立法表決前工作指導(dǎo)意見(jiàn)范文

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對(duì)于多數(shù)民主，在立法工作中我們的理解基本限于法律案表決時(shí)的多數(shù)通過(guò)。但是，在不久前民辦教育促進(jìn)法制定過(guò)程中出現(xiàn)的另一個(gè)重要問(wèn)題就是，如何看待立法過(guò)程中，更準(zhǔn)確地說(shuō)是立法表決前的多數(shù)意見(jiàn)。

九屆全國(guó)人大常委會(huì)從去年六月起連續(xù)四次審議的民辦教育促進(jìn)法，曾經(jīng)因?yàn)閷?duì)其中所謂“合理回報(bào)”問(wèn)題的爭(zhēng)議而被媒體炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。在民辦教育促進(jìn)法進(jìn)入常委會(huì)三次審議中，對(duì)于草案三次審議稿中刪去了有關(guān)民辦學(xué)校舉辦者可以取得“合理回報(bào)”的規(guī)定，有的委員提出，要求法律規(guī)定民辦學(xué)校舉辦者可以取得“合理回報(bào)”，是多數(shù)常委會(huì)委員的意見(jiàn)；多數(shù)常委會(huì)委員的意見(jiàn)，為什么聽(tīng)不進(jìn)去？是聽(tīng)多數(shù)常委會(huì)委員的意見(jiàn)，還是聽(tīng)行政部門(mén)的意見(jiàn)？委員的意見(jiàn)也許聽(tīng)起來(lái)比較尖銳，但這些尖銳的意見(jiàn)表明了全國(guó)人大常委會(huì)立法過(guò)程中暢所欲言的民主氣氛，更重要的是，它向我們提出了以下幾個(gè)重要問(wèn)題：

第一，立法表決前的多數(shù)意見(jiàn)是指什么范圍內(nèi)的多數(shù)意見(jiàn)？立法活動(dòng)是廣泛集中民智、反映民意的過(guò)程。立法中的多數(shù)意見(jiàn)不僅僅是指表決時(shí)的多數(shù)意見(jiàn)，更重要的是指立法表決前的多數(shù)意見(jiàn)。而立法表決前的多數(shù)意見(jiàn)，不僅包括常委會(huì)組成人員審議發(fā)言時(shí)的多數(shù)意見(jiàn)，還應(yīng)當(dāng)包括常委會(huì)列席人員的多數(shù)意見(jiàn)，包括各個(gè)地方和中央有關(guān)部門(mén)的多數(shù)意見(jiàn)，包括有關(guān)專(zhuān)家和學(xué)者的多數(shù)意見(jiàn)，包括立法中利益相關(guān)人的多數(shù)意見(jiàn)，以及普通公民和社會(huì)組織中的多數(shù)意見(jiàn)。所以，將立法表決前的多數(shù)意見(jiàn)僅僅視為立法機(jī)關(guān)組成人員的多數(shù)意見(jiàn)，是不全面的。立法機(jī)關(guān)組成人員的多數(shù)意見(jiàn)固然重要，但它只是復(fù)雜眾多的意見(jiàn)單元中的一個(gè)方面，而并不代表立法活動(dòng)中的多數(shù)意見(jiàn)。

第二，立法機(jī)關(guān)組成人員的意見(jiàn)與組成人員之外的意見(jiàn)有什么區(qū)別？立法過(guò)程既是一個(gè)相對(duì)封閉的過(guò)程，同時(shí)又應(yīng)當(dāng)是一個(gè)十分開(kāi)放的過(guò)程。說(shuō)立法過(guò)程的相對(duì)封閉，是指立法作為一項(xiàng)重要的國(guó)家活動(dòng)，必須由法定的組成人員依照法定的程序進(jìn)行；在這個(gè)程序中，立法機(jī)關(guān)的組成人員對(duì)法律案的意見(jiàn)具有重要作用，他們可以通過(guò)會(huì)議形式獨(dú)立完成一項(xiàng)法律案的審議和表決工作。而立法過(guò)程的開(kāi)放性是指立法必須面向社會(huì)、面向地方、面向部門(mén)、面向公眾，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，才能保證立法決策的民主性和科學(xué)性，保證立法最大限度地反映民意。所以，立法機(jī)關(guān)組成人員的意見(jiàn)與立法機(jī)關(guān)組成人員之外的意見(jiàn)實(shí)際主要是會(huì)內(nèi)會(huì)外意見(jiàn)的區(qū)別，前者更多地通過(guò)會(huì)議表現(xiàn)出來(lái)，后者更多地通過(guò)會(huì)場(chǎng)外的途徑表現(xiàn)出來(lái)，兩者在立法活動(dòng)中相輔相成，缺一不可。

