多委托視角下行政監察論文范文

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一、分析框架：多委托關系

公共政策或政策制定與執行包含著私人部門中典型的委托關系問題［4］，不過，在一個政府機構中消除偷懶現象的困難遠遠超出了標準的委托人—人理論所涉及的范圍［5］191。與私人部門相比，多項任務委托和多個委托人在公共部門更為常見。作為政治委托關系，政治人要承擔多種任務，政治委托人的多元化以及政治人之間的利益競爭促使人對這些任務的重視程度不一，主要視其效率作用而定。具體而言，公共部門中的多委托關系主要表現為三個層面。

（一）多委托人關系層面一般而言，多委托人是公共部門委托關系中的常見現象而非例外。在中央政府和地方政府的多重委托關系中，位于每個層級的地方官員實際上面臨著多個委托人的約束。這些委托人在價值觀念、目標導向和激勵能力等方面存在差異，彼此間的影響力也不同，這些因素都會影響人感受到的激勵強度及其行為選擇。此時，人將面臨較為困難的選擇，即應該優先滿足和回應哪位或哪些委托人的利益需求，對該委托人需求的滿足又會對其他委托人以及自身的利益產生何種影響。總體而言，在這種多委托人的委托關系中，委托人的目標、利益追求、控制的資源以及提供的誘因等都會對人的行為產生影響，激勵誘因無疑是其中最為根本的推動因素。

（二）多任務關系層面除了多委托人的委托關系以外，中央政府和地方政府間還形成了一種多任務的委托關系。地方政府承擔著中央政府委托的諸如經濟發展、治安和環保等諸多任務，這些任務要么彼此競爭，要么彼此互補，任務的履行會產生不同程度的外部性。因此，人對任務的選擇也面臨與多委托人關系中類似的選擇，即哪種或哪些任務應該在人的行為選擇集中處于優先地位，在分配努力程度、資源等方面得到更為優先的考慮。在精心計算的基礎上，人對委托事項的態度會隨著任務提供的激勵信號的差異而有所不同。

（三）多人關系層面在中央政府和地方政府之間的委托關系鏈條中，地方政府及其層級內的人首先是作為中央政府的人而存在的。因此，這種委托關系首先也可以看作是一種“一對多”的委托關系。在這種多人的委托關系中，人之間存在“競爭”和“合作”兩種關系。這種競爭或合作關系對中央政府和地方政府間信息不對稱的影響是多方面的。一方面，人間的競爭有助于提高中央政府和地方政府間的信息透明度，那些在競爭中處于劣勢的人或許會有目的性地向中央政府透露某些信息，尤其是不利于競爭對手的信息，使中央政府能夠更清楚地掌握政策信息。然而，這種競爭不利于培養合作行為，為每個競爭者提供了從事破壞性活動的內在激勵，這種破壞性活動給競爭對手造成的破壞力要高于對自己的影響［6］。另一方面，人間的合作則可能進一步扭曲信息，合謀的人都盡量向中央政府傳遞有利于自己的信息，中央政府很難辨別出信息傳遞中的“干擾”因素。

