老齡化養(yǎng)老服務(wù)論文3篇范文
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第一篇
一、鄭州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的問題
1.服務(wù)產(chǎn)品難以滿足老年人的需求。以前老年人的養(yǎng)老訴求主要集中在以延長壽命為主的生命養(yǎng)老，旨在滿足生存的需要。隨著時展，更多老年人開始轉(zhuǎn)向以提高生活質(zhì)量為主的品質(zhì)養(yǎng)老，追求精神需求。這些需求包括：對于健康醫(yī)護的需求、對多樣化生活方式的需求、老年日常用品需求、終身學(xué)習(xí)的需求、疑難問題的咨詢需求。當(dāng)前，鄭州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)仍然普遍停留在滿足生命養(yǎng)老的層次，還沒有深層挖掘新時代老年群體的新需求，從而導(dǎo)致供需不平衡、不配套。
2.發(fā)展模式單一。老年人及子女大多會選擇留在自己家中接受一系列的養(yǎng)老服務(wù)，這種模式更符合老年群體的養(yǎng)老意愿以及中國國情和中華民族孝老愛親的傳統(tǒng)文化，符合《老年人權(quán)益保障法》的規(guī)定。中國老齡科學(xué)研究中心和北京大學(xué)聯(lián)合進行的全國老年人口健康影響因素調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前老年人的照料需求主要依靠傳統(tǒng)家庭成員，而照顧老人的任務(wù)按照介入和承擔(dān)責(zé)任的順序依次為：配偶、兒子、媳婦和女兒。在需要照料的城市老年人中僅有84.3%獲得了家庭照料，而其中60~69歲年齡段有照料需求的老年人實際獲得照料的比例僅為69.4%。這說明以家庭成員為主要養(yǎng)老負(fù)責(zé)者的養(yǎng)老方式已經(jīng)越來越難以滿足現(xiàn)實的養(yǎng)老需求。
3.公辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不均衡。在中國現(xiàn)行的社會保障體系中，由政府投資籌建的公辦養(yǎng)老機構(gòu)扮演了重要的角色。很多百姓都愿意住進公辦養(yǎng)老機構(gòu)，但公辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量和接納能力有限。鄭州市公辦養(yǎng)老機構(gòu)床位遠遠難以滿足老年群體需求，存在著“公辦養(yǎng)老院住不進，民辦養(yǎng)老院住不起”的境況。與公辦養(yǎng)老機構(gòu)相反，民辦養(yǎng)老機構(gòu)卻存在著生存困難，甚至難以為繼的尷尬境況。造成民辦養(yǎng)老機構(gòu)運營狀況不樂觀的諸多原因中，相關(guān)政策難以落實以及土地資金問題難以解決是首要因素。除此之外，土地規(guī)劃和融資問題也成為民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展瓶頸。例如缺乏養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)年度用地計劃導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展遇阻，雖然國土資源部已下發(fā)《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》，但在各地實施時仍然比較混亂，將老年賓館、老年人俱樂部、老年旅游休閑度假區(qū)、老年人居住的商品住宅基地都列為養(yǎng)老用地。又如鄭州市當(dāng)前仍有30%的民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)難以得到電、水、寬帶、天然氣等資源同住家戶同價的待遇。此外，貸款難批、人才隊伍不穩(wěn)定、素質(zhì)差別大，服務(wù)人員往往身兼數(shù)職等問題屢見不鮮。民辦養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)初期投入資金較大，資金回收周期長，導(dǎo)致行業(yè)風(fēng)險較高，很難保持發(fā)展活力，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而市民對于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的態(tài)度也是制約鄭州市養(yǎng)老院服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要因素之一。在中國人的傳統(tǒng)觀念中，一般那些患有重大疾病不能自理而兒女又沒有條件在身邊照顧的老人才會去養(yǎng)老機構(gòu)，受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，居家養(yǎng)老還是大多數(shù)老年人養(yǎng)老的首選方式。
二、鄭州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的思路與對策
1.加強法律規(guī)章及制度建設(shè)，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供保障。中國政府關(guān)注老齡化問題始自20世紀(jì)80年代，隨著政府對人口老齡化認(rèn)識的不斷提高，養(yǎng)老服務(wù)體系的政策逐漸健全。1982年至今，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已經(jīng)初步形成以《中華人民共和國憲法》為基礎(chǔ)，以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為主體，以養(yǎng)老保障、老齡服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會參與、文化教育、權(quán)益保障等為具體內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)法規(guī)和政策體系。為了積極應(yīng)對人口老齡化，2011年，政府先后出臺了一系列相關(guān)政策。國務(wù)院印發(fā)《國家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》《中國老齡事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃》和《服務(wù)業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃》。其中，《中國老齡事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃》提出：“必須深刻認(rèn)識發(fā)展老齡事業(yè)的重要性和緊迫性，充分利用當(dāng)前經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展和社會撫養(yǎng)比較低的有利時機，著力解決老齡工作領(lǐng)域的突出矛盾和問題，從物質(zhì)、精神、服務(wù)、政策、制度和體制機制等方面打好應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)。”同時，民政部下發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展監(jiān)測指標(biāo)體系》《關(guān)于開展社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進年活動暨啟動敬老愛老助老工程的意見》《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》等文件。同年，國務(wù)院頒布《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)視為促進消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化、積極培育消費熱點。2012年，新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》明確規(guī)定：“政府和全社會都有責(zé)任共同努力完善老年人權(quán)益保障的制度和政策體系，通過改善老年人生活水平和生命質(zhì)量達到健康老齡化和積極老齡化目標(biāo)，最終實現(xiàn)我國老年人的六個老有。”