第三，立法機(jī)關(guān)組成人員是否具有意見(jiàn)特權(quán)？在表決之前的立法活動(dòng)中，立法機(jī)關(guān)組成人員的意見(jiàn)和地方、部門(mén)以及普通公眾的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)沒(méi)有優(yōu)劣高低之分，只要是正確的意見(jiàn)，不管來(lái)自哪個(gè)方面，立法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取和吸收。那種認(rèn)為立法機(jī)關(guān)組成人員享有意見(jiàn)特權(quán)，他們的意見(jiàn)高于其他方面意見(jiàn)，可以凌駕于其他方面意見(jiàn)之上的想法是失之偏頗的。作為立法機(jī)關(guān)的組成人員，他們本身就來(lái)自于社會(huì)、來(lái)自于群眾，他們的意見(jiàn)本身就應(yīng)當(dāng)代表民意；由于了解民意的有限性，在具體的立法活動(dòng)中，立法機(jī)關(guān)組成人員就更應(yīng)當(dāng)深入實(shí)際，調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取和十分重視來(lái)自地方、部門(mén)、社會(huì)和群眾的意見(jiàn)。而實(shí)際上，在法律法規(guī)案征求意見(jiàn)的過(guò)程中，一個(gè)地方、一個(gè)部門(mén)反饋過(guò)來(lái)的意見(jiàn)本身就是經(jīng)過(guò)多次座談會(huì)和調(diào)查研究而總結(jié)出的認(rèn)識(shí)，這些認(rèn)識(shí)常常更貼近實(shí)際，更能反映民意，反映事物的規(guī)律。所以不能說(shuō)一個(gè)或者多個(gè)委員的意見(jiàn)就比一個(gè)地方或者一個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)重要，關(guān)鍵要看意見(jiàn)的正確程度。只要意見(jiàn)正確，即使是普通公民的個(gè)人意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極采納。當(dāng)然，必須承認(rèn)，立法機(jī)關(guān)的組成人員是有特權(quán)的，但這個(gè)特權(quán)僅限于其依法在參與表決中貫徹自己意見(jiàn)的特權(quán)，而不是表決前的特權(quán)。