二、行政監察組織困境的表象

（一）多委托人視角下的行政監察困境：有限的自主性對于行政監察機構而言，中央政府和地方政府構成了需要其負責、匯報工作的委托人。與中央政府的“業務領導”相比，地方政府能通過資源分配、人事安排等方式對行政監察機構施加更具實質性的影響，成為影響其利益的關鍵委托人。重建之后，行政監察機構于是滿足于以一種消極、被動的方式來履行行政監察職能，時任監察部部長的尉健行對地方監察業務的開展情況并不滿意，認為“行政監察機構實施監察的范圍僅限于極少數受到檢舉揭發的干部，而對于絕大多數行政機關工作人員履行職責、廉潔奉公的情況卻了解不多”［7］276。與此同時，作為委托人的地方政府也以猜疑的態度對待行政監察機構，即使后者處于其庇護之下，唯恐其“腳踏兩只船”，向中央政府“打小報告”，暴露地方政府的不良行政行為。行政監察工作自然也就難以得到地方政府的重視和支持，“一些地方和單位監察工作擺不上領導的議事日程，得不到應有的重視和支持；辦案中調查取證難、處理難”［7］216。行政監察機構對地方政府的依附，意味著中央政府通過行政監察來調控地方政府行為的意圖難以落實，作為委托人的中央政府必須采取新的策略來引導行政監察機構的行為。經過較長時間醞釀，中央政府改組了行政監察機構，1993年5月開始推行合署辦公的紀委監察體制，實行“一套人馬、兩塊牌子、兩項職能”。合署辦公體制雖然是在精簡機構的改革背景下被引入的，但是從委托關系角度來看，合署辦公體制實質上增加了行政監察機構面對的委托人，即“監察機關領導班子要按照紀委常委會的統一部署，結合政府工作，研究和確定監察工作的重點”。合署辦公后的行政監察機構雖然仍屬于政府序列，行政監察人員卻被納入了黨的機關工作者的管理范疇，人員編制屬于黨的系統，其職務轉換與晉升軌跡主要沿著黨的系統進行［8］1973。因此，為了提高行政監察機構的獨立性，在提供的激勵強度基本不變的情況下，憑借引入的新委托人———紀律檢查委員會，中央政府強化了對行政監察機構的領導，地方政府反而覺得不便于領導行政監察工作，將其視為黨委管理的范疇。針對這種情況，原中央紀委書記尉健行一改對地方政府干預行政監察工作的批評態度，反過來強調各級政府要重視監察職能，加強對監察機關的領導，多給他們任務。與此同時，中央政府也加強了與紀律檢查委員會之間的委托關系，逐漸將紀律檢查委員會置于自己直接領導之下。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確紀律檢查委員會的雙重領導體制，明確提出要“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”。此外，中央政府還通過異地任職、建立巡視組、規范紀委書記在黨委委員中的排序等舉措來加強對紀律檢查委員會工作的領導。總體而言，紀委的加入改變了行政監察機構偏向于地方政府這一不利于中央政府的局面，提高了行政監察機構相對于地方政府的獨立性。不過，在合署辦公體制下，行政監察機構仍然沒有享有完整的自主權，行政監察機構不僅要向紀委常委會負責，而且不擔任行政監察職務的紀委常委還能夠分管行政監察領域的事務，在重大事項的管轄權問題上，監察機構似乎并沒有決定權。從“具有管轄權的紀檢監察機構雙方經過協商決定，若仍不能解決的，應報請其共同的上一級紀檢監察機關，由該上一級機關制定”的論述也可知行政監察機構的尷尬處境。

（二）多任務視角下的行政監察困境：監察職能迷失按照正式文件的說法，紀委和監察機構合署辦公是為了“避免紀檢、監察工作的交叉和重復，提高工作質量和效率”［10］。然而，就委托關系而言，紀委和監察機構在監察對象、監督范圍上的重疊可以視為相互監督和相互競爭的體現，在組織內部保持相互沖突的壓力，以此作為上層或外部對組織進行有效控制的一個條件，提高黨政監督效率似乎并不能很好地解釋合署辦公體制的產生。更為合理的解釋似乎是，自經濟轉軌以來，腐敗現象愈演愈烈，更加隱蔽和專業化，嚴重威脅到黨的執政基礎，僅靠紀委的力量顯然難以有效遏制腐敗現象的蔓延，需要在更大程度上借助于監察機構的力量。時任中共中央紀律檢查委員會書記的尉健行才會在合署辦公之后再三強調要充分發揮“紀檢和監察兩種職能”，認為“政府職能部門多，管轄的業務范圍廣，我們為什么不主動去依靠和發揮政府部門的力量來反腐敗呢？”因此，合署辦公主要體現了黨加強對政府的滲透和控制的需要，借助于行政監察機構，將黨外干部也納入了紀委的監督范疇。在合署辦公體制下，紀委常委會全面履行紀檢和監察兩項職能，行政監察機構需要對紀委常委會負責，監察中的重要事項和重大問題需要由紀委常委會討論決定。行政監察機構的優勢和長處通常沒有受到應有的重視，行政監察職能被削弱似乎是必然的結果，因此，時任監察部長的李至倫不得不再三強調“不要一合署就變成只有紀委了，只注意發揮紀委的職能”。既然由紀委常委會尤其是紀委書記來全面負責紀檢和監察職能，那么就面臨如何合理分配有限資源和完成任務的優先順序的問題。除了組織架構方面的影響外，這種資源分配的依據似乎還可以從委托關系角度得到很好的闡釋。在以晉升為主要行為動機的科層體制中，紀委書記未來的職業發展將在很大程度上取決于其在黨風廉政建設以及反腐敗斗爭兩項基本任務中的表現，在這兩項基本任務中，查辦違法違紀案件被賦予了重要意義，被視為推進反腐倡廉建設的重要手段，自然成為了紀委和監察機構的核心任務，被要求從“政治和全局的高度充分認識查辦違紀違法案件工作的重要意義”。相對于執法監察、效能監察等行政監察職能而言，以查辦違法違紀案件為主要內容的監督具有更高的激勵效度，能夠凸顯紀委書記的政治素質和責任感。有基層監察局長感嘆道：“監察部門由于沒有單獨的人、財、權，因此沒有單獨的權力與利益，造成其職能的缺失。”①況且，針對紀委、監察機構通過辦案收繳的各種違紀款項，有的地方政府還與之劃分相應的經費提成比例，以便解決辦案經費短缺的問題。既然能夠從反腐敗或者查辦案件中獲取足夠的政治和經濟利益，紀委書記自然傾向于把相當大的資源投入查辦違法違紀案件中去，以執法和效能監察為主要內容的勤政問題因其后果不直觀或者說個人沒有從中撈好處而檢查不夠，處理也不夠［8］1976。地方政府在放松對行政監察業務領導的同時，也有意無意地為行政監察機構添加了大量與行政監察無關的事項，進一步擠占了原本有限的資源。對此，基層行政監察人員也認為“監察人員做了很多政務工作，而本職工作并未到位”。②

