基層行政執法難點及策略探索范文

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認真落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》和《關于加強法治政府建設的意見》，推進政府法治建設，實現法治政府的目標。重點在基層，難點在基層，關鍵也在基層。需要從基層政府做起，從基礎工作抓起。

一、基層政府的依法行政是政府法治建設的難點所在

各級政府作為國家權力機關的執行機關，在社會生活中的極端重要性，決定了依法治國的關鍵在于依法行政。而縣鄉級基層政府的依法行政是其基礎和關鍵，其依法行政的好壞，決定著政府法治建設乃至依法治國方略的實現與否。

首先，基層政府是貫徹執行國家法律、法規的“終端”政府。我國有1735個縣級政府、48000多個鄉（鎮）政府。各級政府貫徹執行國家法律法規的途徑基本上都是通過基層政府去具體落實，因而，基層政府依法行政法治狀態如何，直接關系著國家法律法規的貫徹落實的好壞。依法治國如果離開了基層政府的依法行政則必然失去其基礎。

其次，基層政府是連接國家與人民群眾的“橋梁”政府。基層行政權最經常、最廣泛、最密切地關系著和影響著社會公共利益和公民個人的利益，直接影響國家政權同廣大人民群眾的關系。人民群眾與人民政府的密切關系通過基層政府的行政行為體現出來，人民政府在人民群眾心目中的形象通過基層政府的“窗口”展示出來。因此，基層政府的依法行政在很大程度上對依法治國基本方略的實現具有決定性的意義。

再次，基層政府是轉型期中各種社會矛盾交匯的“焦點”政府。基層政府由于直接與人民群眾面對面地發生各種具體行政行為，各種社會矛盾大多集中于基層政府。行政復議、行政訴訟、國家賠償等各種行政救濟與糾紛的責任也將大部分直接由基層政府來承擔。基層政府的依法行政和公務員的嚴格守法，直接關系著國家的長治久安和社會的和諧發展。

從行政實踐看，近年來，國務院關于依法行政的一系列規定，地方政府依法行政的法治理念在逐漸增強，法律制度在逐步落實，監督機制在不斷完善，政府法治取得了長足進步。但是，目前基層政府在依法行政方面，離依法行政的法治要求尚有距離，依法行政工作從中央到地方呈逐級遞減之勢，到了基層，已是強弩之末。主要表現在：

民主與法制一是行政法治理念極其淡薄。強權行政、命令行政和管制行政的封建主義與計劃經濟的習慣勢力還大有市場。評價一個干部，仍然習慣使用“黨性強、政策水平高”的術語，而極少有人使用“法治意識強”的概念。許多人對“依法行政”嗤之以鼻，認為束縛手腳，影響工作。普遍奉行法律可以不執行但領導的意圖不可不執行，普遍奉行“有法而無法，無法而有法”的“擺平”“、搞定”的非法手段。鄉鎮干部中許多人至今尚未認真學習過國務院《綱要》和《決定》等關于依法行政等重要文件。

二是政府直接作為市場活動主體或者暗中截取群眾利益的利益政府現象還較嚴重。一些地方大肆出賣土地，大量非法以租代征土地，盡量截留和拖欠土地補償款。一些鄉鎮政府直接代替村集體經濟組織與開發商簽訂失地農民安置房合同，以便從中獲利。一些基層執法部門雖然沒有了直接罰款任務，但政府財政撥款仍然根據上年度行政罰款額做了扣除，實際上并沒有取消罰款指標。

三是規范性文件的自我賦權，甚至依法“打架”等現象還未根本解決。市縣鄉級政府無權設置行政許可了，便在規范性文件中設置備案規定的變相許可，有的備案比許可還麻煩。尤其在土地的征用拆遷補償標準中，幾級政府幾個階梯式標準，甚至一個鄉也有幾個標準。群眾意見極大。

四是重大行政決策的公民參與和聽證、專家論證等機制尚未落實。目前的聽證會群眾戲稱為“漲價會”。而涉及群眾利益的重大的行政規劃、行政決策和項目投資，在基層少有公民參與和聽證、專家論證等決策程序的進行。

五是多頭執法，野蠻執法，違法執法，散漫執法，顯失公正，暗箱操作，利益驅動，程序不當，不作為等執法行為時有發生。非法實施對行政相對人的侵益性行為的濫罰款，濫收費，濫檢查，濫強制等現象并不鮮見，恣意增設行政相對人的義務的現象還普遍存在。

六是行政監督制度沒有形成合力，現行監督制度的作用沒有充分發揮。依法行政的考核指標體系尚缺乏具體化與操作性；規范性文件的強制備案制度并未真正落實；法院行政訴訟的受案率依然較低且對執行問題束手無策。

由此可見，基層政府的依法行政是我國法治政府建設的基礎、難點和關鍵所在。

二、基層政府法治建設的“二難”矛盾分析

基層政府常常處于發展與法治等“二難”矛盾關系中，基層干部是一個處于各種尷尬地位而且極其辛苦的群體。

（一）立法不足與政府法治的“二難”矛盾

縱向看，我國的立法建設在各方面基本有法可依了。但橫向看，美國每年要通過500部法律，而中國人大通過12部法律，其比例是它們的0.1到0.5%之間。①我國現有法制體系尚有許多空白、有的過于粗疏和難以操作，使基層政府法治建設面臨許多“二難”矛盾。

