淺談行政訴訟規律范文

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摘要：行政訴訟規律是貫穿于行政訴訟活動并指引行政訴訟活動的一種司法規律。行政訴訟規律的內容包括行政訴訟目的與行政訴訟受案范圍的對應律、行政訴訟被告資格的恒定律、行政訴判的關系律、司法最終原則與行政自主性的平衡律、行政訴訟模式與舉證責任的關系律和個案正義與法的安定性的平衡律等。當前我國行政訴訟面臨的難題大都是因為行政訴訟的運行脫離行政訴訟規律導致的。行政訴訟規律影響著行政訴訟制度設計的科學性、合理性。

關鍵詞：行政訴訟規律；司法規律；行政訴訟

一、行政訴訟規律的概念

從《辭海》和《中國大百科全書》中對“規律”的定義可以看出，規律是事物發展過程中的本質聯系和必然趨勢。規律包括自然規律、社會規律和思維規律。“規律”的特點包括以下四個方面：（1）普遍性；（2）重復性；（3）客觀性，不以人的意志為改變或創造；（4）相對穩定性。規律不是絕對的、永恒不變的［1］4096。行政訴訟規律應當包含規律的上述四個特點。行政訴訟規律是指服務于行政訴訟制度的設計，貫穿于行政訴訟活動并指引行政訴訟活動的一種司法規律。行政訴訟規律的主要內容包括行政訴訟目的與行政訴訟受案范圍之間的對應律、被告資格的恒定律、行政訴判的關系律、司法最終原則與行政自主性的平衡律、行政訴訟模式與舉證責任的關系律、個案正義與法的安定性的平衡律。

二、行政訴訟規律與司法規律

在學術界，多數學者對司法規律的研究幾乎集中在司法的獨立性、中立性，程序的正當性，當事人在法律面前平等性，最終性和權威性等特征上面［2］。有學者還提出了司法規律的層次性。該學者將司法規律分為三個層次，即表層規律、中層規律和深層規律。表層規律（即司法構造論規律）包括司法主體、司法權、法律、案件事實、裁判、定紛止爭方面的規律等。中層規律（即司法的運行規律）包括枉法禁止律、偏袒禁止律、越權禁止律、暗箱禁止律和反轉禁止律。司法的深層規律，即司法的實踐規律［3］。該學者認為司法的構造論規律與運行規律共同構成了司法的客體規律。司法的客體規律是認識實踐規律的基本媒介［3］。在不同訴訟制度中司法規律的體現也有所不同。行政訴訟規律是司法規律的一種，具有司法規律的一般特征。在行政訴訟實踐中必須遵循司法的客體規律和深層規律。

三、行政訴訟規律的內容

（一）行政訴訟目的與行政訴訟受案范圍的對應律

1．行政訴訟目的與行政訴訟受案范圍對應律的內涵行政訴訟目的是設立行政訴訟制度所要達到的目的或者效果。實現行政訴訟目的必須有與其相對應的明確、具體的行政訴訟受案范圍。行政訴訟受案范圍的寬窄影響行政訴訟目的的實現。行政訴訟目的決定著行政訴訟的受案范圍，行政訴訟的受案范圍必須回應行政訴訟的目的。行政訴訟受案范圍與行政訴訟目的之間的關系失去平衡時，行政訴訟的運行受到很大的影響，導致出現行政案件立案難、行政糾紛無法得到解決等諸多不良后果。行政訴訟目的與行政訴訟受案范圍的關系決定著行政訴訟的方向和本質。因此，兩者之間的關系成為了行政訴訟重要的規律。可以從以下幾個方面理解行政訴訟目的與行政訴訟受案范圍的對應律。第一，從保障權益的目的看，行政主體在行使職權的過程中其行為只要損害公民、法人或者其他組織的合法權益的，都屬于行政訴訟的受案范圍，公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟。第二，從監督行政行為的目的看，行政機關違反法律、法規的規定實施的行為，都屬于行政訴訟的受案范圍，利害關系人可以提起行政訴訟。這里所說的行使職權的行為，主要是行政行為。這里的行政行為不僅包括傳統學理上所說的具體行政行為，還包括可以反復適用的規范性文件，即抽象行政行為。第三，從解決行政爭議的目的看，只要是行政法上的爭議，都屬于行政訴訟的受案范圍［4］105。行政爭議可能發生在公民、法人或其他組織與行政機關之間，也可能發生在行政主體之間，還有可能是行政主體內部發生的行政糾紛。