（三）多人視角下的行政監察困境：監察網絡“碎片化”行政監察任務的多樣性、復雜性和長期性與行政監察機構能力的有限性之間的矛盾，意味著僅憑行政監察機構所支配的資源難以有效完成監察任務，必須與國土資源、財政、建設等其他政府機構展開必要的協作，形成“上下聯動、左右互動”的監察網絡，而這些政府機構首先都是作為中央政府的人而存在的，據統計，紀委和監察機構參與的領導小組、協調小組、聯席會議等議事協調機構一度達到了125個。一般而言，監察網絡的有效運轉意味著網絡成員要從“我們”的，而非“我”的或“你”的角度看待問題，形成解決問題的共同愿景。然而，實踐中的行政監察深受合作問題的困擾，監察網絡常常以“碎片化”的形式出現，協同機構彼此間“互相不太溝通，各管一段，他就處理他那一段，處理完了，這個事情就算完了”。在委托框架下，這種合作困境可以從多個角度加以探討。首先，由于多任務委托關系是常態而非例外，每位人都會依據激勵強度、組織文化等因素將任務區分為“核心任務”與“邊緣任務”，“核心任務”通常會成為人的優先考慮。在選擇是否合作時，人會堅持實用主義原則，各取所需，倘若合作不利于“核心任務”的完成，人之間的合作將很難達成，除非借助委托人的命令或脅迫。因而，如果講求合作的任務遠離人的“核心任務”，那么人就會很難抽調所需要的資源。有紀委書記對此深有感觸，指出：“在協同辦案的過程中，有的單位以工作忙為由推卸責任，拒絕抽人；有的單位講條件，提要求；有的單位卻隨便派個人來應付，過幾天又叫回去。”［13］其次，在“一對多”的委托關系下，由于委托人提供資源的有限性，人需要圍繞資源分配展開競爭，競爭與合作之間無疑存在緊張關系。競爭越激烈，人之間的信任關系就越難以培養，信息自然也就難以實現共享，而信息意味著權力，信息交換會改變組織的相互依賴關系。事實上，對于諸如國土資源、財政、住房和城鄉建設等政府機構而言，他們與監察機構之間不僅存在競爭關系，而且還形成了監督與被監督的關系，監察機構擁有監督這些機構依法履行職責的權力。這種監督與被監督的關系顯然會加劇人之間的緊張和對立氛圍，由于感受到威脅，協作部門要么將本屬于自身的監督事項也推諉給監察機構代為履行，借此擺脫與監察機構之間的合作關系①，要么表面上配合工作的開展，卻暗中傾向于制造合作的障礙，“對部門內部的信息實行封鎖，而對其他部門的信息則實行絞殺”。最后，監察機構與協作部門之間有時也容易產生地盤沖突，由于都承擔監督職能，稍不注意，監察機構就可能“越位”，侵入其他專業監督部門的領域，這就加深了協作部門的憂慮。詹姆斯•Q.威爾遜認為關注勢力范圍和自主權的主要后果，就是不同機構的協調工作極其困難。因此，中央紀委副書記、監察部部長黃樹賢專門撰文指出“各級監察機關在實際工作中也存在定位不準、職責不清等問題，要把履行監督職能的切入點從配合政府部門開展業務檢查，轉變到對政府部門履行職責的監督檢查上來”。