黨的十八大報告明確提出：“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，是黨中央針對日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢做出的戰(zhàn)略部署，它為各級政府、社會力量、市場等各方參與老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的人員指明了方向。”2013年9月國務(wù)院了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的總體要求、主要任務(wù)和政策措施。2014年，河南省政府出臺了《河南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著我省社會養(yǎng)老體系構(gòu)建更加規(guī)范化、制度化、長效化。一是簡化項目審批程序，社會力量投資建設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)項目由原先的前置審批改為備案制，并根據(jù)2013年7月民政部《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》的要求，進一步取消資金限制。二是針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)用地規(guī)劃不規(guī)范的問題，《意見》要求各地將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展用地規(guī)劃科學(xué)安排，并向社會公開。三是給予養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)惠政策，如減半行政事業(yè)性收費，按居民生活用水、用電、用氣、用暖標(biāo)準(zhǔn)收取，幫助養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)解決用工問題，將養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)與服務(wù)從業(yè)人員技能培訓(xùn)等作為重點扶持項目。
2.了解不同層次老年群體的需求，提供能滿足老年群體需要的服務(wù)。從老年群體的需求特點來看，其需求在逐漸多元化，從最初的“生命養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌焚|(zhì)養(yǎng)老”，養(yǎng)老的需求也由基本物質(zhì)需求擴展到情感溝通、精神文化生活、追求休閑娛樂生活的需求。據(jù)有關(guān)調(diào)查研究表明：目前，老年群體對于食品、醫(yī)療保健和日常生活服務(wù)的需求仍然是重點，同時老年群體對于情感溝通、精神享受等方面的需求比例也在逐漸上升。預(yù)計未來20年，中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的資本規(guī)模有望達到20萬億元以上。隨著市場在資源配置中起到越來越重要的作用，我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)逐漸開始向市場化、民營化和產(chǎn)業(yè)化方向轉(zhuǎn)變。但完全交給市場運作又將存在著市場失靈風(fēng)險，同樣難以解決養(yǎng)老服務(wù)業(yè)本身具有公共服務(wù)性質(zhì)的問題。因此，由政府主導(dǎo)的市場運作模式，或?qū)⒊蔀槲磥碇袊B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流。這種模式不再像過去一樣單純依靠政府的公共財政撥款補助，而是以私營部門作為服務(wù)供給的主體，服務(wù)使用者在市場機制的作用下按照競爭性均衡價格付費，以得到產(chǎn)品和服務(wù)。具體來說，我們根據(jù)服務(wù)對象的經(jīng)濟狀況，將其分為三類：高端客戶群體、中端客戶群體和低端客戶群體。對于不同類型的客戶群體，政府需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)也不同。政府對于高端客戶的養(yǎng)老服務(wù)重點在于政策方面的支持，對于中端客戶的養(yǎng)老服務(wù)重點在于財政補貼方面，對于低端客戶的養(yǎng)老重點在于政策主導(dǎo)方面。在這種模式中，政府不再是社會養(yǎng)老事業(yè)方面費用的唯一投入主體，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)開始由政府、民營企業(yè)、家庭和社區(qū)多元主體共同承擔(dān)，越來越多的民辦公助、公辦民營及政府購買服務(wù)的形式將會出現(xiàn)。
3.創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)方式與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式，提供多種方式滿足不同老年群體的多樣化需求。在我國，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展應(yīng)在居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老“三位一體”發(fā)展格局背景下，走多元化發(fā)展之路。在此理念的指導(dǎo)下，出現(xiàn)了一系列新的養(yǎng)老服務(wù)形式。一是家庭式養(yǎng)老機構(gòu)。經(jīng)營者通過租賃或者利用自己家的房屋，創(chuàng)辦家庭式養(yǎng)老機構(gòu)。二是以房養(yǎng)老，主要通過以下方式運行：租房增收養(yǎng)老、退房補貼養(yǎng)老、售房預(yù)支養(yǎng)老。三是虛擬養(yǎng)老院模式。這種服務(wù)模式是一種政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的新型公共服務(wù)提供方式。四是異地循環(huán)養(yǎng)老模式。異地循環(huán)養(yǎng)老是一種新興的養(yǎng)老方式，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在全國范圍內(nèi)建成數(shù)百家連鎖養(yǎng)老機構(gòu)，會員可以根據(jù)自身需求辦理會員卡，在所有連鎖養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)都可以享受到服務(wù)。五是全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)骄C合養(yǎng)老服務(wù)模式。這種養(yǎng)老模式是選擇一個平臺，用于解決老年人在日常生活中包括衣食住行、休閑購物娛樂等全方位的生活需要。
4.有序推進政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作，建立健全政府購買養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)制度。政府應(yīng)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，給社會養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展提供平臺，給養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的社會化、市場化發(fā)展提供更大的空間。政府購買養(yǎng)老服務(wù)的工作目標(biāo)是，“‘十二五’期間，政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作有序推開，相關(guān)制度建設(shè)取得有效進展。到2020年，基本建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度，促進形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的養(yǎng)老服務(wù)資源配置機制和供給機制，支持和參與養(yǎng)老服務(wù)的社會氛圍更加濃厚，養(yǎng)老服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高，推動建成功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”。