2．我國現行法中行政訴訟目的與行政訴訟受案范圍不對應的現象及其解決對策行政訴訟目的與行政訴訟受案范圍不對應的現象。當前對行政行為的認識不統一，行政機關與行政機關之間的權限爭議是不是行政爭議？如何確定行政公益訴訟的原告資格？內部行政行為被排除在行政訴訟受案范圍之外？這些現象既會影響行政訴訟的受案范圍，也會影響實現行政訴訟目的，最終導致行政訴訟目的與行政訴訟受案范圍關系的失衡。具體措施：一是進一步完善行政公益訴訟制度。當前我國行政公益訴訟的原告制度不健全，原告資格單一。2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》中明確規定了人民檢察院的行政公益訴訟的原告資格。這顯然是立法上的進步，以立法形式承認行政公益訴訟的存在。但是學術界對檢察院在行政公益訴訟中的原告地位有不同的聲音。有人提出疑問，如果檢察院不提起公益訴訟時怎么辦？從法律文本上看，該條文是回答不了此問題的。在今后的立法完善過程中應當進一步擴大原告資格范圍。比如，除了檢察院提起行政公益訴訟之外，其他公益組織或者人民團體、公民也可以提起行政公益訴訟。在提起行政公益訴訟的原告設置方面，可以設置提起行政公益訴訟的順序，先由檢察院提起行政公益訴訟，在檢察院不履行提起行政公益訴訟的職責時，相關的公益性團體或者公民可以向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。二是把其他規范性文件等抽象行政行為納入到行政訴訟受案范圍。我國現行法中明確規定對規章以下的其他規范性文件，人民法院可以附帶性審查。這就說明，對于其他規范性文件人民法院可以附帶性審查，但是當事人不能直接對其提起行政訴訟。在我國行政訴訟實踐中，行政機關以制定其他規范性文件的形式規避行政訴訟的現象屢見不鮮。在今后的修法中應當明確規定當事人對其他規范性文件可以直接提起訴訟而不只是人民法院對其進行附帶性審查。通過擴大行政訴訟受案范圍，統一行政行為概念的理解，為權利提供救濟途徑，明確劃分主客觀行政訴訟類型，使行政訴訟受案范圍全面回應行政訴訟目的，即保障權益、監督行政行為和解決行政爭議。

（二）行政訴訟被告資格的恒定律

我國行政訴訟被告資格的恒定性與“民告官”理念息息相關。“民告官”是我國行政訴訟制度的代名詞。這種代名詞既能說明我國根深蒂固的官本位思想，也能說明我國社會逐漸向法治社會的轉型。在歷史上“百姓”不可能告“官”或“官府”，只有“官”或“官府”管理、命令、懲罰“百姓”。然而，1989年《行政訴訟法》的出臺打破了這種傳統的“官民關系”，形成了“民告官”制度。在這種意義上行政訴訟制度是一種調整“公民與國家”關系的制度。然而，在國家與社會的變遷中行政訴訟制度的功能也在發生變化。行政訴訟制度不僅僅是解決“公民與國家”之間糾紛的制度，也更多地涉及到解決各種行政爭議。無論行政訴訟功能的變遷如何，也無論行政訴訟原告資格的演變如何，行政訴訟的被告永遠是行政主體，即行政機關、法律法規授權的組織。這是行政訴訟恒定不變的規律，也是行政訴訟與其他訴訟制度不同的本質特征。這也是對行政管理關系中行政相對人與行政主體的權利義務關系不對等性的一種彌補。

