基層行政執(zhí)法難點(diǎn)及策略探索范文

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認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，推進(jìn)政府法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層，關(guān)鍵也在基層。需要從基層政府做起，從基礎(chǔ)工作抓起。

一、基層政府的依法行政是政府法治建設(shè)的難點(diǎn)所在

各級(jí)政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在社會(huì)生活中的極端重要性，決定了依法治國(guó)的關(guān)鍵在于依法行政。而縣鄉(xiāng)級(jí)基層政府的依法行政是其基礎(chǔ)和關(guān)鍵，其依法行政的好壞，決定著政府法治建設(shè)乃至依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)與否。

首先，基層政府是貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)的“終端”政府。我國(guó)有1735個(gè)縣級(jí)政府、48000多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。各級(jí)政府貫徹執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)的途徑基本上都是通過(guò)基層政府去具體落實(shí)，因而，基層政府依法行政法治狀態(tài)如何，直接關(guān)系著國(guó)家法律法規(guī)的貫徹落實(shí)的好壞。依法治國(guó)如果離開(kāi)了基層政府的依法行政則必然失去其基礎(chǔ)。

其次，基層政府是連接國(guó)家與人民群眾的“橋梁”政府。基層行政權(quán)最經(jīng)常、最廣泛、最密切地關(guān)系著和影響著社會(huì)公共利益和公民個(gè)人的利益，直接影響國(guó)家政權(quán)同廣大人民群眾的關(guān)系。人民群眾與人民政府的密切關(guān)系通過(guò)基層政府的行政行為體現(xiàn)出來(lái)，人民政府在人民群眾心目中的形象通過(guò)基層政府的“窗口”展示出來(lái)。因此，基層政府的依法行政在很大程度上對(duì)依法治國(guó)基本方略的實(shí)現(xiàn)具有決定性的意義。

再次，基層政府是轉(zhuǎn)型期中各種社會(huì)矛盾交匯的“焦點(diǎn)”政府。基層政府由于直接與人民群眾面對(duì)面地發(fā)生各種具體行政行為，各種社會(huì)矛盾大多集中于基層政府。行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)雀鞣N行政救濟(jì)與糾紛的責(zé)任也將大部分直接由基層政府來(lái)承擔(dān)。基層政府的依法行政和公務(wù)員的嚴(yán)格守法，直接關(guān)系著國(guó)家的長(zhǎng)治久安和社會(huì)的和諧發(fā)展。

從行政實(shí)踐看，近年來(lái)，國(guó)務(wù)院關(guān)于依法行政的一系列規(guī)定，地方政府依法行政的法治理念在逐漸增強(qiáng)，法律制度在逐步落實(shí)，監(jiān)督機(jī)制在不斷完善，政府法治取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但是，目前基層政府在依法行政方面，離依法行政的法治要求尚有距離，依法行政工作從中央到地方呈逐級(jí)遞減之勢(shì)，到了基層，已是強(qiáng)弩之末。主要表現(xiàn)在：

民主與法制一是行政法治理念極其淡薄。強(qiáng)權(quán)行政、命令行政和管制行政的封建主義與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的習(xí)慣勢(shì)力還大有市場(chǎng)。評(píng)價(jià)一個(gè)干部，仍然習(xí)慣使用“黨性強(qiáng)、政策水平高”的術(shù)語(yǔ)，而極少有人使用“法治意識(shí)強(qiáng)”的概念。許多人對(duì)“依法行政”嗤之以鼻，認(rèn)為束縛手腳，影響工作。普遍奉行法律可以不執(zhí)行但領(lǐng)導(dǎo)的意圖不可不執(zhí)行，普遍奉行“有法而無(wú)法，無(wú)法而有法”的“擺平”“、搞定”的非法手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中許多人至今尚未認(rèn)真學(xué)習(xí)過(guò)國(guó)務(wù)院《綱要》和《決定》等關(guān)于依法行政等重要文件。

