多委托視角下行政監(jiān)察論文范文

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一、分析框架：多委托關(guān)系

公共政策或政策制定與執(zhí)行包含著私人部門中典型的委托關(guān)系問(wèn)題［4］，不過(guò)，在一個(gè)政府機(jī)構(gòu)中消除偷懶現(xiàn)象的困難遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了標(biāo)準(zhǔn)的委托人—人理論所涉及的范圍［5］191。與私人部門相比，多項(xiàng)任務(wù)委托和多個(gè)委托人在公共部門更為常見(jiàn)。作為政治委托關(guān)系，政治人要承擔(dān)多種任務(wù)，政治委托人的多元化以及政治人之間的利益競(jìng)爭(zhēng)促使人對(duì)這些任務(wù)的重視程度不一，主要視其效率作用而定。具體而言，公共部門中的多委托關(guān)系主要表現(xiàn)為三個(gè)層面。

（一）多委托人關(guān)系層面一般而言，多委托人是公共部門委托關(guān)系中的常見(jiàn)現(xiàn)象而非例外。在中央政府和地方政府的多重委托關(guān)系中，位于每個(gè)層級(jí)的地方官員實(shí)際上面臨著多個(gè)委托人的約束。這些委托人在價(jià)值觀念、目標(biāo)導(dǎo)向和激勵(lì)能力等方面存在差異，彼此間的影響力也不同，這些因素都會(huì)影響人感受到的激勵(lì)強(qiáng)度及其行為選擇。此時(shí)，人將面臨較為困難的選擇，即應(yīng)該優(yōu)先滿足和回應(yīng)哪位或哪些委托人的利益需求，對(duì)該委托人需求的滿足又會(huì)對(duì)其他委托人以及自身的利益產(chǎn)生何種影響。總體而言，在這種多委托人的委托關(guān)系中，委托人的目標(biāo)、利益追求、控制的資源以及提供的誘因等都會(huì)對(duì)人的行為產(chǎn)生影響，激勵(lì)誘因無(wú)疑是其中最為根本的推動(dòng)因素。

（二）多任務(wù)關(guān)系層面除了多委托人的委托關(guān)系以外，中央政府和地方政府間還形成了一種多任務(wù)的委托關(guān)系。地方政府承擔(dān)著中央政府委托的諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治安和環(huán)保等諸多任務(wù)，這些任務(wù)要么彼此競(jìng)爭(zhēng)，要么彼此互補(bǔ)，任務(wù)的履行會(huì)產(chǎn)生不同程度的外部性。因此，人對(duì)任務(wù)的選擇也面臨與多委托人關(guān)系中類似的選擇，即哪種或哪些任務(wù)應(yīng)該在人的行為選擇集中處于優(yōu)先地位，在分配努力程度、資源等方面得到更為優(yōu)先的考慮。在精心計(jì)算的基礎(chǔ)上，人對(duì)委托事項(xiàng)的態(tài)度會(huì)隨著任務(wù)提供的激勵(lì)信號(hào)的差異而有所不同。

（三）多人關(guān)系層面在中央政府和地方政府之間的委托關(guān)系鏈條中，地方政府及其層級(jí)內(nèi)的人首先是作為中央政府的人而存在的。因此，這種委托關(guān)系首先也可以看作是一種“一對(duì)多”的委托關(guān)系。在這種多人的委托關(guān)系中，人之間存在“競(jìng)爭(zhēng)”和“合作”兩種關(guān)系。這種競(jìng)爭(zhēng)或合作關(guān)系對(duì)中央政府和地方政府間信息不對(duì)稱的影響是多方面的。一方面，人間的競(jìng)爭(zhēng)有助于提高中央政府和地方政府間的信息透明度，那些在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的人或許會(huì)有目的性地向中央政府透露某些信息，尤其是不利于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的信息，使中央政府能夠更清楚地掌握政策信息。然而，這種競(jìng)爭(zhēng)不利于培養(yǎng)合作行為，為每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者提供了從事破壞性活動(dòng)的內(nèi)在激勵(lì)，這種破壞性活動(dòng)給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手造成的破壞力要高于對(duì)自己的影響［6］。另一方面，人間的合作則可能進(jìn)一步扭曲信息，合謀的人都盡量向中央政府傳遞有利于自己的信息，中央政府很難辨別出信息傳遞中的“干擾”因素。

