行政法的權(quán)利公平原則范文

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一、權(quán)利公平原則的含義和依據(jù)

（一）憲法和法律依據(jù)我國憲法為權(quán)利公平原則提供了最高規(guī)范依據(jù)。《憲法》第33條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”“國家尊重和保障人權(quán)。”這些規(guī)定是權(quán)利公平原則的憲法基礎(chǔ)。具體到行政法上，其基本要求就是平等對待相對人，不歧視。行政機關(guān)實施行政行為，無論是抽象行為還是具體行政行為，無論是授予權(quán)益行為還是負(fù)擔(dān)行政行為，無論是賦予某種資格的行為還是作出某種處罰的行為，都必須依法平等地對待任何人，不能因相對人的身份、民族、性別、宗教信仰等的不同而對之予以不公平的待遇。行政許可法為權(quán)利公平原則提供了依據(jù)。2004年7月施行的《行政許可法》第5條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。”“符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機關(guān)不得歧視。”據(jù)此規(guī)定，許可權(quán)利的設(shè)定和實施必須堅持公平、公正原則的要求。其中第3款體現(xiàn)的是平等和不得歧視的理念。

（二）政策依據(jù)2004年國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》將權(quán)利公平原則作為依法行政的重要內(nèi)容，要求行政機關(guān)予以堅持：“行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。”這是以政策的形式要求行政機關(guān)認(rèn)真實施權(quán)利公平原則。綜上，權(quán)利公平原則既有憲法基礎(chǔ)，也有法律和政策依據(jù)。作為行政法一項原則，已經(jīng)獲得承認(rèn)。

二、我國權(quán)利公平原則的現(xiàn)狀和問題

考察我國立法發(fā)現(xiàn)，權(quán)利公平原則在立法和法律規(guī)范實施中有所體現(xiàn)，同時也存在有待改進(jìn)和提升的地方。

（一）取得了一些成就我國一系列法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中體現(xiàn)了權(quán)利公平原則。主要體現(xiàn)如下。

1.實體性權(quán)利義務(wù)配置逐漸公平。如《行政許可法》一些條文突出體現(xiàn)了權(quán)利公平原則的精神。該法第15條第2款規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。”據(jù)此規(guī)定，“公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可”實際上是行政相對人的許可權(quán)利問題，禁止地方性法規(guī)和規(guī)章不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一設(shè)定的這些許可，就是確保相對人在全國范圍內(nèi)的權(quán)利公平，避免地方立法基于地方保護(hù)主義的思維而人為制造權(quán)利不公平。而其第2項的規(guī)定更直接強調(diào)，地方性法規(guī)和規(guī)章不得通過行政許可的設(shè)定，對外地相對人設(shè)定不公平的權(quán)利。可見，《行政許可法》特別注重從立法層面遵守權(quán)利公平原則。可以說，這是從源頭上重視權(quán)利公平原則的確認(rèn)。

2.程序性權(quán)利義務(wù)配置逐漸公平。程序性權(quán)利公平原則也是權(quán)利公平的重要內(nèi)容。我國一些法律有所體現(xiàn)，如《行政處罰法》設(shè)定了簡易程序、一般程序和聽證程序。聽證事項針對的是影響相對人權(quán)益較重大的情形。《行政許可法》中也設(shè)置了聽證程序。《行政強制法》除了設(shè)置一般程序性要求外，還針對不同的行政強制措施設(shè)置了有針對性的具體程序性要求。通過這些不同類型的程序，相對人的程序性權(quán)利能夠獲得更好的保護(hù)。

3.監(jiān)督和救濟制度逐漸公平。權(quán)利公平原則還體現(xiàn)在監(jiān)督和救濟制度上。以《行政許可法》為例，該法第63條規(guī)定：“行政機關(guān)實施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得索取或者收受被許可人的財物，不得謀取其他利益。”這三個“不得”就是對行政主體行使權(quán)力的限制，只有這些要求得到遵守，相對人權(quán)利公平原則才能得以實現(xiàn)。該法第69條針對不同的行為者違法與否及違法的嚴(yán)重性，確立了不同的監(jiān)督措施，體現(xiàn)了立法者區(qū)別對待和獎懲分明的價值取向，即在監(jiān)督上的公平。救濟制度上的權(quán)利公平原則還體現(xiàn)在具體救濟制度中的規(guī)定。如行政復(fù)議中對申請人提供了充分的主張權(quán)利的機會。行政訴訟過程中，給原告提供了充分的主張權(quán)利的機會。此外，權(quán)利公平原則還要求行政復(fù)議機關(guān)、行政信訪處理機關(guān)、法院要將權(quán)利公平原則作為審查具體行政行為或職務(wù)行為是否合法合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