二是政府直接作為市場(chǎng)活動(dòng)主體或者暗中截取群眾利益的利益政府現(xiàn)象還較嚴(yán)重。一些地方大肆出賣土地，大量非法以租代征土地，盡量截留和拖欠土地補(bǔ)償款。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接代替村集體經(jīng)濟(jì)組織與開(kāi)發(fā)商簽訂失地農(nóng)民安置房合同，以便從中獲利。一些基層執(zhí)法部門雖然沒(méi)有了直接罰款任務(wù)，但政府財(cái)政撥款仍然根據(jù)上年度行政罰款額做了扣除，實(shí)際上并沒(méi)有取消罰款指標(biāo)。

三是規(guī)范性文件的自我賦權(quán)，甚至依法“打架”等現(xiàn)象還未根本解決。市縣鄉(xiāng)級(jí)政府無(wú)權(quán)設(shè)置行政許可了，便在規(guī)范性文件中設(shè)置備案規(guī)定的變相許可，有的備案比許可還麻煩。尤其在土地的征用拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，幾級(jí)政府幾個(gè)階梯式標(biāo)準(zhǔn)，甚至一個(gè)鄉(xiāng)也有幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。群眾意見(jiàn)極大。

四是重大行政決策的公民參與和聽(tīng)證、專家論證等機(jī)制尚未落實(shí)。目前的聽(tīng)證會(huì)群眾戲稱為“漲價(jià)會(huì)”。而涉及群眾利益的重大的行政規(guī)劃、行政決策和項(xiàng)目投資，在基層少有公民參與和聽(tīng)證、專家論證等決策程序的進(jìn)行。

五是多頭執(zhí)法，野蠻執(zhí)法，違法執(zhí)法，散漫執(zhí)法，顯失公正，暗箱操作，利益驅(qū)動(dòng)，程序不當(dāng)，不作為等執(zhí)法行為時(shí)有發(fā)生。非法實(shí)施對(duì)行政相對(duì)人的侵益性行為的濫罰款，濫收費(fèi)，濫檢查，濫強(qiáng)制等現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，恣意增設(shè)行政相對(duì)人的義務(wù)的現(xiàn)象還普遍存在。

六是行政監(jiān)督制度沒(méi)有形成合力，現(xiàn)行監(jiān)督制度的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。依法行政的考核指標(biāo)體系尚缺乏具體化與操作性；規(guī)范性文件的強(qiáng)制備案制度并未真正落實(shí)；法院行政訴訟的受案率依然較低且對(duì)執(zhí)行問(wèn)題束手無(wú)策。

由此可見(jiàn)，基層政府的依法行政是我國(guó)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)、難點(diǎn)和關(guān)鍵所在。

二、基層政府法治建設(shè)的“二難”矛盾分析

基層政府常常處于發(fā)展與法治等“二難”矛盾關(guān)系中，基層干部是一個(gè)處于各種尷尬地位而且極其辛苦的群體。

（一）立法不足與政府法治的“二難”矛盾

縱向看，我國(guó)的立法建設(shè)在各方面基本有法可依了。但橫向看，美國(guó)每年要通過(guò)500部法律，而中國(guó)人大通過(guò)12部法律，其比例是它們的0.1到0.5%之間。①我國(guó)現(xiàn)有法制體系尚有許多空白、有的過(guò)于粗疏和難以操作，使基層政府法治建設(shè)面臨許多“二難”矛盾。

一是形式法制與實(shí)質(zhì)人治的矛盾。比如我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”“，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”。由于沒(méi)有《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法》的配套規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在什么職責(zé)范圍內(nèi)“指導(dǎo)、支持和幫助”，村委會(huì)在哪些方面“協(xié)助”政府工作都很不明確“。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，而村民委員會(huì)在什么范圍內(nèi)對(duì)村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督其“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”缺乏具體化，這種看似超前的形式規(guī)定，實(shí)際上難以執(zhí)行。基層政府由于與村委會(huì)沒(méi)有了行政隸屬關(guān)系，面對(duì)日益復(fù)雜的“三農(nóng)”問(wèn)題，就只能依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，一切工作主要依靠村黨支部書記去完成；或者仍然采用傳統(tǒng)的行政命令手段指令村委會(huì)工作。