二、行政監(jiān)察組織困境的表象

（一）多委托人視角下的行政監(jiān)察困境：有限的自主性對(duì)于行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)而言，中央政府和地方政府構(gòu)成了需要其負(fù)責(zé)、匯報(bào)工作的委托人。與中央政府的“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”相比，地方政府能通過(guò)資源分配、人事安排等方式對(duì)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)施加更具實(shí)質(zhì)性的影響，成為影響其利益的關(guān)鍵委托人。重建之后，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)于是滿足于以一種消極、被動(dòng)的方式來(lái)履行行政監(jiān)察職能，時(shí)任監(jiān)察部部長(zhǎng)的尉健行對(duì)地方監(jiān)察業(yè)務(wù)的開(kāi)展情況并不滿意，認(rèn)為“行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)察的范圍僅限于極少數(shù)受到檢舉揭發(fā)的干部，而對(duì)于絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)、廉潔奉公的情況卻了解不多”［7］276。與此同時(shí)，作為委托人的地方政府也以猜疑的態(tài)度對(duì)待行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即使后者處于其庇護(hù)之下，唯恐其“腳踏兩只船”，向中央政府“打小報(bào)告”，暴露地方政府的不良行政行為。行政監(jiān)察工作自然也就難以得到地方政府的重視和支持，“一些地方和單位監(jiān)察工作擺不上領(lǐng)導(dǎo)的議事日程，得不到應(yīng)有的重視和支持；辦案中調(diào)查取證難、處理難”［7］216。行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的依附，意味著中央政府通過(guò)行政監(jiān)察來(lái)調(diào)控地方政府行為的意圖難以落實(shí)，作為委托人的中央政府必須采取新的策略來(lái)引導(dǎo)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的行為。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間醞釀，中央政府改組了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，1993年5月開(kāi)始推行合署辦公的紀(jì)委監(jiān)察體制，實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子、兩項(xiàng)職能”。合署辦公體制雖然是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革背景下被引入的，但是從委托關(guān)系角度來(lái)看，合署辦公體制實(shí)質(zhì)上增加了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)面對(duì)的委托人，即“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子要按照紀(jì)委常委會(huì)的統(tǒng)一部署，結(jié)合政府工作，研究和確定監(jiān)察工作的重點(diǎn)”。合署辦公后的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖然仍屬于政府序列，行政監(jiān)察人員卻被納入了黨的機(jī)關(guān)工作者的管理范疇，人員編制屬于黨的系統(tǒng)，其職務(wù)轉(zhuǎn)換與晉升軌跡主要沿著黨的系統(tǒng)進(jìn)行［8］1973。因此，為了提高行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，在提供的激勵(lì)強(qiáng)度基本不變的情況下，憑借引入的新委托人———紀(jì)律檢查委員會(huì)，中央政府強(qiáng)化了對(duì)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，地方政府反而覺(jué)得不便于領(lǐng)導(dǎo)行政監(jiān)察工作，將其視為黨委管理的范疇。針對(duì)這種情況，原中央紀(jì)委書記尉健行一改對(duì)地方政府干預(yù)行政監(jiān)察工作的批評(píng)態(tài)度，反過(guò)來(lái)強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府要重視監(jiān)察職能，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，多給他們?nèi)蝿?wù)。與此同時(shí)，中央政府也加強(qiáng)了與紀(jì)律檢查委員會(huì)之間的委托關(guān)系，逐漸將紀(jì)律檢查委員會(huì)置于自己直接領(lǐng)導(dǎo)之下。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，明確提出要“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”。此外，中央政府還通過(guò)異地任職、建立巡視組、規(guī)范紀(jì)委書記在黨委委員中的排序等舉措來(lái)加強(qiáng)對(duì)紀(jì)律檢查委員會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。總體而言，紀(jì)委的加入改變了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)偏向于地方政府這一不利于中央政府的局面，提高了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)相對(duì)于地方政府的獨(dú)立性。不過(guò)，在合署辦公體制下，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍然沒(méi)有享有完整的自主權(quán)，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅要向紀(jì)委常委會(huì)負(fù)責(zé)，而且不擔(dān)任行政監(jiān)察職務(wù)的紀(jì)委常委還能夠分管行政監(jiān)察領(lǐng)域的事務(wù)，在重大事項(xiàng)的管轄權(quán)問(wèn)題上，監(jiān)察機(jī)構(gòu)似乎并沒(méi)有決定權(quán)。從“具有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商決定，若仍不能解決的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)其共同的上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，由該上一級(jí)機(jī)關(guān)制定”的論述也可知行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的尷尬處境。