在提出了上述三個(gè)問(wèn)題后，就可以進(jìn)一步討論立法表決前的多數(shù)意見(jiàn)。在筆者看來(lái)，在立法表決前即立法的審議和征求意見(jiàn)過(guò)程中，既存在一個(gè)多數(shù)意見(jiàn)，實(shí)際上又不存在什么多數(shù)意見(jiàn)。說(shuō)存在一個(gè)多數(shù)意見(jiàn)，是指有不少人、不少單位或者說(shuō)有一些人、一些單位對(duì)法律法規(guī)的某一條款、某一問(wèn)題發(fā)表了意見(jiàn)。說(shuō)不存在什么多數(shù)意見(jiàn)，是因?yàn)槲覀兯f(shuō)的不少人或者不少單位、一些人或者一些單位，在發(fā)言人數(shù)的總數(shù)和征求意見(jiàn)的總數(shù)中沒(méi)有超過(guò)半數(shù)或者幾乎不可能超過(guò)半數(shù)。而在全國(guó)人大常委會(huì)的立法實(shí)踐中，通常所據(jù)以修改法律草案的意見(jiàn)，無(wú)論來(lái)自常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)，還是來(lái)自各地和有關(guān)部門(mén)以及專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，根本不是也幾乎不可能是多數(shù)意見(jiàn)，最多只能說(shuō)是不少人的意見(jiàn)或者一些人、少數(shù)單位或者一些單位的意見(jiàn)。因?yàn)樵诔Ｎ瘯?huì)審議法律案或者各方面對(duì)法律案提出意見(jiàn)的過(guò)程中，存在這樣的情況：對(duì)法律案的某些或者某一條款，直接發(fā)表意見(jiàn)的常常只是有權(quán)發(fā)表意見(jiàn)人員或者單位中的極少數(shù)。就拿全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，在150多名常委會(huì)組成人員中，只要有10人以上對(duì)某一問(wèn)題發(fā)表同樣的意見(jiàn)，即使其他140多名常委會(huì)組成人員對(duì)該問(wèn)題都保持沉默，這樣的意見(jiàn)也都是十分重要的了，有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和其他工作機(jī)構(gòu)就必須對(duì)這一意見(jiàn)進(jìn)行慎重研究，考慮是否吸收。而這10多名組成人員的意見(jiàn)在常委會(huì)全體組成人員中實(shí)際只是極少的一部分，他們的意見(jiàn)無(wú)論如何是不能算多數(shù)意見(jiàn)的。再比如，一件法律案發(fā)往30多個(gè)省級(jí)地方和40多個(gè)省會(huì)市、較大市以及幾十個(gè)中央部門(mén)征求意見(jiàn)時(shí)，這些征求意見(jiàn)的地方和部門(mén)數(shù)量都是具體確定的，而對(duì)法律案中某一問(wèn)題或者條款同時(shí)發(fā)表相同意見(jiàn)的地方和部門(mén)也極少能夠超過(guò)征求意見(jiàn)的地方和部門(mén)總數(shù)的半數(shù)以上。但即使是60個(gè)地方中有10個(gè)地方、40個(gè)部門(mén)中有10個(gè)部門(mén)對(duì)某一問(wèn)題持相同的意見(jiàn)，這一意見(jiàn)也就必須引起重視了。而這些意見(jiàn)從數(shù)量上只能說(shuō)是少數(shù)意見(jiàn)。

這里提出的問(wèn)題是，立法過(guò)程中除表決之外的多數(shù)意見(jiàn)實(shí)際是一個(gè)虛擬的量詞，是達(dá)不到多數(shù)的“多數(shù)意見(jiàn)”。那么，這樣虛擬的多數(shù)意見(jiàn)和在征求意見(jiàn)的總數(shù)或者發(fā)表意見(jiàn)的總數(shù)中在實(shí)際數(shù)量上超過(guò)半數(shù)的多數(shù)意見(jiàn)，是否有區(qū)別以及有什么區(qū)別呢？筆者認(rèn)為，在數(shù)量上沒(méi)有過(guò)半數(shù)的多數(shù)意見(jiàn)和在數(shù)量上超過(guò)半數(shù)的多數(shù)意見(jiàn)存在著重要的區(qū)別：一方面，兩者實(shí)際是少數(shù)民主和多數(shù)民主的分水嶺，前者本質(zhì)上只是少數(shù)民主，而后者是名副其實(shí)的多數(shù)民主。另一方面，對(duì)于前者的認(rèn)真考慮實(shí)際是對(duì)少數(shù)民主的認(rèn)真考慮和應(yīng)有尊重，同時(shí)這也意味著，對(duì)于前者可以考慮但并不必須接受，而對(duì)于后者就不一樣了，對(duì)于后者我們則沒(méi)有考慮和研究的余地，有的只能是服從了。所以，多數(shù)民主即使是錯(cuò)了，我們也只能服從。沿著這樣的思路可以發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)的立法活動(dòng)中，對(duì)法律法規(guī)案中問(wèn)題和條款的研究修改，實(shí)際存在和廣泛運(yùn)用的就是對(duì)少數(shù)民主的尊重和研究，因?yàn)槿魏畏煞ㄒ?guī)案在常委會(huì)的審議和征求意見(jiàn)過(guò)程中，對(duì)問(wèn)題和條款提出的意見(jiàn)絕大多數(shù)都是少部分的意見(jiàn)。