二是改革需求與法治原則的矛盾。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合配套的改革勢(shì)在必行。但改革必須在法制的軌道上進(jìn)行而又必須突破現(xiàn)行法制的束縛的“二難”問(wèn)題使改革步履維艱。由于國(guó)家法制的不足，有立法權(quán)的地方人大、政府立法動(dòng)力不足，人們習(xí)慣于用政策進(jìn)行改革，或者習(xí)慣于用層級(jí)較低的內(nèi)部規(guī)范性文件搞改革，甚至用“只做不說(shuō)”的辦法搞改革。由于沒(méi)有法律規(guī)范的依據(jù)，出現(xiàn)的大量產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題的糾紛，法院也只好用內(nèi)部文件規(guī)定一概不受理。這些社會(huì)矛盾由于缺少法治的宣泄和化解機(jī)制，當(dāng)事人只好走信訪渠道。而信訪問(wèn)題更是基層政府人力、財(cái)力的巨大壓力，許多信訪問(wèn)題只能非法化解。

三是法律空白與執(zhí)法需求的矛盾。近年來(lái)，群眾的法治意識(shí)在不斷增強(qiáng)，但我們的《行政程序法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政收費(fèi)法》等只聽(tīng)“樓梯響”。縱觀現(xiàn)行法制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府除國(guó)務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》授予鄉(xiāng)級(jí)人民政府的罰款權(quán)外，無(wú)任何行政執(zhí)法權(quán)力。而縣級(jí)以上人民政府的執(zhí)法部門往往眼睛盯著城市，不愿涉足農(nóng)村執(zhí)法；派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、行政執(zhí)法主體不規(guī)范、職權(quán)不明確、人員少、素質(zhì)低、且經(jīng)費(fèi)不足。行政執(zhí)法人員依法行政觀念不強(qiáng)，習(xí)慣于“人治”代替“法治”。而基層政府在“上級(jí)千條線，下面一根針”的情況下，卻要承擔(dān)大量的行政強(qiáng)制拆遷、行政檢查、行政收費(fèi)、行政許可等公共管理工作。農(nóng)村的行政執(zhí)法工作實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）在越俎代庖，無(wú)執(zhí)法主體資格或有職無(wú)權(quán)使他們時(shí)常處于十分尷尬的地位。

（二）傳統(tǒng)勢(shì)力與法治理念的“二難”矛盾

一是領(lǐng)導(dǎo)意志與法治原則的矛盾。鄧小平同志說(shuō)“：舊中國(guó)留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。長(zhǎng)期占統(tǒng)治地位的封建主義人治傳統(tǒng)僅僅把法制當(dāng)作“馭民防民之具，政治權(quán)謀之術(shù)，治國(guó)理政之末”，缺少控權(quán)保民、人權(quán)保障、公平正義、人格平等、程序理性等現(xiàn)代法治理念，而這種傳統(tǒng)的人治文化的長(zhǎng)期積淀對(duì)我國(guó)當(dāng)代人們?nèi)匀挥兄鴺O其深刻的影響。基層公務(wù)員時(shí)常遇到長(zhǎng)官意志與法律規(guī)定的矛盾，上級(jí)指示與法治原則的矛盾，行政效率與行政程序的矛盾，政績(jī)外顯與群眾權(quán)益的矛盾，服從上級(jí)與法律約束的矛盾，因而架空法律而行政、無(wú)視法律而行政、規(guī)避法律而行政、曲解法律而行政、突破法律而行政、替代法律而行政等情況時(shí)有發(fā)生。