三、行政監察困境消解的路徑

監督獨立性差以及難以對同級政府領導成員實施監督通常被認為當前行政監察體制的弊端之一，然而，理論分析和實踐調查表明，行政干預并非當前行政監察體制面臨的突出問題。②圍繞行政監察困境的解決，學術界也提出了一系列的解決之道，垂直化管理被認為是關鍵。實行垂直化主要是出于減少地方政府對行政監察的干預而言，這一問題當前在紀委監察合署辦公體制下卻并非需要迫切解決的。③垂直化管理固然能夠減輕地方政府的干預，卻并不能避免地方政府對行政監察或明或暗的抵制或者不配合。此外，除了廉政監察外，行政監察機構還承擔著幫促地方政府政策實施的任務，倘若垂直化管理，該職能顯然需要轉交給其他機構履行。因此，行政監察體制改革并非簡單的“一垂了之”，需要置于整個監督體制的設計藍圖中重新布局。倘若堅持合署辦公體制，那么紀委也將需要納入垂直管理體制之中，而這勢必需要修改現行黨章。在某種意義上，合署辦公的確提高了行政監察機構的地位和權威，這被視為合署辦公的體制優勢，究竟有沒有既能保持這一優勢，同時又能解決行政監察機構自主性受限以及監察職能迷失等問題的途徑呢？理論上，行政監察困境的消解存在宏觀、中觀和微觀路徑。

（一）依托于人民代表大會重塑行政監察體制所謂宏觀路徑，是指不能孤立地看待行政監察問題，需要將其納入整個權力結構制衡體系中來統籌考慮。制度選擇的背后體現的不僅僅是提高監督效率的技術考慮，更多地還包含著政治因素和利益比較。紀委監察合署辦公體制的初衷是黨借此來加強對行政機構的滲透和監控，逐步消解人民代表大會的監督職能，使其監督權力長期處于休眠狀態。因而，有學者建議仿效北歐國家的議會監察員制度，將行政監察機構設置在各級人民代表大會之下，行政監察機構對各級人民代表大會負責，以此來提高行政監察的權威和地位。需要指出的是，學者所推崇的議會行政監察制度大多建立在經濟發達、法制健全和市場經濟成熟的國家，這些國家政府職能大多較為簡單，需要議會行政監察專員履行的監督職能也隨之較少，倘若要移植議會行政監察制必須考慮到我國的國情。事實上，對行政權力的監督可以視為復合監督體系，行政監察在其中會涉及與中央政府、地方政府、執政黨、司法部門、人民代表大會及社會權力等多方面的利益博弈以及權力較量，僅憑行政監察體制單方面地調整或修修補補終究是無濟于事的。歷任中央行政監察機構領導人的講話和實地調研信息也表明，自主性、獨立性以及“碎片化”等問題自從行政監察體制重建以來就長期存在，而且決策層也了解行政監察機構面臨的困境。行政監察體制雖然經歷了多次漸進調整，但是這些問題并沒有得到根本解決。殊不知，姑且不論與腐敗勢力的較量，僅就執法監察而言，諸如“上有政策、下有對策”、“政令出不了中南海”之類的現象早已是見怪不怪了，而對此種現象的矯正和補救本是行政監察機關的核心職能。因此，行政監察體制的完善必須置于整個復合監督體系中來設計，立法機關監督可以視為復合監督體制有效運轉的源頭和核心，激活各級人民代表大會對行政監察機構的委托人角色應是可行之策。基于中國政治現實，有學者指出我國地方人民代表大會實際上扮演三種人角色，分別是國家人、政黨人和地方人，而政黨人角色當前居于主導地位。因此，要想激活人民代表大會對行政監察機構的委托人角色需要妥善處理人民代表大會所扮演的三種角色之間的關系。與紀委這個委托人相比，對人民代表大會負責，無損于行政監察機構的自主性和獨立履行行政監察職能，行政監察機構的權威性實際上也可以由人民代表大會來賦予。這意味著行政監察體制的頂層設計應該是依托于人民代表大會制度，而非黨的紀律檢查委員會。有香港反腐專家指出：在中國內地反腐敗的最好做法是發展民主，讓選民選出自己信得過的人大代表，然后由人大代表選舉產生政府首長。只有這樣才不會僅僅借助行政技術手段來解決問題［18］。不僅如此，按照《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定，法律法規實施情況的檢查是人民代表大會常務委員會的重要監督內容，但是人民代表大會常務委員會的人員配備結構顯然難以支撐執法檢查職能的履行，因而在人民代表大會架構下，執法檢查職能就可以借助于行政監察機構來履行。