上述多數(shù)意見(jiàn)和少數(shù)意見(jiàn)的論述在民辦教育促進(jìn)法的立法活動(dòng)中得到體現(xiàn)。關(guān)于在法律中規(guī)定“合理回報(bào)”的問(wèn)題，草案二次審議稿沒(méi)有作出修改，但是它引起了常委會(huì)會(huì)議與會(huì)人員的熱烈討論。其中，明確反對(duì)民辦學(xué)校舉辦者可以取得“合理回報(bào)”的有8人，明確主張民辦學(xué)校舉辦者可以取得“合理回報(bào)”的14人，認(rèn)為民辦學(xué)校舉辦者取得“合理回報(bào)”有一定道理，但同時(shí)提出“合理回報(bào)”與教育的公益性質(zhì)有矛盾并要求對(duì)回報(bào).新晨

予以嚴(yán)格限制的有5人，認(rèn)為民辦學(xué)校舉辦者應(yīng)當(dāng)有“合理回報(bào)”，但對(duì)如何規(guī)定“合理回報(bào)”存在不同意見(jiàn)的有6人。在常委會(huì)一次審議后向各地和中央有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)的過(guò)程中，贊成規(guī)定“合理回報(bào)”者沒(méi)有作為意見(jiàn)反饋，但反對(duì)規(guī)定“合理回報(bào)”的地方和有關(guān)部門(mén)有10多個(gè)。在法律委員會(huì)的幾次審議過(guò)程中，對(duì)“合理回報(bào)”的討論意見(jiàn)都比較分散，也沒(méi)有通過(guò)表決的方式予以確定。在此基礎(chǔ)上，法律委員會(huì)修改后的草案三次審議稿對(duì)所謂“合理回報(bào)”作出否定性的規(guī)定。在常委會(huì)的第三次審議中，反對(duì)規(guī)定“合理回報(bào)”者有9人，贊成恢復(fù)有關(guān)“合理回報(bào)”的規(guī)定者有19人。從上述列舉的具體數(shù)字來(lái)看，在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的發(fā)言人員（在常委會(huì)審議法律案中，有權(quán)發(fā)表意見(jiàn)的實(shí)際遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止150多名常委會(huì)組成人員，還包括30多名省級(jí)地方人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)人、全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的組成人員以及10多名全國(guó)人大代表）中，對(duì)有關(guān)“合理回報(bào)”問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)的其實(shí)只是參加會(huì)議人數(shù)的極少部分，而在這極少部分人員中，有不少人還不是常委會(huì)委員?？梢?jiàn)，對(duì)所謂“合理回報(bào)”這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，我們實(shí)際面對(duì)的是多數(shù)人的沉默。

這里需要進(jìn)一步提出的問(wèn)題是，對(duì)于“合理回報(bào)”，在少數(shù)人的發(fā)言者中，也存在兩種相反的觀點(diǎn)，而在兩種相反的觀點(diǎn)中，支持“合理回報(bào)”者又占相對(duì)多數(shù)。那么，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待少數(shù)發(fā)言者的意見(jiàn)呢？如何對(duì)待少數(shù)發(fā)言者中的多數(shù)意見(jiàn)呢？正確的方法是高度重視，認(rèn)真研究，反復(fù)權(quán)衡，將兩種意見(jiàn)都作為修改法律案的重要參考，但卻不能作為必然依據(jù)。而對(duì)少部分意見(jiàn)中的多數(shù)意見(jiàn)是否必須采納呢？答案同樣是否定的，因?yàn)檫@少部分意見(jiàn)中的多數(shù)意見(jiàn)情形十分復(fù)雜，在性質(zhì)上與少數(shù)意見(jiàn)并沒(méi)有區(qū)別；只有當(dāng)這少部分意見(jiàn)中的多數(shù)意見(jiàn)上升到常委會(huì)全體會(huì)議組成人員中過(guò)半數(shù)的多數(shù)意見(jiàn)時(shí)，不管這種意見(jiàn)是正確還是錯(cuò)誤的，它才必須成為修改法律案的依據(jù)，因?yàn)檫@是多數(shù)民主的要求，也是多數(shù)民主的代價(jià)。