（二）存在的問題我國目前只有少數(shù)法律法規(guī)規(guī)定公平原則，還有不少法律沒有明確將權(quán)利公平規(guī)定為一項原則，如《行政處罰法》、《立法法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》等均沒有將公平作為一項基本原則。還有不少法律法規(guī)規(guī)章中的權(quán)利配置明顯不符合公平原則的要求。

1.實體權(quán)利配置不公平的現(xiàn)象比較突出。如我國《社會保險法》按照職業(yè)身份設(shè)定了不同主體不同類型的養(yǎng)老保險。第10條規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費。”“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費。”“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定。”據(jù)此，《社會保險法》第10條分別規(guī)定各類群體的養(yǎng)老保險制度。它為三類主體確立了不同的處理方法，這為三類不同類型主體的保險權(quán)利制造不公平的差別對待提供了可能和機會。該法第20條第1款和第22條第1款都規(guī)定了，國家建立和完善新型農(nóng)村（城鎮(zhèn)居民）社會養(yǎng)老保險制度。從這些規(guī)定可以看出，立法者沒有為職業(yè)養(yǎng)老保險分類制度設(shè)立任何限制性條件，似乎行政機關(guān)可以隨意建立不受限制的職業(yè)分類的養(yǎng)老保險制度。立法者這種立法顯然是不當(dāng)?shù)模驗樗鼪]有考慮到能力及需求照顧程度，而簡單的職業(yè)分類養(yǎng)老保險不能反映被保險人負(fù)擔(dān)保費的經(jīng)濟能力及需求保護(hù)的程度，有損社會保險互助共濟功能，因此特定的職業(yè)類別與資源分配之間，不具有合理的關(guān)聯(lián)性。我國企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位人員、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險三大類，在繳費比例、政府財政責(zé)任、養(yǎng)老金待遇等方面存在著明顯的差距。這種差距在《社會保險法》中沒有受到任何限制。體現(xiàn)出該法在權(quán)利公平方面存在著結(jié)構(gòu)性缺陷。

2.程序權(quán)利配置不公平的現(xiàn)象仍然存在。我國至今沒有制定《行政程序法》，法律在約束權(quán)力和保障權(quán)利方面均有不足。很多法律中沒有任何程序性權(quán)利保障。如《教師法》第39條規(guī)定了教師的申訴權(quán)，但沒有任何具體制度構(gòu)造。

3.監(jiān)督和救濟權(quán)利缺乏公平精神。由于我國《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等沒有將權(quán)利公平原則明確確定為審查具體行政行為是否合法合理的標(biāo)準(zhǔn)，使得審查機關(guān)很難通過倒逼機制，迫使行政機關(guān)在行使權(quán)力時堅持權(quán)利公平原則。以行政訴訟救濟制度來說，我國目前能夠提起行政訴訟的主要是涉及財產(chǎn)類和人身權(quán)利受到行政機關(guān)侵犯的情況。公民依據(jù)憲法第34條的選舉權(quán)和被選舉權(quán)、第35條的政治權(quán)利和自由，第36條享有的宗教信仰自由受到行政機關(guān)的侵犯的，還不能納入行政訴訟受理范圍，無法獲得任何的司法救濟程序的保護(hù)。綜上，權(quán)利公平原則尚未成為立法機關(guān)、行政機關(guān)和具體行政行為審查機關(guān)自覺遵守的規(guī)范，法律規(guī)定粗疏，行政機關(guān)不能嚴(yán)格依法辦事，審查機關(guān)沒有嚴(yán)格按照權(quán)利公平原則對具體行政行為進(jìn)行審查，因此，實施權(quán)利公平原則的工作還處于起步階段，消除不符合權(quán)力公平原則的任務(wù)還很艱巨。

三、落實權(quán)利公平原則的對策措施

針對前文所說存在的問題，此處提出以下幾項對策性措施，以推動權(quán)利公平原則從抽象的規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的規(guī)則，從文本規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的實踐行動，從拘束立法機關(guān)和行政機關(guān)，擴大到具體行政行為的審查范圍。

