行政效能建構的切入點探討范文

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從外部環境看，我國面臨著與其他發展中國家的競爭。與發展中國家相比，我國長期所具有的勞動力優勢在逐漸散失，我國需要通過改善投資環境和政府的行政效率來保持國家的競爭力。因此，我國面臨著提高行政效率的壓力。公共管理學從兩個視角來審視政府管理，從社會的角度，政府應該要做什么，即社會的需求和關切;從政府的角度，政府應該如何回應社會的需求，因此政府行政效能建設包括兩個方面的內容。一是政府為了解社會需求和關切而收集社會的需求信息。西方學者研究認為，在私人物品領域，生產者可以通過價格機制來獲得消費者對產品和服務需求的具體信息，但是在公共物品領域卻缺乏這樣的機制來反映消費者的需求信息，因此需要建立公共物品需求反映機制，使公共部門能夠及時、準確地了解公民對公共物品的需求信息，為政府正式回應社會要求做準備。二是政府需要對社會需求和關切的回應。政府的管理過程其實就是對社會利益和價值不斷整合和調整的過程，政府行政效能建設必須面對社會多元利益和價值要求群體之間的博弈，并做出相應的行為和政策選擇。美國行政學大師喬治．弗雷德里克森認為，在急劇變革環境下，以公共性為基礎的公共行政必須在政治、價值和倫理方面進行恰當地定位，從而構建公共行政官員所遵守的價值規范，保證政府治理的有效性。從這意義上，有效的政府不僅是有效率的政府，而且還應該把公平、責任和顧客滿意等社會價值納入行政過程中，其行政行為應該體現公民對社會價值的關切。［5］

在社會需求信息的收集上，不僅需要收集強勢集團的利益和價值需求，而且更應該獲取弱勢群體的關切。在回應社會需求上，需要體現公平的公共精神，并為自己的行政行為后果承擔責任。隨著我國社會主義市場經濟和民主制度的發展，我國社會出現了利益和價值觀念多元化的利益格局，群體組合或利益集團高度分化和社會化，但是我國的公共物品需求信息收集機制仍不完善，而且政府在回應各方的利益和關切時，存在著工作態度惡劣和責任心不強等工作作風問題。自黨中央構建和諧社會的提出，政府把公民的公平、責任和滿意等社會價值的觀其提高到了戰略的高度。因此，我國政府面臨著行政過程中體現公平、責任、多元利益和公務員作風等問題的壓力。綜上所述，目前我國政府的行政效能建設面臨著提高行政效率和提高政府行政過程中體現社會價值的雙重壓力。從理論上，政府對行政效率的強調與對社會價值的關切之間并沒有本質上的矛盾，但是在具體的實踐中卻存在著某些沖突，這會造成政府在行政效能建設中陷入顧此失彼的困境。因此尋找行政效能建設的切入點成為政府展開行政效能建設的難點。

梧州市行政效能建設

(一)梧州行政效能建設的背景

梧州市位于廣西東部，市區緊接兩廣邊界，是廣西的東大門。梧州曾是云、貴、川、湘、桂與粵港澳等地貨運的交通要道，也是廣西歷史上現代工業最先興起的城市和馳名國內外的百年商埠。近些年來，由于陸路的快速發展、廣西建設重點的轉移、傳統思想文化的束縛等主客觀因素的影響，使梧州逐漸散失了門戶的功能，工業和經濟實力在廣西地級市排名持續下降。因此，梧州市委和政府提出了工業大會戰，希望發揮地緣優勢，通過承接東部轉移的工業項目來提升梧州的經濟實力。但這將面臨著相鄰的玉林、賀州、貴港等市的競爭。與其他市相比，梧州處于劣勢的地位，而且每年還會受到西江水患和地質災害的困擾。因此梧州只有從內部軟環境上下功夫，推進政府行政效率、優化機關作風建設，才能與其他市展開競爭。但是政府存在的部門之間相互推諉，甚至對對投資者卡、拿、要等不法行為，惡化梧州市的投資環境，阻礙了梧州市的經濟社會發展。正是在這樣的形勢下，梧州市委和政府提出了“兩整一會戰”的行政效能建設活動。