一是形式法制與實質人治的矛盾。比如我國《村民委員會組織法》規定“：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”“，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。由于沒有《鄉鎮政府組織法》的配套規定，鄉鎮政府在什么職責范圍內“指導、支持和幫助”，村委會在哪些方面“協助”政府工作都很不明確“。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，而村民委員會在什么范圍內對村民進行自我管理、自我教育、自我服務，由誰來監督其“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”缺乏具體化，這種看似超前的形式規定，實際上難以執行。基層政府由于與村委會沒有了行政隸屬關系，面對日益復雜的“三農”問題，就只能依據《中國共產黨農村基層組織工作條例》，發揮黨支部的領導核心作用，一切工作主要依靠村黨支部書記去完成；或者仍然采用傳統的行政命令手段指令村委會工作。

二是改革需求與法治原則的矛盾。城鄉統籌、綜合配套的改革勢在必行。但改革必須在法制的軌道上進行而又必須突破現行法制的束縛的“二難”問題使改革步履維艱。由于國家法制的不足，有立法權的地方人大、政府立法動力不足，人們習慣于用政策進行改革，或者習慣于用層級較低的內部規范性文件搞改革，甚至用“只做不說”的辦法搞改革。由于沒有法律規范的依據，出現的大量產權等問題的糾紛，法院也只好用內部文件規定一概不受理。這些社會矛盾由于缺少法治的宣泄和化解機制，當事人只好走信訪渠道。而信訪問題更是基層政府人力、財力的巨大壓力，許多信訪問題只能非法化解。

三是法律空白與執法需求的矛盾。近年來，群眾的法治意識在不斷增強，但我們的《行政程序法》、《行政強制法》、《行政收費法》等只聽“樓梯響”。縱觀現行法制，鄉鎮級政府除國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》授予鄉級人民政府的罰款權外，無任何行政執法權力。而縣級以上人民政府的執法部門往往眼睛盯著城市，不愿涉足農村執法；派駐鄉鎮的行政執法機構不健全、行政執法主體不規范、職權不明確、人員少、素質低、且經費不足。行政執法人員依法行政觀念不強，習慣于“人治”代替“法治”。而基層政府在“上級千條線，下面一根針”的情況下，卻要承擔大量的行政強制拆遷、行政檢查、行政收費、行政許可等公共管理工作。農村的行政執法工作實際上是鄉鎮政府（街道辦事處）在越俎代庖，無執法主體資格或有職無權使他們時常處于十分尷尬的地位。

（二）傳統勢力與法治理念的“二難”矛盾

一是領導意志與法治原則的矛盾。鄧小平同志說“：舊中國留給我們的封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少”。長期占統治地位的封建主義人治傳統僅僅把法制當作“馭民防民之具，政治權謀之術，治國理政之末”，缺少控權保民、人權保障、公平正義、人格平等、程序理性等現代法治理念，而這種傳統的人治文化的長期積淀對我國當代人們仍然有著極其深刻的影響。基層公務員時常遇到長官意志與法律規定的矛盾，上級指示與法治原則的矛盾，行政效率與行政程序的矛盾，政績外顯與群眾權益的矛盾，服從上級與法律約束的矛盾，因而架空法律而行政、無視法律而行政、規避法律而行政、曲解法律而行政、突破法律而行政、替代法律而行政等情況時有發生。

二是固化思維與法治原則的矛盾。政府管理活動中計劃經濟的傳統思維方式根深蒂固。長期形成的“全能政府”思維方式使一些地方政府仍然充當分配資源、照顧社會的“家長”或“守夜警察”的作用，缺乏“服務行政”理念；長期形成的“神秘政府”思維方式，使一些地方政府從機構設置、人員安排、職責權限到權力運行規則仍然處于一種“暗箱操作”狀態，缺乏“公開行政”理念；長期形成的“任性政府”思維方式，使一些地方政府的管理行為缺乏穩定性和可預期性，政策朝令夕改，行為欺上瞞下，缺乏“誠信行政”的理念；長期形成的“權力政府”思維方式，使地方政府及其職能部門慣于在其規范性文件中自我賦權，導致搶奪處罰權、審批權、收費權等立法和執法的交叉和沖突，而該管的未能管理到位，缺乏服務社會，承擔責任的“責任政府”理念；長期形成的“利益政府”思維方式，使地方政府習慣于與地方經濟效益甚至直接利益掛鉤，政府辦經濟實體，政府官員兼任實體法定代表人甚至直接辦實體的現象仍然變相或隱蔽地存在著，缺乏“中立政府”的理念。