二是固化思維與法治原則的矛盾。政府管理活動(dòng)中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思維方式根深蒂固。長(zhǎng)期形成的“全能政府”思維方式使一些地方政府仍然充當(dāng)分配資源、照顧社會(huì)的“家長(zhǎng)”或“守夜警察”的作用，缺乏“服務(wù)行政”理念；長(zhǎng)期形成的“神秘政府”思維方式，使一些地方政府從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、職責(zé)權(quán)限到權(quán)力運(yùn)行規(guī)則仍然處于一種“暗箱操作”狀態(tài)，缺乏“公開(kāi)行政”理念；長(zhǎng)期形成的“任性政府”思維方式，使一些地方政府的管理行為缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，政策朝令夕改，行為欺上瞞下，缺乏“誠(chéng)信行政”的理念；長(zhǎng)期形成的“權(quán)力政府”思維方式，使地方政府及其職能部門慣于在其規(guī)范性文件中自我賦權(quán)，導(dǎo)致?lián)寠Z處罰權(quán)、審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)等立法和執(zhí)法的交叉和沖突，而該管的未能管理到位，缺乏服務(wù)社會(huì)，承擔(dān)責(zé)任的“責(zé)任政府”理念；長(zhǎng)期形成的“利益政府”思維方式，使地方政府習(xí)慣于與地方經(jīng)濟(jì)效益甚至直接利益掛鉤，政府辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府官員兼任實(shí)體法定代表人甚至直接辦實(shí)體的現(xiàn)象仍然變相或隱蔽地存在著，缺乏“中立政府”的理念。

三是黨政不分與職權(quán)法定的矛盾。黨委政府實(shí)際存在兩個(gè)“一把手”的現(xiàn)象，使基層政府工作在實(shí)際運(yùn)行中面臨很多矛盾。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的實(shí)際工作和相互關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是事實(shí)上的決策主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策一般通過(guò)兩類會(huì)議作出，一是黨委會(huì)議。政府領(lǐng)導(dǎo)干部一般以黨內(nèi)兼職的黨委副書記或黨委委員的身份參加會(huì)議，然后以政府干部的身份去落實(shí)黨委會(huì)的決定。其二是黨政聯(lián)席會(huì)議。黨政會(huì)議表面上由黨政干部聯(lián)合作出的決定，但實(shí)際上是黨委擴(kuò)大會(huì)議。可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上成了黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)而不是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。依法行政要求行政機(jī)關(guān)具有行政主體資格，法律責(zé)任的不明確使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以獨(dú)立地依法行政，難以完全依法行使職權(quán)和獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任，政府職能難以根本轉(zhuǎn)變。

（三）發(fā)展沖動(dòng)、應(yīng)急措施與程序法治的“二難”矛盾

一些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為了加快發(fā)展，以優(yōu)化投資環(huán)境或者穩(wěn)定為名，不顧拆遷主體、程序等法律規(guī)定，下令基層政府限期解決各種拆遷問(wèn)題及其各種穩(wěn)定隱患，使基層公務(wù)人員在領(lǐng)導(dǎo)意志與法治原則的夾縫中左右為難。

近年來(lái)自然災(zāi)害頻發(fā)，社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題突出。基層政府在非常事件中需要采用一些必要的非常手段。但非常規(guī)的應(yīng)急手段又需要遵從通常倫理，需要遵從法治精神。總書記強(qiáng)調(diào)“：越是工作重要，越是事情緊急，越是矛盾突出，越要堅(jiān)持依法辦事”。②由于處理非常事件需要當(dāng)機(jī)立斷，這就與程序法治可能發(fā)生矛盾。某鎮(zhèn)黨委書記被推舉為某地杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)候選人，就有群眾遞交了“反對(duì)信”。稱其為強(qiáng)拆的“武斷”書記。認(rèn)為這樣的干部，沒(méi)有資格參評(píng)建設(shè)杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)。評(píng)選活動(dòng)監(jiān)督組經(jīng)調(diào)查確認(rèn)，震后拆除危房是新興鎮(zhèn)政府的集體決議，并非該書記的個(gè)人“武斷專行”。

