制度改革法律行政審批論文范文

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一、行政審批制度在現實中面臨的法律問題

我國行政審批制度最早出現在計劃經濟時代，規模和作用范圍相對有限。在經濟轉型過程中，行政審批制度才大量出現，是在行政命令和行政指導逐漸消退的過程中建立起來的。審批制度在制定之初對促進社會經濟的發展，抑制市場的不良影響發揮了重要作用。隨著行政審批制度的進一步發展，在發揮積極作用的同時也暴露了許多的缺陷與不足，行政審批制度的問題主要集中在于:行政審批概念不統一，由于行政審批的定義種類繁雜并且多樣導致變相設定行政審批的現象較為嚴重，行政審批作為事前的管理手段，如果設置不合理，會嚴重壓縮社會活力，提高市場主體經營成本并決定著經營的成敗，甚至阻礙經濟發展;非許可審批項目設定的隨意性強，行政審批從大范圍上講可以分為行政許可和非許可審批，目前我國關于非許可審批項目的設定沒有嚴格的統一要求，僅僅是以一些效力等級低于法律的規范性文件加以規定，導致在現實中經常出現非許可審批設定的重疊交叉現象。非許可審批設定主體不明確，哪些事項屬于非行政許可審批一般是由國務院辦公廳以國務院名義的，然而在實踐中經常會出現地方政府頒布一些適用于本地區經濟發展的非許可審批事項，這就為權力尋租、權錢交易鋪設溫床。行政審批制度改革所面臨的問題集中表現在以下幾點:

第一，行政審批項目過多、過濫并且分布不均衡，大多集中于經濟領域的管制，阻礙經濟的健康自由發展，束縛市場調節機制的有效發揮。目前，行政審批項目的數目已無從計算，上到行政法規，下至地方政府的行政規章均有權設立行政審批制度。由于在上下級政府及政府部門之間缺乏溝通與協調，許多審批項目沒有得到及時的排減，在數目上往往呈現出有增無減的趨勢。行政審批與行政許可屬于同一領域內的不同層次的兩種制度，二者之間雖有區別，但更多的是聯系。行為政審批是行政許可的上位概念，二者的出發點和落腳點都在于如何更好地分配社會稀缺資源、調整市場秩序、保障社會公平，二者在共同目的上有著異曲同工之處。行政審批制度對經濟制度管得太多、管得太嚴往往會削弱市場的天然調節作用，束縛經濟的自由發展。因此對于市場自身能夠起到有效調節作用的政府就應該退居幕后，盡到服務性的輔助作用即可。

第二，審批行為不規范，審批項目設立隨意，自由裁量權大，審批項目的設立沒有設定標準。截止目前為止，國務院擁有審批事2100項，省一級政府擁有2000項，有些縣級政府的內設部門也在自行設立行政審批事項，行政審批設定權門檻很低。行政審批作為眾多行政管理活動中的一種，其設定應該具有必要性與合理性，應將其限定在對公民權利與自由最低干涉的限度以內。在一個社會中如果任何行為都要進行事前審批無疑會降低社會發展的內在活力，限制個人聰明才智的發揮，阻礙社會前進的動力。我國行政審批項目的設立太過隨意大多沒有經過嚴格的認證，將一些本來屬于行政許可的項目被納入非許可審批項目范圍保留下來，從此規避了《行政許可法》的規制。還有一些根本不具備必要性的項目也被強行保留下來。審批項目的設定沒有明確、統一的法律標準，政府部門往往僅憑一時之需就盲目設立行政審批，項目之間難免會存在重疊與交叉，導致不同層級、不同部門之間在面對同一請求時卻難以統一行徑，給實踐操作增添麻煩。

第三，行政審批體制不合理，審批權力與責任分離，監督機制缺失或者監督不到位，政府部門為了謀求自身利益，設立了大量的收費性審批項目，形成了收費導向型的審批結構。地方行政審批制度功利性強，政府在制定審批項目的過程中并沒有從實際需要出發，而是為了保護既得利益或者謀取額外收入而設定一些并不具有必要性的審批項目。在私權領域講究有權利就必有救濟，否則權利就會形同虛設。在公權領域講究權責一致，正如有的學者提出:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的經驗。”有權力的人行使權力一直到有界限的地方為止，所以要想防止權力濫用，就必須設置相應的責任機制，一旦他們在行使權力的過程中觸犯法律的底限，就要承擔相應的法律責任。