各級政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財政支付水平及老年人對于養(yǎng)老服務(wù)的意愿，制定政府養(yǎng)老服務(wù)購買清單，并促進政府購買養(yǎng)老服務(wù)與發(fā)展社會力量作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體二者相結(jié)合。加強政府購買養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督管理體系和績效評價，及時監(jiān)督反饋改進。在績效評價中，更加注重老年群體對于養(yǎng)老服務(wù)的滿意度評價。此外，當(dāng)前鄭州市養(yǎng)老機構(gòu)以民營性質(zhì)居多。在統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、給予政策優(yōu)惠時，鄭州市政府可以嘗試采用“公辦民營”的發(fā)展模式，給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持，扶持養(yǎng)老機構(gòu)特別是民辦養(yǎng)老院，并監(jiān)督保障政策的落實情況，引領(lǐng)民辦養(yǎng)老機構(gòu)真正步入發(fā)展的黃金時期。作為養(yǎng)老機構(gòu)本身，也不能滿足現(xiàn)狀，僅考慮利潤問題，而是要盡力提高各方面的服務(wù)水平，探索既滿足老年人需求又具有特色的養(yǎng)老護理模式。
5.健全智能養(yǎng)老服務(wù)物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范工程，用科技助力養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2014年5月26日，民政部副部長竇玉沛在中國國際老齡產(chǎn)業(yè)高峰論壇暨首屆蘇浙滬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高峰論壇上，闡釋了科技助老的理念及通過科技手段和科技成果的轉(zhuǎn)化，使智能化的科技元素源源不斷融入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量水平，成為推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的新力量。科技助老的全面發(fā)展，將成為社會養(yǎng)老服務(wù)體系的新引擎，讓廣大老年群體感受到科學(xué)技術(shù)帶來的便捷服務(wù)和舒適感受。2014年6月，河南省社區(qū)老年服務(wù)中心、中州頤養(yǎng)家園等7家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)試運行。國家智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范工程是科技助老的重要舉措。科技助老從老年群體的養(yǎng)老需求出發(fā)，采用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推進老人跌倒自動檢測、老人定位求助、癡呆老人防走失、運動計量評估、老人臥床監(jiān)測、老人自助體檢、老人行為智能分析、視頻智能聯(lián)動等項目順利實施。國家智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范工程項目試點任務(wù)主要包括構(gòu)建智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)感知體系，健全智能養(yǎng)老服務(wù)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善依托養(yǎng)老機構(gòu)為社區(qū)老年群體提供服務(wù)新模式。可以預(yù)測，未來物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和其他科技助老的方法將為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供無限可能性與便捷性，助力養(yǎng)老服務(wù)業(yè)向更高層次提升。
作者：林悅單位：中共鄭州市委黨校公共管理教研部教師
第二篇
1日本養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展經(jīng)驗
日本政府為建設(shè)社會養(yǎng)老體系,在1989年開始實施社會養(yǎng)老《黃金計劃》，隨后又開始實施《新黃金計劃》,并且在2000年開始實施“介乎保險制度”，并于2006年正式實施在“介乎保險制度”基礎(chǔ)上作了修改的《介乎保險法》。日本花費幾十年的時間，在探索社會化養(yǎng)老體系建設(shè)中形成了有效的政策法規(guī)、運行管理機制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)隊伍專業(yè)化的經(jīng)驗。
1.1日本重視居家養(yǎng)老支援體系的建設(shè)日本在探索養(yǎng)老服務(wù)體系的道路上有過曲折，曾經(jīng)為了完成《黃金計劃》中養(yǎng)老床位的建設(shè)目標(biāo)而片面地去實現(xiàn)每千人多少床位的建設(shè)目標(biāo)，可是后來在房地產(chǎn)泡沫破裂后，這些大規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)并不受老齡者的喜愛。雖然傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)隨著社會的變化而改變，但是孝順父母仍是東亞最核心的價值觀念，家庭仍然是養(yǎng)老的主要場所。因此，在走過彎路之后，日本就把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重心轉(zhuǎn)移到構(gòu)建地區(qū)養(yǎng)老支援中心，全力支援居家養(yǎng)老，即通過建立養(yǎng)老服務(wù)保險制度（介乎保險制度）為老人的居家養(yǎng)老提供“公共的服務(wù)支援”。通常為居家養(yǎng)老的老人提供支援的內(nèi)容主要有兩項，一是由受過專業(yè)訓(xùn)練的家訪護理員登門為老人提供日常的照料與護理，可以減輕家屬照料與護理老人的負(fù)擔(dān)；二是擁有專業(yè)資格的康復(fù)技師為老年人提供“自理支援型護理”，即提高自理能力的支援，同時也防止了老年人的日常生活能力的下降[3]。日本政府還設(shè)置了“日托設(shè)施”等介于醫(yī)院和養(yǎng)老機構(gòu)的具有醫(yī)療和養(yǎng)老功能的設(shè)施，也便于不同的老年人自主選擇不同的養(yǎng)老服務(wù)。
1.2日本養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)化日本養(yǎng)老介護服務(wù)可分為居家養(yǎng)老介護服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老介護服務(wù)以及地區(qū)親密型養(yǎng)老介護服務(wù)，其中居家養(yǎng)老介護服務(wù)特別受重視。經(jīng)過10多年的探索與實踐，日本的介護養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)建立了有效的運營機制，根據(jù)不同人群選擇不同的服務(wù)內(nèi)容，并且完全實現(xiàn)了社會養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。1）日本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容①居家養(yǎng)老介護服務(wù)主要包括:家訪介護服務(wù);家訪洗浴介護及護理服務(wù)；家訪康復(fù)保健服務(wù)；養(yǎng)老用具設(shè)備租賃服務(wù)；住房無障礙裝修報銷以及日托服務(wù);日間康復(fù)服務(wù)、短期托老介護及康復(fù)服務(wù)。