（二）多任務(wù)視角下的行政監(jiān)察困境：監(jiān)察職能迷失按照正式文件的說(shuō)法，紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公是為了“避免紀(jì)檢、監(jiān)察工作的交叉和重復(fù)，提高工作質(zhì)量和效率”［10］。然而，就委托關(guān)系而言，紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)督范圍上的重疊可以視為相互監(jiān)督和相互競(jìng)爭(zhēng)的體現(xiàn)，在組織內(nèi)部保持相互沖突的壓力，以此作為上層或外部對(duì)組織進(jìn)行有效控制的一個(gè)條件，提高黨政監(jiān)督效率似乎并不能很好地解釋合署辦公體制的產(chǎn)生。更為合理的解釋似乎是，自經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來(lái)，腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，更加隱蔽和專業(yè)化，嚴(yán)重威脅到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，僅靠紀(jì)委的力量顯然難以有效遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延，需要在更大程度上借助于監(jiān)察機(jī)構(gòu)的力量。時(shí)任中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書記的尉健行才會(huì)在合署辦公之后再三強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮“紀(jì)檢和監(jiān)察兩種職能”，認(rèn)為“政府職能部門多，管轄的業(yè)務(wù)范圍廣，我們?yōu)槭裁床恢鲃?dòng)去依靠和發(fā)揮政府部門的力量來(lái)反腐敗呢？”因此，合署辦公主要體現(xiàn)了黨加強(qiáng)對(duì)政府的滲透和控制的需要，借助于行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，將黨外干部也納入了紀(jì)委的監(jiān)督范疇。在合署辦公體制下，紀(jì)委常委會(huì)全面履行紀(jì)檢和監(jiān)察兩項(xiàng)職能，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)需要對(duì)紀(jì)委常委會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)察中的重要事項(xiàng)和重大問(wèn)題需要由紀(jì)委常委會(huì)討論決定。行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處通常沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，行政監(jiān)察職能被削弱似乎是必然的結(jié)果，因此，時(shí)任監(jiān)察部長(zhǎng)的李至倫不得不再三強(qiáng)調(diào)“不要一合署就變成只有紀(jì)委了，只注意發(fā)揮紀(jì)委的職能”。既然由紀(jì)委常委會(huì)尤其是紀(jì)委書記來(lái)全面負(fù)責(zé)紀(jì)檢和監(jiān)察職能，那么就面臨如何合理分配有限資源和完成任務(wù)的優(yōu)先順序的問(wèn)題。除了組織架構(gòu)方面的影響外，這種資源分配的依據(jù)似乎還可以從委托關(guān)系角度得到很好的闡釋。在以晉升為主要行為動(dòng)機(jī)的科層體制中，紀(jì)委書記未來(lái)的職業(yè)發(fā)展將在很大程度上取決于其在黨風(fēng)廉政建設(shè)以及反腐敗斗爭(zhēng)兩項(xiàng)基本任務(wù)中的表現(xiàn)，在這兩項(xiàng)基本任務(wù)中，查辦違法違紀(jì)案件被賦予了重要意義，被視為推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的重要手段，自然成為了紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的核心任務(wù)，被要求從“政治和全局的高度充分認(rèn)識(shí)查辦違紀(jì)違法案件工作的重要意義”。相對(duì)于執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察等行政監(jiān)察職能而言，以查辦違法違紀(jì)案件為主要內(nèi)容的監(jiān)督具有更高的激勵(lì)效度，能夠凸顯紀(jì)委書記的政治素質(zhì)和責(zé)任感。有基層監(jiān)察局長(zhǎng)感嘆道：“監(jiān)察部門由于沒(méi)有單獨(dú)的人、財(cái)、權(quán)，因此沒(méi)有單獨(dú)的權(quán)力與利益，造成其職能的缺失。”①?zèng)r且，針對(duì)紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)構(gòu)通過(guò)辦案收繳的各種違紀(jì)款項(xiàng)，有的地方政府還與之劃分相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)提成比例，以便解決辦案經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題。既然能夠從反腐敗或者查辦案件中獲取足夠的政治和經(jīng)濟(jì)利益，紀(jì)委書記自然傾向于把相當(dāng)大的資源投入查辦違法違紀(jì)案件中去，以執(zhí)法和效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的勤政問(wèn)題因其后果不直觀或者說(shuō)個(gè)人沒(méi)有從中撈好處而檢查不夠，處理也不夠［8］1976。地方政府在放松對(duì)行政監(jiān)察業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也有意無(wú)意地為行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)添加了大量與行政監(jiān)察無(wú)關(guān)的事項(xiàng)，進(jìn)一步擠占了原本有限的資源。對(duì)此，基層行政監(jiān)察人員也認(rèn)為“監(jiān)察人員做了很多政務(wù)工作，而本職工作并未到位”。②