（三）行政訴判關系

律訴判關系是指訴訟中當事人的訴訟請求與人民法院的判決之間的關系。訴判關系的一致性是三大訴訟的共同規律。在行政訴訟中遵循這一規律需要有一個前提條件，即在明確劃分主客觀行政訴訟類型的前提下，行政訴判關系應當遵循訴判一致原則。在行政訴訟中人民法院應當全面回應當事人的訴求，不得遺漏訴訟請求，也不得超出原告的訴訟請求。當事人利益、公共利益分別在主客觀行政訴訟中得到相應的回應，因此，訴判關系一致律會損害公共利益的擔憂是多余的。有人認為在行政訴訟中訴判關系的不一致是由行政訴訟的特殊性質、審理對象和法律關系主體的特殊性所決定，因此行政訴訟不必遵循訴判關系一致性原則。因為行政訴訟既要保障權益，又要維護公法秩序。有人認為行政訴訟訴判關系的一致性是一種趨勢，但是由于行政訴訟實踐中出現的現實問題以及行政訴訟目的和行政訴訟性質導致了行政訴訟訴判關系的不一致性［5］。學者們對行政訴訟實踐中出現訴判關系不一致性現象的原因分析還是有些欠缺的。筆者認為其主要原因是我國現行法沒有明確區分主客觀行政訴訟的類型，因此導致了實踐中出現訴判關系不一致的現象。在現行法的框架下遵守訴判關系一致性的話往往會有損害公共利益的可能性。訴判關系的一致性在一定條件和前提下是不可變的，至于實踐中發生的訴判關系的不一致現象與行政訴訟制度本身的設計有關，與訴判關系一致律的穩定性無關。訴判關系的一致性問題不僅僅與行政訴訟的判決類型有關，還與行政訴訟類型化密切相關。目前，在我國《行政訴訟法》中不僅沒有明確規定行政訴訟的類型，而且在行政訴訟理論研究中對行政訴訟類型的分類以及分類標準尚未達成統一。行政判決是對原告訴訟請求的回應，判與訴是相對應的。行政判決原則上不能超出原告的訴訟請求范圍［6］388。

（四）司法最終原則與行政自主性的平衡律

1．司法最終原則與行政自主性的平衡律的理解行政糾紛一旦進入訴訟領域，接受人民法院的審查，最終結論應以人民法院的裁判為準。這就是所謂的司法最終原則。行政權的靈活性要求行政必須適應千變萬化的社會現象。如果不留給行政一個自主的空間可能會面臨著一種僵局。在不違反法律法規和公序良俗的前提下，應留給行政一定的自主空間，這種空間的主要表現形式是行政裁量、行政解釋以及涉及行政機關的專業技術領域。面對行政裁量、行政解釋和涉及行政機關的專業技術領域的事項，人民法院應從相對尊重行政自主性的角度出發進行審查，此時人民法院的審查強度相對較弱。行政的自主性恰恰也是彌補法律的漏洞，發揮社會事務中行政自主性的積極作用。

2．我國現行法中司法最終與行政自主性之間的沖突及其解決對策我國現行法中的問題。我國現行法沒有明確規定人民法院對行政裁量權和行政解釋以及行政機關專業技術領域進行審查的具體標準、具體權限等。然而在行政訴訟實踐中針對行政裁量權的濫用現象、行政解釋的泛濫以及在行政機關專業技術領域的事項，人民法院處于無奈的局面，甚至出現行政機關和司法機關之間“踢皮球”的現象。具體解決措施：在承認行政自主性空間存在的基礎上借鑒英國、德國有關行政裁量和行政解釋的司法審查標準，確立適合我國國情的行政自主性的司法審查標準。例如，對行政裁量權的司法審查標準為行政裁量是否具有不恰當的目的、沒有相關性、侵犯基本權利、平等對待、比例原則、壓迫性決定等。行政解釋的司法審查標準為合憲性審查、合法性審查、合理性審查等。行政機關的專業技術類事項的審查，人民法院應當對其主體、程序、標準的合法性問題進行審查而不是完全不審查。今后應當發展和完善在訴訟中的專家輔助人制度來解決專業技術類的問題。