②機構(gòu)養(yǎng)老介護服務(wù)一是為身體或者精神上有顯著的障礙，日常生活不能自理隨時需要照料而無法居家養(yǎng)老，并且經(jīng)過介護認(rèn)定的高齡者提供的養(yǎng)老服務(wù)；二是不必住院且病情穩(wěn)定但需要接受康復(fù)、醫(yī)療看護與照料的高齡者的養(yǎng)老服務(wù)；三是專門為需要長期療養(yǎng)和看護的高齡者提供的服務(wù)。③地區(qū)親密型介護服務(wù)主要是針對居家養(yǎng)老的“空巢老人”以及患有癡呆的老人，使他們最大可能的在自己熟悉的生活環(huán)境中繼續(xù)生活下去，而為此提供的養(yǎng)老服務(wù)。2）日本養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)隨著日本介護保險制度的實施，日本創(chuàng)新開發(fā)了稱為“看護管理”的科學(xué)手法。主要是為了全面客觀地掌握高齡者的身心狀況，評估高齡者對養(yǎng)老服務(wù)的需求，為高齡者指定養(yǎng)老服務(wù)計劃，并監(jiān)督計劃的實施[4]。“看護管理”必須經(jīng)過一個完整的過程，它是與介護保險制度相匹配的一項標(biāo)準(zhǔn)化的管理手段。日本根據(jù)老人需要介護的服務(wù)度來分為等級，以此來確定老人需要哪些服務(wù)，以居家養(yǎng)老介護服務(wù)為例，共分為7個等級。并且規(guī)定員工按照其標(biāo)準(zhǔn)化程序操作服務(wù)。
1.3日本社會養(yǎng)老服務(wù)體系的人力資源戰(zhàn)略一方面日本穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)員工隊伍最主要的一個手段就是建立完整的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才制度，從根本上改變養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)“臟、亂、差”、社會地位低下的狀況。日本在介護服務(wù)專業(yè)人才體系中，分為5個等級，每個等級必須要經(jīng)過國家或地區(qū)考試，并取得相應(yīng)的國家資格認(rèn)證。經(jīng)過近30年的實踐與探索，日本已經(jīng)建成了一個行之有效的社會養(yǎng)老介護的專業(yè)人才制度體系和與之相應(yīng)的教育培訓(xùn)、資格認(rèn)證體系。另一方面日本政府采取了相應(yīng)措施來鼓勵更多的人參與到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)上來，比如提高工資福利待遇，改善勞動環(huán)境，完善員工的培訓(xùn)制度，促進多樣化人才的積極參與。
2日本養(yǎng)老服務(wù)體系對我國的啟示
日本早在1970年就開始進入老齡化社會，是最早進入超老齡化社會（65歲以上人口超過20%）的發(fā)達國家，雖然中國當(dāng)前“跑步”進入老齡化社會，屬于“未富先老”型，這和日本的國情不同，但日本和中國地理位置較近，且日本深受中國儒家文化思想的影響。因此，日本社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展經(jīng)驗對于目前仍處于起步階段的中國來說，有著十分重要的借鑒意義。
2.1建立健全相關(guān)法律和政策體系目前我國有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的法律、政策非常少,從日本的經(jīng)驗中我們可以發(fā)現(xiàn)，其社會養(yǎng)老服務(wù)的每一步發(fā)展都離不開政策法律的支持，法律在日本社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中起到了引領(lǐng)、指導(dǎo)作用，比如《黃金計劃》、《介護保險制度》，每一部法律的背后都支撐著養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的蓬勃生機發(fā)展。我們應(yīng)該在不斷探索的道路上吸取成功的經(jīng)驗，反思失敗的教訓(xùn)，將較為成熟的經(jīng)驗用法律或者政策形式確定下來，這對我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的更進一步推廣起到一定的積極作用。養(yǎng)老服務(wù)的法律政策支持體系不僅包括對服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，同時對政府責(zé)任加以界定，對行政機構(gòu)在社區(qū)養(yǎng)老方面的權(quán)責(zé)、職能加以約束，以明確責(zé)任主體，提高服務(wù)效率[5]。
2.2豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容并制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)作為社會特殊群體的老年人，他們在年齡、身體狀況、文化水平等多方面存在差異，對養(yǎng)老服務(wù)的需求也就有所不同。從日本的發(fā)展經(jīng)驗不難看出，日本已經(jīng)建立起了一個可以滿足多層次老年人需求的養(yǎng)老服務(wù)體系,根據(jù)不同的等級及需求，制定了不同類型的服務(wù)內(nèi)容，包括定期健康檢查、上門醫(yī)療服務(wù)、家庭護理、機構(gòu)護理及康復(fù)訓(xùn)練等，并制訂了服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。因此我們也應(yīng)建立起一個多層次的養(yǎng)老服務(wù),來滿足老年人的各種需求。
2.3養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)是隨著社會的老齡化而形成的新興服務(wù)業(yè)，和日本相比較，我國有著一定數(shù)量的志愿者，如果我們加強志愿者和老人家屬的教育培訓(xùn)工作，使得他們在服務(wù)之前都有一定的相關(guān)知識水平，這些對養(yǎng)老服務(wù)工作也有著十分重要的意義[6]。從日本的經(jīng)驗來看，服務(wù)是否專業(yè)化是衡量養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量好壞的關(guān)鍵因素，那么最后還是落實在我們該怎么去加強專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)的教育培訓(xùn)工作上，并建立一套完整的人才培養(yǎng)機制，不斷地為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)輸送專業(yè)化人才，并采取相應(yīng)的措施使得這一群體的經(jīng)濟和社會地位得到保障。我們在探索的道路上也要注重這些人才機制的建立，只有機制完整了，才會支撐起養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。
3總結(jié)
以上從中國當(dāng)前老齡化社會背景下出發(fā)，闡述了中國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合日本養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展經(jīng)驗，進一步提出了完善我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的對策，從而構(gòu)筑一個適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系。
作者：陳其一海然王勇單位：中原工學(xué)院建筑工程學(xué)院
第三篇
一、山東省農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)狀
(一)農(nóng)村老齡化程度嚴(yán)重，以中齡老年人為主六普數(shù)據(jù)顯示，山東省常住人口9579．27萬，①位居全國第二。60歲及以上的老年人口為1413．05萬，占全省總?cè)丝诘?4．75%，高出全國1．5個百分點。其中農(nóng)村老年人口達824．02萬，農(nóng)村老齡化水平為8．60%，并占全省老年人口的58．31%，顯然農(nóng)村老齡化程度尤為嚴(yán)重。以各年齡組占老年人口的比例來考察農(nóng)村老年人口年齡結(jié)構(gòu)狀況，得知低齡組(65—69歲)、中齡組(70—79歲)和高齡組(80歲及以上)分別為:32．60%、47．14%、20．26%。可見，農(nóng)村中齡組老人所占比例最高，再加上高齡組老年人，這部分群體的養(yǎng)老問題將更為突出。
