世界的聯系。若不能準確把握這一點，便無法準確理解正發黨外交政策“回歸”的原始起點。未來正發黨政府的外交政策仍要在“東西之間”尋求新平衡，這是由正發黨對土耳其國家的定位所決定的。在正發黨這樣一個溫和伊斯蘭政黨的認知中，土耳其作為歐亞大陸的中心、穆斯林世界的強國、突厥世界的領頭羊，不應依附于任何一個大國或大國集團，而應均衡發展多維度的對外關系，以契合土多重身份、滿足其多樣性的利益需求。尤其在經歷過十年的黃金發展期之后，土耳其成為中東第一大、全球第16大經濟體，被譽為繼“金磚國家”之后最有潛力的新興經濟體，這進一步鞏固了正發黨的認知、刺激了其戰略野心。同時，土耳其被裹挾在中東地區近幾年來政治伊斯蘭勢力活躍的風潮中，國家的伊斯蘭身份日益凸顯，與地區國家在價值觀上較前更接近，也為正發黨的“戰略縱深主義”提供了現實的土壤。雖然正發黨的外交政策幾度調整，但其戰略指導思想并未改變，一直向著逐漸與西方拉開距離、積極“東向”“南下”的方向發展。然而，土外交中真正嚴重的問題或許正蘊藏其中。在正發黨執政前的較長時期內，全面倒向西方的外交政策造成土耳其在經濟和安全方面與歐盟、美國密不可分，雙方利益盤根錯節，互有戰略需求，又能相互制衡，但土受實力因素影響處于下風。正發黨執意推行平衡外交的風險在于：目前既無法依靠自己的力量實現外交“獨立”，也沒能在“東方”尋到與美歐勢均力敵、能夠平衡其影響力的新盟友；既要保持與美歐的傳統戰略同盟關系，維持既得利益，為長遠發展考慮，又要承受與美歐拉開距離帶來的外交壓力。在新的均衡態勢達成之前，土耳其對外關系仍要經歷痛苦的探索和磨合，不排除新一輪震蕩調整的可能。
作者:李亞男 單位:中國現代國際關系研究院