(二)梧州行政效能建設的內容和過程

所謂的“兩整一會戰”就是整頓機關作風、整頓投資環境和工業大會戰。依梧州市委書記任爕康的解釋，這三者是辨證統一的關系，整頓投資環境是基礎，機關作風是手段，工業大會戰是中心。根據梧州目前和未來發展的需要，市委政府確定120項對梧州經濟社會即將產生重要影響的工業項目，以及以整治梧州地質災害為重點的民生項目。圍繞著這些項目，規定完成項目建設的具體時間，確定直接為項目提供服務的服務隊和責任人。制定激勵制度，對沒按時、按質完成建設項目的責任人和服務隊員進行處罰，給于提前完成項目的服務隊和責任人一定精神和物質獎勵。梧州的機關作風整頓工作主要是圍繞著公民對機關作風的測評來展開的。梧州市委政府成立了效能辦公室，并確立了受測評的51個機關事業單位。測評主體是被測評單位直接服務對象，這包括企業管理人員和工業大會戰的項目業主、新聞單位記者、個體工商戶、市民群眾、人大代表、政協委員、各派人士、離退休人員等幾乎涵蓋市民的每一個領域。整個測評活動包括三輪測評，參加第一輪的是51個機關事業單位。在第一輪測評中排名靠后的市建規委等25家單位被列入第二輪被測評對象;第三輪測評對象是第二輪測評排名靠后的市環保局等10家單位。經過第三輪測評，市環保局、市食品藥品監督管理局、市東泰公司3個單位多次測評綜合得分排序靠后，群眾滿意度相對較低。市委政府按規定對市環保局、市東泰公司2個單位予以通報批評，向市食品藥品監督管理局的上級主管部門通報其參加測評的有關情況。除此，梧州市委政府還建立了行政機關首問負責制、限時辦結制和責任追究制等保障性制度，確保“兩整一會戰”有法可依。

(三)梧州行政效能建設的成效

梧州行政效能建設的成效體現三個方面。一是梧州招商引資的數量比上年有所提高。以2007年第一季度為例，全市引進外來投資項目(已領取營業執照)57個，投資總額14．3億元，實際到位資金13．9億元，同比增長10．2%。實際利用境外資金1709萬美元，同比增長一倍。二是為投資者提供了便捷、優質的服務，直接推動了梧州市工業園區工業項目的落戶和提前投產。三是機關單位作風明顯提高。從對機關單位的測評數據可以看出，群眾對機關單位的滿意率在不斷提高。

行政效能建設的切入點:梧州行政效能建設分析

(一)梧州經濟發展的特殊性

梧州是廣西有名的輕工業生產基地，也是私人企業云集的地方，但是近幾年來，梧州的工業發展陷入了困境。一方面，梧州市形成了企業之間相互競爭的良好環境，但是企業的規模上不去，實力不強，容易受外部經濟周期的影響;另一方面，限于自身的能力，梧州企業缺乏自主升級、提升技術的能力。因此梧州的企業只有在做大規模的基礎上提升技術，展開產業升級。而經濟規模的做大和產業的升級，離不開資本的注入和技術的引進，因此梧州試圖通過工業項目的引進來達到外部資本和技術的引入，做大梧州的經濟規模和實力。

(二)梧州行政效能建設的特殊性

工業項目的引進和民生項目的建設進需要投資環境的支撐，政府的行政效能和機關作風則是構成投資環境的核心部分。政府作為公共權力的直接享有者，擁有直接審批投資項目的審批權，以及和項目有關的其他事項的審批和核準的權力，政府的行政效率和機關作風直接關系著工業項目引進和民生項目建設的速度和質量。雖然梧州市委政府認為工業會戰是“兩整一會戰”的中心，其實，我們從其具體操作上可以看出，梧州是圍繞著工業項目引進和民生項目建設而展開政府行政效能建設的。一方面，梧州市委和政府要求工業項目服務隊、責任人與項目主緊密溝通，及時了解項目主的需求，并主動協調相關的政府部門回應項目主的需求，從信息收集和對社會需求的回應上提高行政效能;另一方面，梧州通過機關單位的直接服務對象對機關單位展開服務效能測評，整頓梧州機關作風，為工業項目引進和民生項目建設提供良好的行政環境。因此，梧州是以“項目(工業和民生項目)為中心”的行政效能建設。