(二)農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比高于城鎮(zhèn)老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟學(xué)的角度反映人口老化社會后果的指標(biāo)之一，意指被撫養(yǎng)老年人口(60歲以上人口)與勞動年齡人口(15—60歲人口)之比。通過計算可知，目前山東省老年人口撫養(yǎng)比為21．22%，其中農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比為25．82%，城鎮(zhèn)為15．39%。農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比高于城鎮(zhèn)10．43個百分點，高于省平均水平4．60個百分點。數(shù)據(jù)也顯示，山東省17個地市的農(nóng)村老年撫養(yǎng)比均高于所屬市的老年撫養(yǎng)比，如威海市農(nóng)村老年撫養(yǎng)比高于全市14．28個百分點，濟寧市農(nóng)村老年人撫養(yǎng)比高于全市2．26個百分點。
(三)農(nóng)村一人戶老人家庭比例較高一人戶老人家庭是指一戶只有一個老人的家庭結(jié)構(gòu)。統(tǒng)計表明，目前山東省有一個60歲及以上老年人的戶數(shù)共有513．35萬戶，其中單身老人戶有179．18萬戶，占老年人口的比例為12．68%。全省農(nóng)村一人戶老人家庭總戶為1116237戶，約占全省單身老人戶的62．30%。可見，農(nóng)村獨身老年人的比例也遠高于城鎮(zhèn)。隨著城市化的推進，農(nóng)村人口又將大量流向城市，一人戶、兩人戶的老人家庭也將持續(xù)增多。
(四)農(nóng)村老年人的生活來源較為單一六普長表數(shù)據(jù)統(tǒng)計了山東省826691名60歲以上的農(nóng)村老年人口。結(jié)果顯示，農(nóng)村老年人的生活來源主要有勞動收入和家庭成員供養(yǎng)，分別為391380人和373484人。就勞動收入看，60—69歲老年人從事勞動生產(chǎn)的人數(shù)達319118人，70—79歲達66856人。從家庭成員供養(yǎng)看，70—79歲老年人靠家庭供養(yǎng)者為169008人，占該年齡段老年人的64．84%;80—89歲者為86866人，占該年齡段老年人的84．92%。通過離退休養(yǎng)老金、低保金等社會保障制度獲得生活來源的人數(shù)較少，分別有:27816人和19949人;靠財產(chǎn)性收入的老年人僅有802人。顯然，那些沒有穩(wěn)定的生活來源的老年人，將難以實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所樂”的生活愿景。
(五)不少老年人的健康及自理狀況堪憂六普長表數(shù)據(jù)顯示，健康和基本健康的農(nóng)村老年人占83．04%;不健康但生活自理和生活不能自理者占據(jù)了16．96%。從眼前看，后者更需要專業(yè)的生活照料和醫(yī)療服務(wù)。需要強調(diào)的是，60歲及以上的農(nóng)村老年人口中，生活不能自理者當(dāng)中，有20225人是靠家庭其他成員供養(yǎng)、1685人靠低保金、667人靠離退休養(yǎng)老金，還有291人靠勞動收入。這一數(shù)據(jù)說明，農(nóng)村中幾乎最為弱勢這部分的老年群體并未獲得普惠型社會福利制度的保障。
二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給過程中面臨的多重困境
世界衛(wèi)生組織于1987年提出了健康老齡化理論。“健康老齡化是指老年人在晚年保持軀體、心理和社會功能的健康狀態(tài)，將疾病和生活不能自理的時間推遲到生命的最后階段。”②據(jù)此理念，老年人若要擁有健康老齡化，國家、社會、家庭必須提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。然而在養(yǎng)老資源極為薄弱的農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)健康老齡化的目標(biāo)還有很長一段距離。
(一)政府缺乏對農(nóng)村養(yǎng)老問題的足夠重視，致使農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展遲緩如上所述，山東省農(nóng)村老年人口基數(shù)更為龐大，老齡化程度也更為嚴(yán)重，加之農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平一直低于城市，因此，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題更應(yīng)成為社會政策議程。吊詭的是，農(nóng)村的養(yǎng)老事業(yè)并沒有引起政府的足夠重視。例如在養(yǎng)老服務(wù)政策的制定方面，自2011年12月國務(wù)院出臺《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》后，2012年6月，山東省就出臺了《山東省社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，又于2012年12月出臺了《關(guān)于加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，此后山東省17個地市相繼出臺了本市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃和意見。通覽山東省制定的《規(guī)劃》和《意見》會發(fā)現(xiàn)，對居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的界定以及政策發(fā)展措施均是以城市為藍本，對農(nóng)村如何發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)體系則著墨甚少。這也表明，對農(nóng)村老年人的老齡化狀況、養(yǎng)老狀況以及養(yǎng)老服務(wù)體系如何建設(shè)缺乏細致研究。直到2013年8月15日，山東省才出臺了《關(guān)于加快推進農(nóng)村幸福院建設(shè)的意見》。這種“重(先)城市養(yǎng)老、輕(后)農(nóng)村養(yǎng)老”的反常現(xiàn)象造成的后果則是:本來養(yǎng)老資源已很薄弱的農(nóng)村，在國家大力發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)體系的當(dāng)下，農(nóng)村養(yǎng)老問題又可能再被邊緣化，造成農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重遲滯。對濟南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前往往只有1—2名民政干部負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政和社會保障工作，服務(wù)對象則有好幾萬農(nóng)村居民。顯然，人力、物力匱乏的基層政府根本無力為老年人提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。