三是黨政不分與職權法定的矛盾。黨委政府實際存在兩個“一把手”的現象，使基層政府工作在實際運行中面臨很多矛盾。在鄉鎮黨委、政府的實際工作和相互關系中，鄉鎮黨委是事實上的決策主體。鄉鎮重大決策一般通過兩類會議作出，一是黨委會議。政府領導干部一般以黨內兼職的黨委副書記或黨委委員的身份參加會議，然后以政府干部的身份去落實黨委會的決定。其二是黨政聯席會議。黨政會議表面上由黨政干部聯合作出的決定，但實際上是黨委擴大會議。可見，鄉鎮政府實際上成了黨委的執行機關而不是立法機關的執行機關。依法行政要求行政機關具有行政主體資格，法律責任的不明確使鄉鎮政府難以獨立地依法行政，難以完全依法行使職權和獨立地承擔法律責任，政府職能難以根本轉變。

（三）發展沖動、應急措施與程序法治的“二難”矛盾

一些上級領導為了加快發展，以優化投資環境或者穩定為名，不顧拆遷主體、程序等法律規定，下令基層政府限期解決各種拆遷問題及其各種穩定隱患，使基層公務人員在領導意志與法治原則的夾縫中左右為難。

近年來自然災害頻發，社會穩定問題突出。基層政府在非常事件中需要采用一些必要的非常手段。但非常規的應急手段又需要遵從通常倫理，需要遵從法治精神。總書記強調“：越是工作重要，越是事情緊急，越是矛盾突出，越要堅持依法辦事”。②由于處理非常事件需要當機立斷，這就與程序法治可能發生矛盾。某鎮黨委書記被推舉為某地杰出貢獻獎候選人，就有群眾遞交了“反對信”。稱其為強拆的“武斷”書記。認為這樣的干部，沒有資格參評建設杰出貢獻獎。評選活動監督組經調查確認，震后拆除危房是新興鎮政府的集體決議，并非該書記的個人“武斷專行”。

三、基層政府法治建設的基本路徑

第一，應當增強良法為治，惡法非法的理念。不僅需要關注形式意義的法制建設，加強對空白領域的國家立法，做到普遍的有法可依；而且應當堅持能得到人們普遍遵守的實質意義“良善”法治標準，加大對現行法制的清理和修改與廢除，做到法制的可操作性。不僅需要加快國家法律和行政法規的制定；而且應當鼓勵在堅持“根據”和“不抵觸”原則和針對基層實際基礎上的地方性法規、規章的立法和規范性文件的制定。不僅注重立法的民主性和科學性；還應當注重立法的效率性和針對性。不僅注重民生問題的立法；而且應當加強社會熱點、難點問題的立法。不僅應當有規范性文件備案的強制性規定；而且應當加強縣市級政府法治工作機構的隊伍建設，使他們真正有人力和能力審查協調全部規范性文件。只有這樣，才能解決“為什么會無法（律）而有（辦）法，、有法（律）而無（辦）法……這些看似幼稚而實關重大的問題”。③

第二，應當加強法治政府建設的宣傳和教育。通過各級黨校、行政學院，加強對黨委干部依法執政的教育，加強對行政機關依法行政法人教育。培育民主法治理念，擺正主仆關系；培育法律權威理念，擯棄人治權威；培育控權保民理念，控制權力濫用。以樹立依法行政的現代法治觀念為內容，以提高干部的依法政和依法行政能力為目的，加強行政立法能力、行政執法能力、服務行政能力等方面的訓練，增強其有限政府、服務政府、陽光政府、責任政府、誠信政府、廉潔政府和效能政府等行政法治理念，自覺踐行法律優先、法律保留、職權法定、行政適當、正當程序、信賴保護、權力監督和權利救濟等行政法治原則。

第三，應當努力營造基層法治政府建設的法治環境。法治政府的建設是依法治國系統工程中的核心工程，它還需要與執政黨的依法執政、司法機關的公正司法和全社會公民的守法意識相互配合，相互作用。可以說，執政黨的依法執政是領導行政機關依法行政的關鍵，立法機關的科學立法和鋼性監督是保障行政機關依法行政的前提，司法機關的公正司法是促進行政機關依法行政的保障，全社會公民的守法意識是奠定行政機關依法行政的基礎。因此，在推進政府行政權法治化的過程中，必須同時營造執政權法治化，立法權法治化，司法權法治化和公民守法意識的法治環境建設。

第四，應當加強基層政府依法行政的監督制度建設。一是切實擴大各級黨委、人大的監督權。切實解決監督部門缺乏應有的獨立性，地位偏低、權力不足、權威性差的問題。二是完善政府內部監督制度。包括：執法管轄權制度、調查取證制度、公示制度、聽證制度、回避制度、時效制度、審查決定制度、重大行政處罰決定備案制度、行政救濟制度、錯案責任追究制度、群眾評議制度等等。四是應當強化行政復議和行政審判的法治權威，改變長期形成的“官官相為”的世俗偏見。五是鼓勵新聞媒體為有權監督的國家機關及時提供各種違法行政的信息，鼓勵人民群眾通過報刊、雜志、電臺、電視等輿論工具，對重大違法行政行為予以曝光、揭露，從而實現社會的有效監督。