（三）多人視角下的行政監(jiān)察困境：監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)“碎片化”行政監(jiān)察任務(wù)的多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性與行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)能力的有限性之間的矛盾，意味著僅憑行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)所支配的資源難以有效完成監(jiān)察任務(wù)，必須與國(guó)土資源、財(cái)政、建設(shè)等其他政府機(jī)構(gòu)展開(kāi)必要的協(xié)作，形成“上下聯(lián)動(dòng)、左右互動(dòng)”的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，而這些政府機(jī)構(gòu)首先都是作為中央政府的人而存在的，據(jù)統(tǒng)計(jì)，紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)參與的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會(huì)議等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一度達(dá)到了125個(gè)。一般而言，監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)意味著網(wǎng)絡(luò)成員要從“我們”的，而非“我”的或“你”的角度看待問(wèn)題，形成解決問(wèn)題的共同愿景。然而，實(shí)踐中的行政監(jiān)察深受合作問(wèn)題的困擾，監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)常常以“碎片化”的形式出現(xiàn)，協(xié)同機(jī)構(gòu)彼此間“互相不太溝通，各管一段，他就處理他那一段，處理完了，這個(gè)事情就算完了”。在委托框架下，這種合作困境可以從多個(gè)角度加以探討。首先，由于多任務(wù)委托關(guān)系是常態(tài)而非例外，每位人都會(huì)依據(jù)激勵(lì)強(qiáng)度、組織文化等因素將任務(wù)區(qū)分為“核心任務(wù)”與“邊緣任務(wù)”，“核心任務(wù)”通常會(huì)成為人的優(yōu)先考慮。在選擇是否合作時(shí)，人會(huì)堅(jiān)持實(shí)用主義原則，各取所需，倘若合作不利于“核心任務(wù)”的完成，人之間的合作將很難達(dá)成，除非借助委托人的命令或脅迫。因而，如果講求合作的任務(wù)遠(yuǎn)離人的“核心任務(wù)”，那么人就會(huì)很難抽調(diào)所需要的資源。有紀(jì)委書記對(duì)此深有感觸，指出：“在協(xié)同辦案的過(guò)程中，有的單位以工作忙為由推卸責(zé)任，拒絕抽人；有的單位講條件，提要求；有的單位卻隨便派個(gè)人來(lái)應(yīng)付，過(guò)幾天又叫回去。”［13］其次，在“一對(duì)多”的委托關(guān)系下，由于委托人提供資源的有限性，人需要圍繞資源分配展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)與合作之間無(wú)疑存在緊張關(guān)系。競(jìng)爭(zhēng)越激烈，人之間的信任關(guān)系就越難以培養(yǎng)，信息自然也就難以實(shí)現(xiàn)共享，而信息意味著權(quán)力，信息交換會(huì)改變組織的相互依賴關(guān)系。事實(shí)上，對(duì)于諸如國(guó)土資源、財(cái)政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等政府機(jī)構(gòu)而言，他們與監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間不僅存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而且還形成了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有監(jiān)督這些機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)的權(quán)力。這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系顯然會(huì)加劇人之間的緊張和對(duì)立氛圍，由于感受到威脅，協(xié)作部門要么將本屬于自身的監(jiān)督事項(xiàng)也推諉給監(jiān)察機(jī)構(gòu)代為履行，借此擺脫與監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系①，要么表面上配合工作的開(kāi)展，卻暗中傾向于制造合作的障礙，“對(duì)部門內(nèi)部的信息實(shí)行封鎖，而對(duì)其他部門的信息則實(shí)行絞殺”。最后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)與協(xié)作部門之間有時(shí)也容易產(chǎn)生地盤沖突，由于都承擔(dān)監(jiān)督職能，稍不注意，監(jiān)察機(jī)構(gòu)就可能“越位”，侵入其他專業(yè)監(jiān)督部門的領(lǐng)域，這就加深了協(xié)作部門的憂慮。詹姆斯•Q.威爾遜認(rèn)為關(guān)注勢(shì)力范圍和自主權(quán)的主要后果，就是不同機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作極其困難。因此，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)黃樹(shù)賢專門撰文指出“各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中也存在定位不準(zhǔn)、職責(zé)不清等問(wèn)題，要把履行監(jiān)督職能的切入點(diǎn)從配合政府部門開(kāi)展業(yè)務(wù)檢查，轉(zhuǎn)變到對(duì)政府部門履行職責(zé)的監(jiān)督檢查上來(lái)”。