(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系仍處于一種殘缺型福利狀態(tài)20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者威倫斯基和萊博克斯根據(jù)國家在福利供給中的職能，將社會福利制度分為“補缺型”與“制度型”兩種體制。①其中，補缺型福利體制是以家庭和市場為主、國家為輔來滿足個人的福利需要，只有當(dāng)家庭和市場無力提供福利資源后，國家才施以有組織的供給;制度型福利體制是在市場之外，國家按照需要的原則，向全體人民提供普惠性的服務(wù)。依據(jù)這種福利制度體制來檢視山東省農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系(居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老)的發(fā)展現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)這三種養(yǎng)老方式仍處于一種殘缺型狀態(tài)。一是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)剛剛起步。一方面，深受儒家文化浸潤的山東，家庭養(yǎng)老觀念非常濃厚，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題也主要由家庭成員負(fù)責(zé);另一方面，由于政府優(yōu)先發(fā)展了城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)被忽視。當(dāng)前城市社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)主要是由政府采取購買服務(wù)的方式進行，費用一般列入政府財政預(yù)算，而對如何開展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)還很少涉及，更沒有專門的財政預(yù)算。濟南市老齡辦2014年的調(diào)研結(jié)果顯示，87%以上的農(nóng)村老年人的日常生活照料主要由其家庭成員承擔(dān)，96%以上的老年人生病住院時醫(yī)療照料由家庭成員承擔(dān)，其中由子女照護的占59%。②顯然，農(nóng)村由家庭養(yǎng)老走向居民間的互助養(yǎng)老還很遙遠。二是農(nóng)村幸福院數(shù)量少、入住老年人少。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年8月，山東省建成和在建農(nóng)村幸福院3333個，其中，投入使用的1917個;在建的1416個;幸福院建設(shè)投資總額280493萬元，平均每個幸福院投資84萬元;全省幸福院擁有床位109353張，平均每個幸福院有床位33張;幸福院服務(wù)老年人349637人，平均每個幸福院服務(wù)老年人105名。由此可見，無論是農(nóng)村幸福院總量，還是入住的老年人口數(shù)量，遠遠無法與全省800多萬農(nóng)村老年人口形成合理比例。據(jù)調(diào)查，目前濟南市共有177個行政村興建了幸福院，僅占行政村總數(shù)的3．89%，而且這些幸福院主要分布在集體經(jīng)濟較為發(fā)達的村莊。因此，農(nóng)村幸福院遠未實現(xiàn)普惠型的制度目標(biāo)。三是以敬老院、老年公寓為形式的養(yǎng)老機構(gòu)惠及的老年人甚少。根據(jù)《農(nóng)村五保工作條例》的規(guī)定，敬老院主要向“三無”老人、殘疾人和未滿16周歲的村民開放。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院五保老人的入住率并不高。以濟南市為例，目前濟南市共有78家鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，集中供養(yǎng)的五保老人僅有4361人，占五保老人的55．62%，床位利用率僅為38．09%。③另外，一些地方政府困于財政壓力，將五保老人轉(zhuǎn)為低保對象，從而減輕財政負(fù)擔(dān)。例如濟南市2014年集中供養(yǎng)的五保標(biāo)準(zhǔn)為5300元，而低保標(biāo)準(zhǔn)為3000元，兩者存在著2300元的差額。此也消解了地方政府集中供養(yǎng)五保老人的積極性。四是較高的建設(shè)成本致使農(nóng)村養(yǎng)老公寓發(fā)展遲緩。當(dāng)前各級政府通過創(chuàng)設(shè)優(yōu)惠的土地政策、資金補貼政策等積極動員民間資本投資興建農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)，但是民間資本的投入熱情并不積極。這與養(yǎng)老資源的投入和養(yǎng)老收入回報緊密相關(guān)。據(jù)山東東營調(diào)查隊的研究，建成一個擁有100張床位的農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)，需要投資800萬元，山東省財政一次性補貼每張床位為4500—6500元，100張床位至多補貼65萬元，此與800萬元的總投資有非常大的差距。顯然，從收回成本到實現(xiàn)盈利需要一個漫長的過程。如果沒有來自政府及社會的持續(xù)資助，農(nóng)村老年公寓將在曲折中緩慢前行甚至無力運營。
(三)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)無法滿足老年人多元化的需求山東省農(nóng)村的養(yǎng)老機構(gòu)，主要包括敬老院、老年公寓和幸福院三種形式。其中，敬老院主要集中供養(yǎng)五保老人，部分面向傷殘群體和“三無”人員。據(jù)我們的調(diào)查，敬老院主要負(fù)責(zé)老年人的吃住問題，很少甚至沒有醫(yī)療衛(wèi)生、精神慰藉、休閑娛樂等方面的服務(wù)供給。例如，在魯西南某敬老院，五保老人每天的伙食標(biāo)準(zhǔn)為1．2元，平常只有一名做飯的工作人員，沒有醫(yī)護人員，沒有志愿者，老人的主要活動就是曬太陽、逛大街。關(guān)于農(nóng)村老年公寓，主要有兩種形式。一是由村集體興辦的、具有公益性質(zhì)的老年公寓。它的服務(wù)對象一般是本村60歲以上的老年人，多是免費入住。受制于人力、財力，入住老年公寓的老年人也是自娛自樂。二是針對具有一定經(jīng)濟收入水平的老年人開設(shè)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，它們的服務(wù)水平一般比較專業(yè)，養(yǎng)老設(shè)施健全，但收費標(biāo)準(zhǔn)較高，此也限制了絕大部分農(nóng)村老年人的入住。關(guān)于農(nóng)村幸福院，盡管山東省農(nóng)村幸福院的資金來源有村集體經(jīng)濟、福利彩票、地方財政、社會捐贈和個人繳費等多種形式，但是并沒有形成一個制度化的資金來源渠道。另外，大多數(shù)幸福院的工作人員主要由本村村民組成，他們主要提供做飯和簡單的護理照看工作，根本無能力提供心理疏導(dǎo)、文化娛樂、保健養(yǎng)生等方面的服務(wù)。需要說明的是，除了養(yǎng)護型的農(nóng)村幸福院由專職人員管理服務(wù)外，很多農(nóng)村社區(qū)老年人日間照料中心或老年人活動中心又面臨著無人管理的現(xiàn)象，長此以往，日間照料中心或?qū)⒊霈F(xiàn)“空殼化”的風(fēng)險。
(四)較低的社會保障水平難以確保老年人的醫(yī)養(yǎng)需求一是養(yǎng)老保險水平極低，難以保障農(nóng)村老年人的可持續(xù)生計。2009年山東省全面試點了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，2013年出臺了《關(guān)于建立居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》，該《意見》推進了新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度的整合。盡管城鄉(xiāng)實行了統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險制度，但是養(yǎng)老保險水平依然處于低位運行狀態(tài)。2009年至2014年，山東省農(nóng)村居民的養(yǎng)老金水平每人每月分別為:55元、55元、60元、65元和70元。如果老年人沒有其他的收入來源，如此之低的養(yǎng)老金水平能否滿足他們的吃飯問題還成疑問。二是醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次低、醫(yī)療救助的對象少。先看醫(yī)療保險制度。2014年，山東省實行了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，2015年要基本實現(xiàn)醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌的目標(biāo)。公允而言，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度是邁向公正社會政策的重要一步。但是市級的醫(yī)療統(tǒng)籌層次，一是不利于城市間醫(yī)保的自由流動以及醫(yī)療保險水平的統(tǒng)一;另外對進入異地城市養(yǎng)老的老年人來說，會對他們的門診、住院報銷帶來諸多不便。再看醫(yī)療救助制度。