經濟發達鎮行政管理體制改革探討范文

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2010年，中央編辦牽頭開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點，2016年，《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》正式印發后，這項改革在全國范圍推開。2018年《深化黨和國家機構改革方案》明確，借鑒經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，適應街道、鄉鎮工作特點和便民服務需要，構建簡約高效的基層管理體制。經濟發達鎮改革是推進國家治理體系和治理能力現代化主要的基礎環節，其改革理念、改革方向、改革重點和改革趨勢等維度需要系統梳理和深入探討。

一、改革理念

理念是行動的先導。改革理念“差之毫厘”，改革實踐必然“謬以千里”。在經濟發達鎮改革中，我們要摒棄片面觀點，樹立基本判斷，實現理念轉變。

（一）片面觀點。有人對經濟發達鎮改革存在一些片面看法，這些認識偏差有可能造成淮橘為枳，成效不彰。當前，消除誤解、凝聚共識至為重要。1.經濟發達鎮改革是“強鎮擴權”。有人認為，只要把縣級部分經濟社會管理權限下放給經濟發達鎮，就意味著完成改革。其實，擴權只是經濟發達鎮改革的一部分或者說開端，完整的改革不僅包括自上而下的賦權，還涵蓋經濟發達鎮功能再定位、組織架構再整合、權力流程再造、人力資源再配置、行政方式再創新，資源分配再調整等一系列復雜過程。2.經濟發達鎮改革是由機構編制部門主導的“獨角戲”。由于各級編辦牽頭承擔推進經濟發達鎮改革，有人認為這項改革是一個部門主導的“獨角戲”。實際上，經濟發達鎮改革不單是鄉鎮機構變動，還是一場為適應發展所需、基層所盼、民心所向的縣、鎮兩級黨委政府聯動改革，涉及多個部門，是對經濟發達鎮黨政體制、運行機制進行的一次重大調整和功能重塑。3.經濟發達鎮改革必須“做加法”。改革中，自上而下賦予經濟發達鎮可能多達數百項縣級經濟社會管理權限，有人認為，鎮里權力增加、責任增大、任務加重，“做加法”理所當然，這種片面認識必須糾正。改革是中央決策和民心所望，必須端正改革態度，改革本身就意味著“有增有減、有強有弱、有得有失”。4.有地方認為，經濟發達鎮改革就是把先進地區的經驗做法直接用在本地就行了。這是懶政、怠政心態在作祟。每個地區的發展程度、發展階段差異大。改革中，必須堅持問題導向，因應實踐需求，精準施策，真正做到既落實中央改革要求，又能出自身特色。

（二）基本判斷。經濟發達鎮改革是基層經濟社會發展到一定程度形成的必然趨勢，是市場經濟對基層治理體系和治理能力現代化的內生需求。1.經濟發達鎮改革是縣與鎮層級關系的一次重大調整。鄉鎮是最基層的政府，歷來功能不健全，責大權小力微。經濟發達鎮改革以賦予權力、轉變職能、重構體制、優化機制、再造流程等方式完善鄉鎮政府從事經濟發展、社會管理和公共服務等功能，解決縣與鎮層級間權責不對等、功能不協調、運行不順暢等問題，這是因應經濟社會快速發展需要，對縣與鎮層級關系的重新定位和全方位調適。2.經濟發達鎮改革是推動基層治理體系和治理能力現代化的積極探索。經濟發達鎮改革包含行政審批制度改革、機構改革、相對集中行政許可權改革、綜合行政執法體制改革、事業單位改革、機構編制管理創新等，還可以擴展到縣鎮財政管理體制、要素資源分配制度、干部人事制度改革等領域。因而，它是以行政管理體制改革為牽引的系統集成改革。同時，它還著力打造既不同于一般鄉鎮，又有別于縣以上政府的行政運行新模式。3.經濟發達鎮改革必須“精細化作業”。經濟發達鎮改革觸及鄉鎮多年積累的沉疴痼疾，各種矛盾與問題會不斷顯現。每一項改革任務幾乎都是全新的，需要改革組織者審慎兼顧并綜合考量上下左右的關系，精準把握改革時機和改革節奏，精細操作，有序推進。