（一）違憲或者違法審查予以解決我國憲法第5條規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。如前所述，權(quán)利公平原則有扎實的憲法基礎(chǔ)和依據(jù)，那么法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)符合此項基本原則的要求。如果不符合憲法這項要求，應(yīng)當(dāng)通過違憲或者違憲審查的方法予以處理。1958年全國人大常委會制定的《戶口登記條例》第10條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”這一條專門限制農(nóng)村人戶口遷往城市的制度設(shè)計，對農(nóng)村人來說，明顯不公平。按照憲法第62條規(guī)定，全國人大應(yīng)當(dāng)將其改變或者撤銷。上海市人大常委會制定的地方性法規(guī)《上海市出租汽車管理條例》第11條規(guī)定：“出租汽車駕駛員必須具備下列條件：（一）有本市常住戶籍……”這實際上是阻止外地人到上海城市出租車服務(wù)工作，這也是對就業(yè)權(quán)公平的限制或者阻止。上述這些違反權(quán)利公平原則的法律和法規(guī)本應(yīng)早已廢除或者修改，但至今還依然在實施中。只有通過建立可行的違憲審查或者違法審查機制，將這些違憲和違法的規(guī)定廢除或者修改，權(quán)利配置上的公平性才能得到彰顯。

（二）制定符合權(quán)利公平原則的法律規(guī)范、修改不符合權(quán)利公平原則的法律規(guī)范和政策1.制定符合權(quán)利公平原則的法律規(guī)范。將來制定《行政程序法》應(yīng)當(dāng)將此項原則明確規(guī)定在法律中，使之成為拘束行政權(quán)行使的重要原則，并將它擴展為拘束立法機關(guān)和司法機關(guān)的原則。在此方面，我國澳門地區(qū)提供了有益的立法經(jīng)驗。其《行政程序法典》第5條規(guī)定：“公共行政當(dāng)局與私人發(fā)生關(guān)系時應(yīng)遵循平等原則，不得因被管理者之血統(tǒng)、性別、種族、語言、原居地、宗教、政治信仰或意識形態(tài)、教育、經(jīng)濟狀況、社會地位，而使之享有特權(quán)、受惠、受損害、或剝奪其任何權(quán)利或免除其任何義務(wù)。”這里的平等原則與權(quán)利公平原則基本相當(dāng)。在一些國家中，平等原則也被稱之為“行政公平原則”。再如將來制定《社會救助法》、《基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)法》等法律時，應(yīng)當(dāng)強調(diào)權(quán)利公平原則是行政機關(guān)必須遵守的原則。2.修改法律規(guī)范和政策。我國現(xiàn)行不少法律規(guī)范和政策還不能體現(xiàn)權(quán)利公平原則的精神，因此需要加以修改或者廢除。如前述《社會保險法》中確立了職業(yè)性分類的養(yǎng)老保險制度，法律授予行政機關(guān)不受任何限制的實施權(quán)力，對這種不完全符合權(quán)利公平原則的類型化養(yǎng)老保險制度予以限制。將來修改時，應(yīng)該將權(quán)利公平原則作為此項養(yǎng)老保險制度予以完善的重要標(biāo)準(zhǔn)。再如《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中應(yīng)當(dāng)將包括權(quán)利公平在內(nèi)的行政法原則作為審查具體行政行為的依據(jù)和違法情形，使得權(quán)利公平原則成為審查具體行政行為是否合理有效的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

（三）細(xì)化行政復(fù)議和行政訴訟等操作規(guī)程實施權(quán)利公平原則行政復(fù)議和行政訴訟制度是監(jiān)督行政權(quán)、救濟公民權(quán)利的主渠道。行政復(fù)議機關(guān)和法院可以通過行政解釋、司法解釋等途徑，建構(gòu)操作性規(guī)程，將權(quán)利公平原則作為審查具體行政行為的重要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

1.以權(quán)利公平原則作為行政復(fù)議機關(guān)審查具體行政行為的技術(shù)規(guī)范。《行政復(fù)議法》第28條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：（一）具體行政行為認(rèn)定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑳Q定維持；……（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為：1．主要事實不清、證據(jù)不足的；2．適用依據(jù)錯誤的；3．違反法定程序的；4．超越或者濫用職權(quán)的；……”。將“權(quán)利公平原則”導(dǎo)入上述條文的適用中，有以下幾個方法：第一，將上述條文中第一項“依據(jù)正確”的依據(jù)解釋為包括了“權(quán)利公平原則”等依據(jù)；其中的“程序合法”包括了有關(guān)程序性的適用是否符合程序性權(quán)利公平原則的要求；其中的“內(nèi)容適當(dāng)”包括了作出的具體行政行為是否符合權(quán)利公平原則的要求。第二，對上述條文第三項適用的幾個條件進(jìn)行解釋，使之包含“權(quán)利公平原則”的要求：“主要事實不足”包含了涉及相對人權(quán)利事項的事實；“適用依據(jù)錯誤”包括是否適用了“權(quán)利公平原則”；“違反法定程序”包含了違反“程序性權(quán)利公平原則”的內(nèi)容。“濫用職權(quán)”也包含違反權(quán)利公平原則的情形。濫用職權(quán)在客觀方面的情形包括“行政機關(guān)所作出的決定違背一般人的理智，無正當(dāng)理由違反慣例，違反平等適用原則，違反通常的比例法則，或違反一般公平觀念的情形……”。建議國務(wù)院在《行政復(fù)議法實施條例》將上述內(nèi)容規(guī)定其中，或者通過相關(guān)解釋的形式表達(dá)出來。