《山東省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助辦法》的規(guī)定，農(nóng)村醫(yī)療救助的對象有五保供養(yǎng)對象、低保對象以及政府認(rèn)定的因病造成嚴(yán)重貧困者，而那些身患慢性疾病或失能的老年人則無法享受到醫(yī)療救助。民政部數(shù)據(jù)顯示，2013年10月，山東省農(nóng)村醫(yī)療救助人次為124638，直接醫(yī)療救助支出為21801．1萬元，資助參加新農(nóng)合的資金為4310．1萬元。①由此看到，農(nóng)村醫(yī)療救助不僅救助的人次較少，且救助水平偏低。三是農(nóng)村低保水平基數(shù)低且增長緩慢。自2007年山東省全面實施農(nóng)村低保制度至今，低保水平雖然每年都在遞增，但低保金仍然很少。山東省民政廳公布的數(shù)據(jù)顯示，2008年至2013年，山東省農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)(元/年)分別為:1058、1195、1431、1693、2214和2510。②2008年每月的低保金還不到百元，2010年才超過100元，2013年剛超過200元。毋庸置疑，在物價消費指數(shù)持續(xù)走高的當(dāng)下，此等低保水平根本無法保障老年人過上有質(zhì)量的生活。四是農(nóng)村五保標(biāo)準(zhǔn)偏低。五保戶作為傳統(tǒng)的社會救濟對象，對其的救助方式分為集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)，救助內(nèi)容為:吃、穿、住、醫(yī)、葬(孤兒保教)。數(shù)據(jù)顯示，山東省2012年集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)(元/年)為:3951、2644，2013年的標(biāo)準(zhǔn)(元/年)為:4900、3306。③2013年集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)每月剛超過400元。顯然，這些救濟資金無法保障五保老人能享有適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)。
三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的政府責(zé)任
鑒于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在供給過程中存在著上述嚴(yán)重問題，我們認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老的解決，除了地方政府“要振興適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求的地域產(chǎn)業(yè)”①以獲得充分的養(yǎng)老資源外，不同層級的政府還必須承擔(dān)與之相應(yīng)的養(yǎng)老責(zé)任。在政府首先盡責(zé)的基礎(chǔ)上，再動員家庭、民間資本、社會力量的積極介入。
(一)政府要樹立社會契約型的養(yǎng)老責(zé)任一如所知，我國傳統(tǒng)社會的養(yǎng)老主體是以血緣關(guān)系的子女或宗親為主，政府很少承擔(dān)老百姓的養(yǎng)老問題。即使在計劃時期，我國政府也僅僅承擔(dān)農(nóng)村五保老人的養(yǎng)老問題，農(nóng)村其他群體的養(yǎng)老則游離于養(yǎng)老保障制度之外。改革開放后，我國一再強調(diào)公民年老時有從國家那里獲得照顧的義務(wù);并通過《老年人權(quán)益保障法》、《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度》等法律法規(guī)細化了國家的具體養(yǎng)老責(zé)任，國家再通過民政部門、社保部門、衛(wèi)生部門等政府機構(gòu)擔(dān)負(fù)起老年人的養(yǎng)老需求。這實質(zhì)上是國家與公民訂立的一種養(yǎng)老契約。因之，各級政府必須樹立契約型養(yǎng)老責(zé)任的執(zhí)政理念，唯有如此，國家才能承擔(dān)主要的養(yǎng)老責(zé)任，才能加大對城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源的投入力度。實言之，踐行契約型的養(yǎng)老責(zé)任也是政府獲得合法性的重要基礎(chǔ)之一。當(dāng)下，政府一再呼吁并積極動員家庭、社區(qū)、社會組織、企業(yè)等多方力量，協(xié)同解決養(yǎng)老難題的理念和行為無可厚非，但是政府的養(yǎng)老責(zé)任絕不能推脫，尤其是農(nóng)村的社會養(yǎng)老服務(wù)體系正在起步，且農(nóng)村社會保障制度并不完善的背景下，政府的責(zé)任反而更應(yīng)強化。換言之，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展既需要社會資本的介入，更亟需政府的政策支持、人力支持和資金支持。
(二)確立政府間的財權(quán)事權(quán)責(zé)任，并強化中央政府的財權(quán)責(zé)任眾所周知，地方政府不僅要承擔(dān)老年人的養(yǎng)老工作，還要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐牡捅！B(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等事務(wù)。囿于地方政府有限的財權(quán)，在社會保障事務(wù)領(lǐng)域就存在著雖有政策規(guī)定但難以落實的困境。另外，通常而言，只有地方政府完成了國家或省政府的制度規(guī)定，才有資格獲得相應(yīng)的資助資金。山東省規(guī)定，對符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村幸福院，中央和省級福彩公益金資助6萬元。市、縣兩級財政部門是將農(nóng)村幸福院建設(shè)和運營補助資金列入預(yù)算，而福彩公益資金在性質(zhì)上屬于社會集資性質(zhì)，并非來自政府財政。可以預(yù)見，中央政府對農(nóng)村幸福院發(fā)展的調(diào)控力度方面將存在很大局限。為扭轉(zhuǎn)財權(quán)事權(quán)的不對等狀態(tài)，就需要確立各級政府間的財權(quán)事權(quán)責(zé)任，并強化中央政府對全國各地養(yǎng)老服務(wù)的資金扶持力度。中央政府在2013年至2015年期間，安排中央專項彩票公益金30億元支持農(nóng)村幸福院建設(shè)，這筆資金主要用于補助各地農(nóng)村幸福院設(shè)施的修繕工作和購置設(shè)備用品。每個申報的農(nóng)村幸福院項目可得到3萬元資助。②中央財政三年大約補助全國10萬個農(nóng)村幸福院建設(shè)。截至2013年末，全國共有265萬個自然村53．72萬個行政村。顯然中央的專項資金并不帶有普惠性質(zhì)，而帶有為完成社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)而做的短期計劃的色彩。根據(jù)對山東省濟南、德州、濰坊等地的調(diào)查測算，一個符合政府標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村幸福院的日常運營資金水平每年在5萬元左右。理論上而言，中央及省政府補助的6萬元資金能夠維持幸福院的日常運轉(zhuǎn)，但是補助金用完之后，幸福院的資金來源靠什么?經(jīng)濟條件好的村莊可依靠村集體的投入，但對于發(fā)展落后的村莊，靠集體投入、個人繳費顯然不具備相應(yīng)的財力。因此，農(nóng)村幸福院的生存和發(fā)展，還必須依靠省級政府及中央政府的持續(xù)投入，尤其要加強對經(jīng)濟落后地區(qū)的資金和政策的扶持力度。