三、行政監(jiān)察困境消解的路徑

監(jiān)督獨(dú)立性差以及難以對(duì)同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)成員實(shí)施監(jiān)督通常被認(rèn)為當(dāng)前行政監(jiān)察體制的弊端之一，然而，理論分析和實(shí)踐調(diào)查表明，行政干預(yù)并非當(dāng)前行政監(jiān)察體制面臨的突出問(wèn)題。②圍繞行政監(jiān)察困境的解決，學(xué)術(shù)界也提出了一系列的解決之道，垂直化管理被認(rèn)為是關(guān)鍵。實(shí)行垂直化主要是出于減少地方政府對(duì)行政監(jiān)察的干預(yù)而言，這一問(wèn)題當(dāng)前在紀(jì)委監(jiān)察合署辦公體制下卻并非需要迫切解決的。③垂直化管理固然能夠減輕地方政府的干預(yù)，卻并不能避免地方政府對(duì)行政監(jiān)察或明或暗的抵制或者不配合。此外，除了廉政監(jiān)察外，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著幫促地方政府政策實(shí)施的任務(wù)，倘若垂直化管理，該職能顯然需要轉(zhuǎn)交給其他機(jī)構(gòu)履行。因此，行政監(jiān)察體制改革并非簡(jiǎn)單的“一垂了之”，需要置于整個(gè)監(jiān)督體制的設(shè)計(jì)藍(lán)圖中重新布局。倘若堅(jiān)持合署辦公體制，那么紀(jì)委也將需要納入垂直管理體制之中，而這勢(shì)必需要修改現(xiàn)行黨章。在某種意義上，合署辦公的確提高了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)威，這被視為合署辦公的體制優(yōu)勢(shì)，究竟有沒(méi)有既能保持這一優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又能解決行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)自主性受限以及監(jiān)察職能迷失等問(wèn)題的途徑呢？理論上，行政監(jiān)察困境的消解存在宏觀、中觀和微觀路徑。