（五）行政訴訟模式與舉證責任的關系律

1．訴訟模式與舉證責任關系律的內涵訴訟模式與舉證責任的分配有著密切的聯系，在不同訴訟模式之下舉證責任分配規則也有所不同。訴訟模式是訴訟的主要參與者———即法院與當事人之間在訴訟中的權限分配和相互之間的關系［7］。傳統訴訟模式主要是當事人主義訴訟模式和職權主義訴訟模式。當事人主義訴訟模式是在訴訟中以當事人雙方為主導，當事人圍繞案件事實進行辯論、處分訴訟權利，法院保持中立并且當事人未主張的事實不得作為裁判案件的基礎。在當事人主義訴訟模式之下，雙方當事人為自己的主張負有提供證據的義務，當事人承擔主觀舉證責任。在當事人提供證據之后，主要案件事實仍然處于不明狀態時法院依職權確定由誰承擔不利后果，即客觀舉證責任。這種客觀舉證責任的前提條件包括五種情況：“一是原告已經提出有說服力的主張；二是被告也已提出實質性的對立主張；三是對爭議事實主張需要證明；四是所有程序上許可的證明手段已經窮盡，法官仍不能獲得心證；五是口頭辯論程序已經結束后爭議事實仍然處于不明狀態、法官也未能獲得心證。”［8］179也就是說，在當事人主義訴訟模式之下，當事人主要承擔主觀舉證責任。職權主義訴訟模式之下法院依職權干預案件事實的調查并不受雙方當事人主張的限制，法院也通過職權調查當事人未主張的事實和證據的收集［9］129。在職權主義訴訟模式之下當事人主要承擔客觀舉證責任。因此，在訴訟模式與舉證責任的關系問題上，正如林莉紅教授所說的那樣———舉證責任由訴訟模式決定，同時又影響著訴訟模式［10］。

2．我國現行法中存在的問題及其出路我國現行《行政訴訟法》中對當事人舉證責任分配的規定比較模糊，導致對“行政訴訟中被告承擔舉證責任”的理解不統一，缺乏具體的行政訴訟舉證責任分配規則。在今后的行政訴訟制度設計中應在明確劃分主客觀行政訴訟類型的前提下，科學合理地設置行政訴訟舉證責任的分配規則。客觀行政訴訟中的舉證責任分配規則包括被告對其行政行為的合法性負舉證責任的原則和人民法院依職權調查案件資料原則。主觀行政訴訟中的舉證責任分配規則包括誰主張誰舉證原則、證明妨礙原則［11］164、人民法院依申請調查取證原則和誠信原則。

（六）個案正義與法的安定性的平衡律

1．個案正義與法的安定性的平衡律的理解在行政訴訟中經人民法院審理而其效力已確定的判決不能隨意推翻，禁止反復無常。這就是所謂的法的安定性的要求。但是既不能以損害個案正義為代價保障法的安定性，也不能極端地追求個案正義破壞法的安定性。從而在個案正義的實現與法的安定性的維護之間產生一種平衡關系。在行政訴訟中個案正義與法的安定性的平衡關系的具體表現主要是既判力與行政訴訟再審制度之間的關系。

2．我國現行法中個案正義與法的安定性的關系失衡的主要表現及其解決對策行政訴訟法對當事人申請再審的次數、期限、再審案件的管轄法院以及啟動再審主體等方面均存在一定的問題，針對這些問題只規定了可以準用民事訴訟法的規定。在行政訴訟實踐中出現了申訴案件數量不斷增多，當事人無次數限制地申請再審、再審案件的管轄法院違背了“不做自己案件法官”的原則等諸多的現象。在今后的行政訴訟法的改革中，應當嚴格限制法院依職權啟動再審，明確規定啟動再審的次數，進一步完善申請再審的法定事由，明確再審申請人和檢察院的角色，規定再審案件要交訴訟費，在再審案件的管轄法院問題上嚴格遵守“不做自己案件的法官”的原則，應當明確各級人民法院在再審案件中的定位以及職能，要突破再審案件審理過程中各級法院糾結于“案件事實是否確定準確”的現象。正確認識形式法治和實質法治的關系，從而實現既有利于個案正義的實現，又有利于維護法的安定性的目的。

參考文獻：

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［11］吳東都．行政訴訟之舉證責任———以德國法為中心［M］．臺北：學林文化事業有限公司，2001.

作者：張國慶 單位：中國社會科學院法學研究所