(三)培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的責(zé)任古典經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，市場是資源高效配置的最佳手段，但是市場交易行為并不會憑空出現(xiàn)，它需要賣方和買方同時存在，且市場主體在公平競爭的情況下才能發(fā)生。易言之，只有潛在的或真實的養(yǎng)老服務(wù)市場出現(xiàn)之后，趨利性的民間資本才有進入這個行業(yè)的可能。因此，培育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場就非常必要。首先，政府要確保農(nóng)村老年人有選擇民辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)濟能力。與去商品化程度較高的公辦養(yǎng)老機構(gòu)相比，民辦養(yǎng)老機構(gòu)多是盈利性的市場組織，它的收費標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平一般也比較高。然而，由于農(nóng)村老年人生活來源主要靠勞動收入和子女供養(yǎng)，他們很難有財力進入民辦養(yǎng)老機構(gòu)。為改變此種情況，政府可采取直接資助老年人或提高農(nóng)村養(yǎng)老保險水平、低保水平的方式，使老年人具有支付民辦機構(gòu)養(yǎng)老費用的能力。其次，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營與管理方式，逐步引入市場機制。當(dāng)下山東省公辦養(yǎng)老機構(gòu)在經(jīng)營與管理上行政化色彩濃厚，致使養(yǎng)老機構(gòu)管理效率低下和服務(wù)水平不高。因此，引入市場機制，放開搞活養(yǎng)老機構(gòu)就很有必要。例如，政府可承擔(dān)養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后簽訂合約委托民間資本經(jīng)營管理;政府還可向民辦養(yǎng)老機構(gòu)購買居家養(yǎng)老服務(wù)、日間照料服務(wù)等;三是選擇敬老院作為試點工作，讓渡一部分所有權(quán)歸民間資本所有，經(jīng)營權(quán)完全交由民間資本負(fù)責(zé)，以擴大養(yǎng)老服務(wù)對象。再次，政府要創(chuàng)建公平競爭的養(yǎng)老市場環(huán)境。當(dāng)前一些地方政府投資興建了許多高檔的養(yǎng)老機構(gòu)，它主要面向能夠自理的老年人、退休的公職人員和私營業(yè)主等。這種行為既偏離了公辦養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)先保障弱勢老年人的福利原則，也無助于公平競爭的養(yǎng)老市場的營造。一如所知，民間資本投資養(yǎng)老市場，需要大量的人力、物力和財力。如果政府對養(yǎng)老資源的分配仍然偏重公辦養(yǎng)老機構(gòu)，那么民間資本進入養(yǎng)老市場的阻力亦會更大。實言之，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場不僅需要有公平競爭的市場環(huán)境，在現(xiàn)階段還應(yīng)當(dāng)建立面向民間資本的特殊扶持機制，例如在土地、稅收、信貸等方面的持續(xù)優(yōu)惠政策。
(四)完善農(nóng)村社會保障制度的責(zé)任如上所述，不完善的農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重地影響著老年人的生活質(zhì)量和養(yǎng)老選擇，因此政府亟需對此加以革新。一是提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。山東省農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金每年基本是以5元遞增，2014年才達到70元。經(jīng)濟發(fā)展水平較高的東部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平一般高于全省平均水平，如青島110元、東營120元、煙臺芝罘區(qū)110元等。盡管東部地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金較高，但是如果老年人沒有其他收入來源，也很難實現(xiàn)自我養(yǎng)老。因此，大幅度提高農(nóng)村的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平是發(fā)展所趨。二是提升農(nóng)村低保水平和五保救助標(biāo)準(zhǔn)。低保和五保的救助對象一般是社會中的絕對貧困群體，為使其免于貧困陷阱，提高其救助水平就非常必要。研究表明，農(nóng)村的低保水平和五保標(biāo)準(zhǔn)并沒有體現(xiàn)出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相一致的制度規(guī)定性，還是一種典型的生存型社會政策。根據(jù)社會政策的發(fā)展規(guī)律，隨著經(jīng)濟社會的進步，生存型的社會政策應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會政策。三是擴大社會救助的范圍。低保對象的確定通常依據(jù)地方的貧困線，這就容易導(dǎo)致處于貧困線邊緣的群體被排斥在外。醫(yī)療救助對象的確定一般又以是否為低保對象為依據(jù)展開救助，這也致其他的老年貧困者被排斥在醫(yī)療救助之外。因之，社會救助的對象擴展至位于貧困線邊緣的老年人以及失能老年人等群體。四是擴展農(nóng)村敬老院的功能，由特惠轉(zhuǎn)向普惠。長期以來，敬老院的供養(yǎng)對象以五保老人為主，并很少向其他弱勢老年人開放。另一方面，不少敬老院又存在著入住率不高、床位等資源閑置的問題。基于此，敬老院可擴展集中供養(yǎng)的人群，適當(dāng)惠及失能老年人、生活不能自理的老年人以及空巢老年人等群體。與此同時，敬老院的醫(yī)養(yǎng)質(zhì)量、服務(wù)管理水平還必須大幅改善。
(五)統(tǒng)籌以省級為方向的城鄉(xiāng)一體化的社會政策責(zé)任完善農(nóng)村社會保障制度有助于就地解決農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)問題，這也帶有限制農(nóng)村老年人異地養(yǎng)老的意涵。在全國統(tǒng)一的社會政策體系難以達致的情勢下，山東省可率先實行省級統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)一體化的社會政策。此中原因，一是為破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制下，長期對農(nóng)村民生事業(yè)的不公正現(xiàn)象。我國長期存在的優(yōu)先發(fā)展城市民生的政策導(dǎo)向，顯然不利于農(nóng)村老年人的制度化保障。建立以省域公民身份為特征的社會政策，就要求加大對農(nóng)村養(yǎng)老資源的支持力度。二是順應(yīng)農(nóng)村老年人向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的需要。農(nóng)村大量留守老人的精神慰藉、生活照顧全靠日間照料中心、老年公寓是無法滿足的，進入子女所在的城市養(yǎng)老將是潮流所趨。然而當(dāng)前不少社會政策(如居家養(yǎng)老政策、社區(qū)養(yǎng)老政策等)仍是以戶籍身份為要件來判斷老年人是否有享受資格。這實際上不利于全社會養(yǎng)老問題的解決。這就要求城市管理者在制定社會政策時，要考慮社會政策的開放性和包容性。三是解決養(yǎng)老資源的地域分配不均衡現(xiàn)象。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)較好的農(nóng)村，一般都是所在市縣的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，且集體經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，它們也更有機會獲得中央及省政府的資金支持和政策支持。對于經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，如果投資興建的農(nóng)村幸福院、敬老院等不符合省政府的文件規(guī)定，也就無法獲得上級政府的支持，這又將加劇落后地區(qū)的養(yǎng)老弱勢地位。因此，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的社會政策就是要規(guī)避養(yǎng)老領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象。
作者：張世青王文娟陳岱云單位：濟南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山東凱文科技職業(yè)學(xué)院