三、基層政府法治建設(shè)的基本路徑

第一，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)良法為治，惡法非法的理念。不僅需要關(guān)注形式意義的法制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)空白領(lǐng)域的國(guó)家立法，做到普遍的有法可依；而且應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持能得到人們普遍遵守的實(shí)質(zhì)意義“良善”法治標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)現(xiàn)行法制的清理和修改與廢除，做到法制的可操作性。不僅需要加快國(guó)家法律和行政法規(guī)的制定；而且應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)在堅(jiān)持“根據(jù)”和“不抵觸”原則和針對(duì)基層實(shí)際基礎(chǔ)上的地方性法規(guī)、規(guī)章的立法和規(guī)范性文件的制定。不僅注重立法的民主性和科學(xué)性；還應(yīng)當(dāng)注重立法的效率性和針對(duì)性。不僅注重民生問(wèn)題的立法；而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的立法。不僅應(yīng)當(dāng)有規(guī)范性文件備案的強(qiáng)制性規(guī)定；而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)縣市級(jí)政府法治工作機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)，使他們真正有人力和能力審查協(xié)調(diào)全部規(guī)范性文件。只有這樣，才能解決“為什么會(huì)無(wú)法（律）而有（辦）法，、有法（律）而無(wú)（辦）法……這些看似幼稚而實(shí)關(guān)重大的問(wèn)題”。③

第二，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治政府建設(shè)的宣傳和教育。通過(guò)各級(jí)黨校、行政學(xué)院，加強(qiáng)對(duì)黨委干部依法執(zhí)政的教育，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政法人教育。培育民主法治理念，擺正主仆關(guān)系；培育法律權(quán)威理念，擯棄人治權(quán)威；培育控權(quán)保民理念，控制權(quán)力濫用。以樹(shù)立依法行政的現(xiàn)代法治觀念為內(nèi)容，以提高干部的依法政和依法行政能力為目的，加強(qiáng)行政立法能力、行政執(zhí)法能力、服務(wù)行政能力等方面的訓(xùn)練，增強(qiáng)其有限政府、服務(wù)政府、陽(yáng)光政府、責(zé)任政府、誠(chéng)信政府、廉潔政府和效能政府等行政法治理念，自覺(jué)踐行法律優(yōu)先、法律保留、職權(quán)法定、行政適當(dāng)、正當(dāng)程序、信賴保護(hù)、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)等行政法治原則。

第三，應(yīng)當(dāng)努力營(yíng)造基層法治政府建設(shè)的法治環(huán)境。法治政府的建設(shè)是依法治國(guó)系統(tǒng)工程中的核心工程，它還需要與執(zhí)政黨的依法執(zhí)政、司法機(jī)關(guān)的公正司法和全社會(huì)公民的守法意識(shí)相互配合，相互作用。可以說(shuō)，執(zhí)政黨的依法執(zhí)政是領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政的關(guān)鍵，立法機(jī)關(guān)的科學(xué)立法和鋼性監(jiān)督是保障行政機(jī)關(guān)依法行政的前提，司法機(jī)關(guān)的公正司法是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的保障，全社會(huì)公民的守法意識(shí)是奠定行政機(jī)關(guān)依法行政的基礎(chǔ)。因此，在推進(jìn)政府行政權(quán)法治化的過(guò)程中，必須同時(shí)營(yíng)造執(zhí)政權(quán)法治化，立法權(quán)法治化，司法權(quán)法治化和公民守法意識(shí)的法治環(huán)境建設(shè)。

第四，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層政府依法行政的監(jiān)督制度建設(shè)。一是切實(shí)擴(kuò)大各級(jí)黨委、人大的監(jiān)督權(quán)。切實(shí)解決監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，地位偏低、權(quán)力不足、權(quán)威性差的問(wèn)題。二是完善政府內(nèi)部監(jiān)督制度。包括：執(zhí)法管轄權(quán)制度、調(diào)查取證制度、公示制度、聽(tīng)證制度、回避制度、時(shí)效制度、審查決定制度、重大行政處罰決定備案制度、行政救濟(jì)制度、錯(cuò)案責(zé)任追究制度、群眾評(píng)議制度等等。四是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政復(fù)議和行政審判的法治權(quán)威，改變長(zhǎng)期形成的“官官相為”的世俗偏見(jiàn)。五是鼓勵(lì)新聞媒體為有權(quán)監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)提供各種違法行政的信息，鼓勵(lì)人民群眾通過(guò)報(bào)刊、雜志、電臺(tái)、電視等輿論工具，對(duì)重大違法行政行為予以曝光、揭露，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效監(jiān)督。