（三）理念轉變。改革必須理念先行，經濟發達鎮改革亦如此。1.權力下沉，重心下移。現有鄉鎮體制架構基本遵循農業經濟的內在邏輯，即整體經濟不甚發達，社會事務相對簡單，法律法規對行政層級的授權僅止于縣級政府及其部門，對縣以下鄉鎮一級行政單元的管理與服務，則采用權力延伸、派駐機構等形式予以解決，務求成本低廉。在市場經濟時代，發展活力空前釋放，社會管理事務日益復雜，公共服務需求日漸迫切，沿用農業時代的思維已無法有效解決市場經濟時代的問題，鄉鎮尤其是經濟發達鎮必須適當突破，推動權力下沉、重心下移，使最貼近群眾和企業的最基層政府既能“看得見”，又能“管得著”。2.民眾本位，用戶體驗。以前許多改革往往從改革操作者自身便利的角度想問題、定方案、配職能、設權力、建架構，沒有或很少顧及改革對象的需求與感受。經濟發達鎮改革則是因應時代需求，回應民眾呼聲，對基層管理體制進行優化創新，改革組織者不僅要有全局觀念，還要站在老百姓的角度搞改革，著重突出效果導向和基層群眾、企業的“用戶體驗”，通過改革增強基層發展活力，讓服務更有溫度。3.流程再造，簡約高效。經濟發達鎮改革就是要從根本上改變“碎片化政府”的現狀，在基層實行機構職能分類整合，行政流程再造，以簡約的整體性政府形式對外行使權力，將復雜的行政流程內部消化，把方便留給萬戶千家。4.整體聯動，系統優化。以往鄉鎮層面的改革過于強調以行政成本為核心，注重做鄉鎮機構和人員編制的減法，以及要素資源配置比例的加法，這種改革路徑可在一定程度或一定時期實現局部改良，但整體基層政權建設難有質的躍升。經濟發達鎮的改革路徑旨在通過功能完善、體制改造、機制優化、流程再造等，實現系統集成式重構，在不增加縣域執政資源總量和行政成本、不改變行政隸屬關系的前提下提升基層行政生產力，提升民眾對基層政府的滿意度、認同感。

二、改革方向

改革必須有清晰而明確的方向。經濟發達鎮改革是新生事物，它力求重構鄉鎮行政體制和運行模式，重理行政關系，優化行政資源配置，提高行政生產力，推動基層經濟發展、社會建設和生產生活形態等的轉型升級。

（一）打造簡約高效基層治理結構。經濟發達鎮改革的首要目標建議定位于打造一個“集中高效審批、強化監管服務、綜合行政執法”的基層治理結構，努力實現組織架構簡約化、流程再造最優化、創業創新便利化、民生服務便捷化和政社互動有序化。

（二）培育鎮域經濟增長極，助力鄉村振興。在縣域內，以經濟發達鎮改革為載體和契機，在縣委縣政府駐地鎮之外，再造一個經濟發達、人口集聚、社會有序、服務優良的縣域副中心，培育一個鎮域經濟增長極，與縣委縣政府駐地鎮聯手呈線性發展，延伸輻射周邊區域，助力鄉村振興。

（三）推動新型城鎮化，彌合城鄉結構失衡。新型城鎮化客觀上需要以新型行政體制作為內核，經濟發達鎮正是構造這一內核的基石。納入改革范圍的經濟發達鎮既是新型城鎮化的重要載體，又是助推器。其改革方向必須有利于推動以人為本的新型城鎮化，有利于彌合城鄉結構失衡，實現城鄉發展一體化。

三、改革重點

經濟發達鎮政府作為政府的“神經末梢”、最基層政府的典型代表和最貼近民眾的一線政府，從執行環節入手，秉持簡約、高效、便捷的改革路徑取向，宜為當前改革之重點。

（一）精準賦權一清單。賦予經濟發達鎮其部分縣級經濟社會管理權限，通常涵蓋城管、安監、產業發展、勞動社保、民政、農業、住建、教育等領域，明確鎮政府為權力實施主體，解決法律上的行政主體資格問題。在賦權中，要綜合考慮經濟發達鎮的實際需求與承接能力，經濟社會發展狀況，與縣委縣政府駐地鎮的地理距離，以及具體權限的系統配套等。同時，還要建立動態調整機制，對實際運行中無法有效承接的權限進行適時調整，做到對焦需求，精準賦權，一鎮一清單。