（二）拆分與整合行政監察職能倘若將重塑行政監察體制視為宏觀路徑，那么行政監察職能的設置就屬于中觀層面的問題。《行政監察法》將行政監察職能主要歸類為廉政監察、執法監察以及效能監察，在這種多任務的委托框架下，各項任務之間的關系并沒有理順，彼此間多被視為競爭而非互補關系。在合署辦公之前，為了防止履行職能過程中顧此失彼，強調廉政監察、執法監察和效能監察是“一主兩翼”的關系，將其統一到執法監察的名目下。合署辦公后，廉政監察由于通常與紀委的懲治腐敗以及廉政教育等職能有著更為密切的聯系，有助于在資源分配中受到更多的關照，形成了“一主兩輔”的工作格局。執法監察和效能監察不僅在資源分配上處于弱勢地位，而且大多以“運動式監察”的面貌出現，通過短時期的清理整頓來達到治理效果，其監督效力難以得到穩定的保障。鑒于行政監察職能彼此間的競爭關系，在行政監察體制改革條件成熟之后，不妨考慮將廉政監察職能分離出行政監察機構，在此基礎之上，通過整合諸如反貪局、預防腐敗局，甚至紀委的腐敗懲治職能設立專司預防和懲治腐敗的機構，將行政監察機構從繁重的查辦腐敗案件的工作中解放出來。這種職能的重組不僅解決了對核心任務的關注程度問題，還附帶解決了行政監察機關人手不足的困境，因為廉政監察以及查案辦案占用了大量的人力和物力。拆分后的行政監察機構可以考慮與審計機構進行整合，建立起監審合一的行政監察模式，因為執法監察、行政效能監察與審計監督實際上是互補關系。

（三）引入網絡治理模式，轉換角色由于在行政監察職能履行過程中，通常需要借助于其他部門的力量，構建行政監察網絡體系。分析表明，實踐中的行政監察網絡往往是支離破碎的，條塊分割的組織體系使得網絡成員彼此間以互相猜疑的態度審視對方，彼此視為競爭對手而非合作伙伴。這意味著要推動行政監察網絡的無縫隙運轉，需要引入新的治理模式，這就構成了消解行政監察困境的微觀路徑。這種治理模式將不同于傳統的科層制，強調信任、溝通、靈活、便捷等。換句話說，在行政監察網絡中，需要盡可地摒棄傳統的科層管理模式，實行網絡管理模式，管理一大堆供應商網絡與管理政府雇員方式肯定不一樣，它要求一種完全不同于政府及其公民已經習慣了上百年的公共管理模式。在層級治理模式中，行政監察機構習慣于以“警察”的角色出現，將發現和懲治違法違規行為作為自己的職責，這容易導致監督者和監督對象之間的緊張對立，以至于其他行政機構及其人員容易產生“談紀檢監察色變”的感覺。然而，在網絡治理模式中，“警察”角色要更多地被“教練”和“舵手”的角色取代。“教練”角色強調政策的實施并非僅限于執行機構，行政監察機構不能滿足于控制和懲戒，而是要善于“賦能”，幫助提升執行機構實施政策的能力。“舵手”角色則意味著行政監察機構并非“一線的工作者”，其主要職責應該是確定目標以及設計實現目標的路徑和機制。

作者：羅慧俐單位：華中師范大學公共管理學院