2.以權(quán)利公平原則作為法院審查具體行政行為的訴訟技術(shù)規(guī)范。行政法基本原則既是法官進(jìn)行法律解釋活動的依據(jù)和基本標(biāo)準(zhǔn)，也是實現(xiàn)法律漏洞補充之工具。而行政法基本原則并非僅僅起宣示作用,而是具有法律效力的,法院在司法活動中可以也應(yīng)當(dāng)適用之。《行政訴訟法》第54條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（1）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（2）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：①主要證據(jù)不足的；②適用法律、法規(guī)錯誤的；③違反法定程序的；④超越職權(quán)的；⑤濫用職權(quán)的。……”建議最高人民法院通過司法解釋或者批復(fù)的形式，將權(quán)利公平原則導(dǎo)入其中，作為審查具體行政行為是否合法有效的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。具體方法，可以適用前述行政復(fù)議審查的技術(shù)規(guī)范。在我國司法實踐中，權(quán)利公平原則實際上已經(jīng)作為行政法基本原則在具體案件得到適用。在鄧州市城市公交有限責(zé)任公司與賈洪彬城市公共汽車運營行政許可糾紛上訴一案中，一審被告鄧州市建設(shè)局在未報經(jīng)政府審批授權(quán)、未進(jìn)行相關(guān)法定程序、未進(jìn)行清理整頓和上報批準(zhǔn)的情況下，與尚未正式成立的上訴人鄧州市城市公交有限責(zé)任公司簽訂了《出讓合同》。二審法院認(rèn)為：城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)是公共資源，其出讓屬于行政許可范疇，應(yīng)當(dāng)依法堅持公正、公開、公平的原則，依照法律法規(guī)及行政規(guī)章規(guī)定的形式和程序，而不能隨意許可。一審被告鄧州市建設(shè)局不經(jīng)過任何法定的程序，將城市公共客運交通經(jīng)營權(quán)以出讓合同的方式出讓給一家尚未依法成立的公司，違反了行政法的基本原則之公平原則，明顯屬于行政恣意。該案中，法院將“公平原則”作為行政法的基本原則適用在具體案件，用來審查具體行政行為是否合法有效。我國雖然不是一個判例法國家，但是法院在具體案件的判決中對其闡述和適用，對于公平原則在行政法領(lǐng)域的落實具有重大的意義。同時，作為行政法基本原則，即使當(dāng)前尚未在所有成文法中明確作出規(guī)定，但這種對公平原則的運用，將會通過司法解釋的方式融入到司法實踐中去，對法院審判行為和具體行政行為都將產(chǎn)生重要的影響。

3.將權(quán)利公平原則作為行政申訴、行政信訪等審查行政行為是否合法有效的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。行政申訴、行政信訪也是我國相對人權(quán)利的重要方法。如《教師法》規(guī)定的行政申訴、《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員行政申訴、《教育法》確立的學(xué)生行政申訴等。《信訪條例》規(guī)定的行政信訪等也是權(quán)利救濟的重要方式。行政申訴和行政信訪處理機關(guān)可以借鑒行政復(fù)議機關(guān)、法院處理案件的方式，將權(quán)利公平原則導(dǎo)入其中，對行政行為（行政申訴、行政信訪審查的對象不同于行政復(fù)議和行政訴訟中的“具體行政行為”，行政申訴審查的公權(quán)行為中有一部分屬于具體行政行為，有一部分屬于內(nèi)部行政行為；行政信訪審查的對象是“職務(wù)行為”）是否合法合理進(jìn)行審查。具體操作方法可參照前述行政復(fù)議、行政訴訟的技術(shù)規(guī)范。

作者：李玉單位：華東政法大學(xué)