（二）資源統籌一主體。在經濟發達鎮改革中，一方面要遵循基層政權運行的實際，另一方面要加強鎮黨委的全面領導，統籌配置行政資源。可整合原有的行政機構和鎮屬“七站八所”等事業單位，設立總量控制在10個以內、按功能歸類的職能機構。事業單位職責要與相關職能機構整合歸并，不實際運轉，條件具備可適時撤銷。鎮內所有人員編制分類管理、統籌使用。如果鎮內有開發園區，最好實行區鎮合一管理體制，將開發園區的發展優勢與鎮黨委政府的社會管理、公共服務優勢融合疊加。對于多鎮合并的經濟發達鎮，鎮以下不設辦事處，減少層級，扁平化管理，提高行政效率。

（三）流程再造一架構。遵循構建“整體性政府”的基本理念，從群眾、企業和其他組織辦事便利、快捷的角度出發，整合優化經濟發達鎮內部管理服務鏈條，再造內部行政流程，打造簡約高效的輸出界面，即便民服務中心和綜合行政執法局兩大“前臺”，把其他職能機構作為“后臺”，形成“前臺+后臺”的基層黨政組織架構與運行機制。群眾、企業和其他組織只需要與“前臺”機構打交道，“前臺”則按照標準化、陽光化的行政流程開展行政審批和公共服務，依法行使行政執法權限，管理和服務對象無需像以往一樣多跑路、多找人，或者面對多頭多層執法檢查等。“前臺+后臺”的架構與機制，可以從根本上改變基層政府的建構方式與運行模式，實現“將復雜內部消化，把方便留給萬戶千家”的目的。與此同時，“后臺”為“前臺”服務，“前臺”直接為老百姓服務。

（四）審批服務一公章。以鎮便民服務中心為依托，改變縣以上政務服務心集中辦公的“收發室”或“菜市場”模式，打造鎮便民服務中心“一個機構、一枚公章管審批”為特征的鄉鎮版行政審批局，代表鎮政府直接受理并辦結所有賦予其承擔的行政審批和公共服務事項。整合駐鎮機構審批服務事項，全部集中到便民服務中心辦理。在此基礎上，對便民服務中心內部行政流程進行再造：一種方式是將賦予鎮政府的行政審批和公共服務事項進行分組，如投資建設組、市場準入組、民生服務組等，每一個組實行“一窗式”辦理；另一種方式是對賦予鎮政府的行政審批和公共服務事項進行標準化、系統化改造，把眾多業務窗口變為少量綜合窗口，實行“一窗通辦”。為方便群眾辦事，可構建“鎮便民服務中心+村（社區）便民服務室”的審批服務網絡，推行代辦制；制定清單，率先實行“網上辦、不見面”。

（五）綜合執法一隊伍。以鎮綜合行政執法局為載體，在鎮域范圍內實行“一支隊伍管執法”，全面推行“雙隨機一公開”，著力解決基層多頭多層執法、任性擾民執法、基層執法力量不足等現實問題。綜合行政執法隊伍可按鎮域片區組建“全能型”執法隊伍，或者按承擔行政執法權限的類別組建執法隊伍。在權力配置與運行上，堅持行政處罰權與相關的行政強制權、監督檢查權“三位一體”。在行政執法人員來源上，大部分由鎮里自行解決，小部分可自縣帶編劃轉到經濟發達鎮；在人員構成上，可采用具備綜合行政執法資格人員+聘用人員的方式；在執法規范上，必須做到執法證件、執法平臺、執法專用章、法律文書、服裝標識等規范統一，切實依法行政、依法治理。