（一）依托于人民代表大會(huì)重塑行政監(jiān)察體制所謂宏觀路徑，是指不能孤立地看待行政監(jiān)察問(wèn)題，需要將其納入整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)制衡體系中來(lái)統(tǒng)籌考慮。制度選擇的背后體現(xiàn)的不僅僅是提高監(jiān)督效率的技術(shù)考慮，更多地還包含著政治因素和利益比較。紀(jì)委監(jiān)察合署辦公體制的初衷是黨借此來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的滲透和監(jiān)控，逐步消解人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，使其監(jiān)督權(quán)力長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)。因而，有學(xué)者建議仿效北歐國(guó)家的議會(huì)監(jiān)察員制度，將行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置在各級(jí)人民代表大會(huì)之下，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，以此來(lái)提高行政監(jiān)察的權(quán)威和地位。需要指出的是，學(xué)者所推崇的議會(huì)行政監(jiān)察制度大多建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、法制健全和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家，這些國(guó)家政府職能大多較為簡(jiǎn)單，需要議會(huì)行政監(jiān)察專員履行的監(jiān)督職能也隨之較少，倘若要移植議會(huì)行政監(jiān)察制必須考慮到我國(guó)的國(guó)情。事實(shí)上，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督可以視為復(fù)合監(jiān)督體系，行政監(jiān)察在其中會(huì)涉及與中央政府、地方政府、執(zhí)政黨、司法部門、人民代表大會(huì)及社會(huì)權(quán)力等多方面的利益博弈以及權(quán)力較量，僅憑行政監(jiān)察體制單方面地調(diào)整或修修補(bǔ)補(bǔ)終究是無(wú)濟(jì)于事的。歷任中央行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的講話和實(shí)地調(diào)研信息也表明，自主性、獨(dú)立性以及“碎片化”等問(wèn)題自從行政監(jiān)察體制重建以來(lái)就長(zhǎng)期存在，而且決策層也了解行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)面臨的困境。行政監(jiān)察體制雖然經(jīng)歷了多次漸進(jìn)調(diào)整，但是這些問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。殊不知，姑且不論與腐敗勢(shì)力的較量，僅就執(zhí)法監(jiān)察而言，諸如“上有政策、下有對(duì)策”、“政令出不了中南海”之類的現(xiàn)象早已是見(jiàn)怪不怪了，而對(duì)此種現(xiàn)象的矯正和補(bǔ)救本是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的核心職能。因此，行政監(jiān)察體制的完善必須置于整個(gè)復(fù)合監(jiān)督體系中來(lái)設(shè)計(jì)，立法機(jī)關(guān)監(jiān)督可以視為復(fù)合監(jiān)督體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的源頭和核心，激活各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的委托人角色應(yīng)是可行之策。基于中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)，有學(xué)者指出我國(guó)地方人民代表大會(huì)實(shí)際上扮演三種人角色，分別是國(guó)家人、政黨人和地方人，而政黨人角色當(dāng)前居于主導(dǎo)地位。因此，要想激活人民代表大會(huì)對(duì)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的委托人角色需要妥善處理人民代表大會(huì)所扮演的三種角色之間的關(guān)系。與紀(jì)委這個(gè)委托人相比，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，無(wú)損于行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的自主性和獨(dú)立履行行政監(jiān)察職能，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性實(shí)際上也可以由人民代表大會(huì)來(lái)賦予。這意味著行政監(jiān)察體制的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該是依托于人民代表大會(huì)制度，而非黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。有香港反腐專家指出：在中國(guó)內(nèi)地反腐敗的最好做法是發(fā)展民主，讓選民選出自己信得過(guò)的人大代表，然后由人大代表選舉產(chǎn)生政府首長(zhǎng)。只有這樣才不會(huì)僅僅借助行政技術(shù)手段來(lái)解決問(wèn)題［18］。不僅如此，按照《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查是人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的重要監(jiān)督內(nèi)容，但是人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的人員配備結(jié)構(gòu)顯然難以支撐執(zhí)法檢查職能的履行，因而在人民代表大會(huì)架構(gòu)下，執(zhí)法檢查職能就可以借助于行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)履行。