(三)以項目為切入點的行政效能建設

與我國其他地方一樣，梧州的行政效能建設也面臨著提高行政效率和實現社會價值的雙重壓力。但是梧州特殊的經濟社會環境和經濟發展戰略為梧州的行政效能建設找到了突破口———工業項目引進和民生項目建設。工業項目和民生項目關系著梧州經濟的發展和人們生活質量的提高，體現了群眾的根本利益，因此梧州是以群眾利益為切入點展開行政效能建設。工業項目引進和民生項目建設，不僅需要調動各方面的資源，而且涉及到梧州社會各種利益關系，因此這是檢驗梧州行政效能建設成效的有效方式。由于梧州的行政效能建設只是個案研究，以“項目為中心”的行政效能建設并不具有一般意義上的價值，但如果把這一個案上升到制度層面上來討論，那么它就具有了理論上的價值和意義。

1．以行政效率提高為基礎。新制度經濟學認為，制度的變遷源于這樣的認識:在現有的制度下，無法獲得潛在的利益，因此人們試圖改變制度以獲得在現制度里無法獲得的利益。［6］梧州行政效能建設面臨的首要問題是解決行政效率的問題，但在現有的制度下，行政效率無法得到提高，因此需要推進制度的變革。在梧州行政效能建設中，市委和政府立足于提高工業項目引進和民生項目建設中的行政效率，從收集社會需求信息和回應社會需求入手，制定了確定責任人、限定完成項目的時間等一系列的具體制度。

2．以群眾的評價為基準。機關作風的評價問題是行政效能建設的難點問題，因為作風問題無法物化和量化，需要相對者的主觀感受。市民是機關事業單位直接和最終的服務者，也是機關單位作風評價的最權威發言者，因此梧州直接引入市民對機關作風評價的模式，從根本上解決了行政效能評估的難點。市民參與對機關單位的評價過程也是他們向政府表達他們意愿和利益的過程，因此這為市民利益和意志的表達提供了新的渠道，同時也彌補工業項目和民生項目建設過程中過分強調行政效率，社會價值體現不足的問題。

3．以制度有效執行為保障。梧州市委和政府為確保行政效能建的順利展開制定了一系列的制度，比如有為“兩整一會戰”提供合法性的《梧州市進一步整頓機關作風整治投資環境活動實施方案》、《梧州市開展工業建設大會戰實施方案》等制度，還有直接為行政效能提供保障的首問負責制、限時辦結制和責任追究制等三制度。制度學者認為，比制度制定更重要的是制度的執行問題，因為制度的執行過程是利益相關者之間的利益實際調整過程，因此遇到的阻力比制定正度更大。梧州制度執行過程是由市委和政府領導主導，市效能辦公室的直接推動，市民直接參與等方式，引入梧州社會各群體的力量來推動制度執行，以確保行政效能建設的有效、順利進行。

余論:梧州行政效能建設中的不足

梧州的行政效能建設取得了一定的成效，但仍然存在一些不容忽視的問題。一是梧州市的行政效能建設是由市委和政府自上而下推動的結果，因此梧州行政效能建設面臨著一旦失去市委和政府的推動是否能夠持續的問題。二是行政效能建設是整個政府系統，以項目為中心的行政效能建設只可能觸及到政府社會管理中某些弊端，只是局部的改革措施，其對整個政府行政效能的影響目前仍無法評估。三是在行政效能建設中，具體行政官員實際上處于弱勢地位，當缺乏可以申訴的平臺和無法平等地與監察部門對話時，他們的利益會受到損害，產生新的人道主義危機。（本文作者：奉海春、張曉明單位：梧州學院）