（六）智能高效一張網。根據基層實際，可以把綜治、城管、安監、勞動、社保等條線部門要求設立的各類網格整合為一類綜合網格，在鎮域內科學劃分綜合化網格單元，建立“網格長、網格員、督查員、信息員、聯絡員、巡查員”等基礎架構，制定網格任務清單，進行督查考核，發掘社會力量，延伸行政觸角。借助互聯網、大數據、云計算等現代技術，開發涵蓋城管、安監、綜治維穩、人口計生、基層黨建等領域的綜合指揮系統，匯集人口、企業、學校、地理等基礎信息，整合社會保障、民生服務等專網，接入安監、水利、路燈等各類信息管理系統，關聯治安交通、水利農機、安監、路燈控制等監控點位，并將其與網格化管理深度融合。同時，以清單管理（明確職責任務）、定位管理（運行軌跡實時刷新）、節點管理（按時間節點督辦督查）、績效管理（與季度、年度績效考核相掛鉤）等為載體，借助技術手段實現行政行為全程留痕、可追溯、可追責。以“網格+網絡”為基礎，組建鎮綜合指揮中心，扮演好“信息匯聚—派分處置—跟蹤監督”等角色，并與鎮便民服務中心、綜合行政執法局及其他職能機構實行系統融合，實時傳輸并共享信息，做到管理一盤棋、隊伍全能型、巡查全覆蓋、監管全過程、執法全天候、服務全方位。

四、改革趨勢

經濟發達鎮改革既是上層建筑對經濟基礎變化的系統性回應，也是地方對發展模式轉型、社會管理有序和公共服務優化的客觀需要。從基層發展轉型和行政改革面臨的實踐來看，經濟發達鎮改革可能沿著“體制—智能—共治”三者交融疊加、互促共長的動態路徑走下去。

（一）精后臺，優前臺，強平臺。后臺職能機構是前臺職能機構的支撐，不直接對群眾、企業和其他社會組織做出法律意義上的具體行政行為，更多扮演“幕后”角色，鎮級社會管理和公共服務的“重心”較多地向前臺傾斜。后臺職能機構如何重新定位，就顯得尤為重要。它一方面要履行好上下銜接、政策指導和監管監督等職責，另一方面要適應需求，進一步精簡整合，創新監管方式、方法、載體等，探索以信用監管為軸心的精細化行政，突破以行政審批為軸心的傳統行政方式。前臺則要跟隨經濟社會發展步伐，善于傾聽民意，匯聚訴求，進一步優化內部行政流程和服務方式，提高行政效能和民眾滿意度。在精后臺、優前臺的基礎上，做強經濟發達鎮平臺，使政府與群眾聯結的“最后一公里”暢通無阻。

（二）智能化，精細化，精準化。在改革體制、重構機制、再造流程的同時，要高度重視現代技術對基層治理體系和治理能力的輔助、支撐作用。在經濟發達鎮的基本架構中，要不斷完善并充分發揮綜合指揮中心的重要功能，讓其成為鎮黨委政府指揮調度、督查考核的神經中樞和基層大數據交匯集中、分析應用的智慧中心。在此基礎上，積極引入方興未艾的云計算等技術，將其有效嵌入并積極應用于基層經濟發展、社會管理和公共服務中去，使鎮黨委政府能從宏觀大局上把握地方經濟發展的趨勢、問題和方向，使管理更加精準，降低行政成本，使服務更加精細，方便快捷。

（三）可互動，易參與，促共治。在推動以經濟發達鎮為載體的基層治理體系和治理能力現代化的進程中，不僅要在體制、機制、方式、方法、載體、平臺等方面，還要站在人民群眾的角度想問題搞改革，讓人民群眾借助現有平臺、以適當方式有序參與到基層日常事務管理中來。具體來說，在改革中可以考慮把“政府熱線”等聯結政府與社會的平臺有機整合，讓民眾與基層政府能互動交流，而不單純強調政府自上而下的自覺行為。同時，經濟發達鎮政府可以系統梳理自身承擔的管理服務事項，適時有序轉移給基層自治組織、社會組織等，加強指導和監督，實現政社互動、協同治理、共治共贏。

作者：劉為民 單位：系江蘇省編辦體改處處長