行政審批制度的設置更多的是賦予行政機關權力而忽略對行政審批制度的監督制約，導致在行政審批過程中尋租現象嚴重，滋生腐敗。審批機關在實施審批的過程中，不對審批對象進行監督或者監督不到位，只有出了問題在才采取相關的事后補救措施。由于責任制度的缺失，行政機關在實施審批行為時往往只注重過程而忽略對結果的監督，導致實踐中不合法的審批事項層出不窮。第四，行政審批程序繁瑣，審批標準、期限沒有明確的規定，行政效率低下，多頭審批、亂審批現象嚴重，損害了公民利益。行政審批制度由計劃經濟時代沿襲而來，繁榮于計劃經濟向市場經濟轉型時期，作為行政管理的重要手段之一，一直以來被當作衡量行政權含金量的標準，人治色彩相當濃厚。行政審批環節多，時限長，缺乏可靠的保障機制。行政機關隨意延長審批時限，造成人浮于事，辦事拖拉，行政相對人要通過行政審批，花費時間多，運行成本高，代價大，辦事效果往往不盡如人意。

二、行政審批制度所面臨問題的原因分析

一直以來大家往往只注重對現有制度的問題的探究，往往容易忽略對問題背后的原因分析。為此，本文試圖從行政審批制度在改革過程中遇到的問題著手，對問題背后潛藏著的原因進行深度挖掘，確保行政審批制度在實施過程中能夠得以順利進行。

(一)傳統審批制度的影響在計劃經濟時代，政府為了規制社會經濟的發展，制定了不少行政審批制度。隨著經濟的發展與社會的進步，一些舊的的審批制度沒有得到及時的更新與淘汰卻變相地保留下來。這些舊的體制雖然已無法做到與時俱進，但由于清理工作量大，所耗費的人力、物力資源大等種種因素的限制導致大量計劃經濟時代的審批制度冗沉下來并或多或少對現行的社會經濟發展產生作用。這類原初的風俗習慣，輔以傳統的經濟文化土壤和固有的體系路徑形成了制度變遷的“路徑依賴”特點。用道格拉斯•諾斯的話說:“路徑依賴是過去對現在和未來的強大影響。”新的制度往往是在舊的政治經濟文化土壤的基礎上源發起來，因此，難免會伴隨舊制度的烙印。

(二)經濟體制轉軌的影響當我們從計劃經濟轉向市場經濟初期，計劃經濟對我國來說，是一種資本主義的舶來品，也是政府希望引進的一種資源配置方式。在計劃經濟時期，政府掌控者社會的政治、經濟命脈，對社會全局起著統分統配的作用。隨著市場經濟制度的引進，全能政府的權力應當有所退卻，但對于從傳統體制轉軌到市場經濟過程中難免需要一段時間適應。由于經驗的缺失，加之傳統體制的制約，在轉型過程中難免會依賴先前的行政審批制度來控制新的局面，這就為舊“法”新用創設條件。

(三)利益格局的影響行政審批制度的改革實質上是對行政權力和部門利益的重新配置，政府既是改革的倡導者又是改革的對象。在改革過程中，不僅觸及政府在行政管制過程中顯性或隱性的利益。行政審批制度的初衷是將調節市場秩序、分配稀缺自然資源、對特殊行業的準入許可的權利交給政府。因此對行政審批制度的占有在某種意義上意味著對政治利益的收獲，而改革則意味著權力結構的調整以及對權力運行的嚴格限制，將社會權力關系法制化，打破原有的權力運行的隨意性，產生新的利益格局。

三、行政法制缺失的影響

我國行政法制與世界法制進程相比較晚，直到20世界80年代末才相繼頒布了各種行政法律制度，相互之間也并未形成嚴密的行政法律體系。這些法律制度的出臺更多只是為了解一時的燃眉之急，并未經過法律體系內部的仔細斟酌。由于立法技術欠缺，這些法律在實施后往往不能得到有效的實施。行政審批制度在實施過程遇到的多種障礙和問題，很大程度上源于此。

四、行政審批制度問題的解決路徑

(一)依照法定的標準清理和減少行政審批事項，調整行政審批體制由于經濟事務的審批是我們行政審批制度改革的重點，我們可以就這一領域行政審批制度改革的標準加以探討。在經濟領域中，哪些事項需要審批，哪些事項不需要審批，涉及到政府與市場的關系、政府與社會的關系，政府管理方式的轉變等問題。在經濟事務中的改革應該遵守以下原則:第一，市場在資源配置中發揮著基礎性的作用，只要可以通過競爭、價值規律等市場機制來調節的，就應該由市場來調節，而不應設定行政審批;第二，通過行業組織或者中介機構和其他自治組織的管理，政府就應該果斷放手，而不需設定行政審批;第三，行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的也可以不設行政審批。這也是政府干預從緩原則的體現，政府的管理方式不應僅僅局限于應用強權的行政手段，必要的時候也應當給市場主體適當的自由空間，沒有必要事事都要管理在前，只要能夠通過事后的監督管理方式實現服務行政的理念，也就沒有必要非設行政審批制度不可。

(二)嚴格行政審批的設定權限，規范行政審批行為一直以來我國的行政審批制度泛濫成災的原因之一源于審批權設定的門檻太低。由于我國還沒有制定出一部關于行政審批事項的法律，因此關于行政審批設定權的制度可以借鑒國外的經驗。所謂“他山之石，可以攻玉”只要能夠借鑒得當，內化為本土的東西，就能夠為我國的行政審批制度添光增彩。西方國家對于行政審批權的設定雖各不同，但都才行效力等級比較高的法律文件來加以規定，如美國，所有的行政審批均由聯邦或州議會、或者地方議會制定的法律設定;英國則采行由地方政府選擇設定的方式設定行政審批制度;日本則由法律來設定行政審批制度。根據我國現有的行政層級多，法律文件繁雜的這一實際情況出發，對于我國行政審批設定權應當限定在地方性法規以上的規范性法律文件。這樣既可以取締大量行政規章及其以下層級文件設定的行政審批項目，又可以糾正行政審批制度過多、過濫的毛病。

(三)加強對行政審批的監督管理作用，完善行政權責關系在行政監督方面，我國目前實行的是審批和監督相分離的監督方式、社會舉報等監督制度，這些監督制所發揮的作用往往是有限的，我們應該從多維度建立和完善行政監督制度。在加強內部管理的監督和管理時，一方面，明確崗位職責，行政審批權力和責任，過錯實施問責制，防止行政審批權力的濫用。上級機關應當加強對下級機關實施行政審批行為的監督檢查，對違法現象及時予以糾正。檢查部門的監督檢查工作更是不能松懈，應當將審批項目的監查工作納入機關檢查內容的范圍，并會同有關部門加強對行政審批工作的監督檢查。對違法審批者，堅決予以查處。另一方面，加強對行政機關的外部監督和檢查，充分發揮人大，政協，媒體和群眾的監督和檢查，有效地實行政務公開，提高行政審批的透明度。

(四)完善相關的法律法規，切實做到有法可依依法行政是社會主義法治理念的重要內容之一，也是對法制政府和法治社會最根本的要求。但是面對我中國行政立法的現實是指導行政行為規范化，組織化程度低，尤其是缺乏明確的程序，標準。對約束監督以及糾錯救濟的機制也有待完善，目前我國在行政立法領域的法律規范包括《國家賠償法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監察法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政強制法》，《行政程序法》還處于起草階段，有待進一步的完善。在各種行政法規，包括地方性法規、規章和地方性法規，還應根據法律的規定對行政審批系統的做出響應，進一步推進行政審批制度的法制化。

作者：王敏單位：福州大學法學院