（二）拆分與整合行政監(jiān)察職能倘若將重塑行政監(jiān)察體制視為宏觀路徑，那么行政監(jiān)察職能的設(shè)置就屬于中觀層面的問(wèn)題。《行政監(jiān)察法》將行政監(jiān)察職能主要?dú)w類為廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察以及效能監(jiān)察，在這種多任務(wù)的委托框架下，各項(xiàng)任務(wù)之間的關(guān)系并沒(méi)有理順，彼此間多被視為競(jìng)爭(zhēng)而非互補(bǔ)關(guān)系。在合署辦公之前，為了防止履行職能過(guò)程中顧此失彼，強(qiáng)調(diào)廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察是“一主兩翼”的關(guān)系，將其統(tǒng)一到執(zhí)法監(jiān)察的名目下。合署辦公后，廉政監(jiān)察由于通常與紀(jì)委的懲治腐敗以及廉政教育等職能有著更為密切的聯(lián)系，有助于在資源分配中受到更多的關(guān)照，形成了“一主兩輔”的工作格局。執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察不僅在資源分配上處于弱勢(shì)地位，而且大多以“運(yùn)動(dòng)式監(jiān)察”的面貌出現(xiàn)，通過(guò)短時(shí)期的清理整頓來(lái)達(dá)到治理效果，其監(jiān)督效力難以得到穩(wěn)定的保障。鑒于行政監(jiān)察職能彼此間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在行政監(jiān)察體制改革條件成熟之后，不妨考慮將廉政監(jiān)察職能分離出行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)之上，通過(guò)整合諸如反貪局、預(yù)防腐敗局，甚至紀(jì)委的腐敗懲治職能設(shè)立專司預(yù)防和懲治腐敗的機(jī)構(gòu)，將行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)從繁重的查辦腐敗案件的工作中解放出來(lái)。這種職能的重組不僅解決了對(duì)核心任務(wù)的關(guān)注程度問(wèn)題，還附帶解決了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)人手不足的困境，因?yàn)榱O(jiān)察以及查案辦案占用了大量的人力和物力。拆分后的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以考慮與審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立起監(jiān)審合一的行政監(jiān)察模式，因?yàn)閳?zhí)法監(jiān)察、行政效能監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督實(shí)際上是互補(bǔ)關(guān)系。

（三）引入網(wǎng)絡(luò)治理模式，轉(zhuǎn)換角色由于在行政監(jiān)察職能履行過(guò)程中，通常需要借助于其他部門的力量，構(gòu)建行政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。分析表明，實(shí)踐中的行政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)往往是支離破碎的，條塊分割的組織體系使得網(wǎng)絡(luò)成員彼此間以互相猜疑的態(tài)度審視對(duì)方，彼此視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而非合作伙伴。這意味著要推動(dòng)行政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的無(wú)縫隙運(yùn)轉(zhuǎn)，需要引入新的治理模式，這就構(gòu)成了消解行政監(jiān)察困境的微觀路徑。這種治理模式將不同于傳統(tǒng)的科層制，強(qiáng)調(diào)信任、溝通、靈活、便捷等。換句話說(shuō)，在行政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)中，需要盡可地摒棄傳統(tǒng)的科層管理模式，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)管理模式，管理一大堆供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)與管理政府雇員方式肯定不一樣，它要求一種完全不同于政府及其公民已經(jīng)習(xí)慣了上百年的公共管理模式。在層級(jí)治理模式中，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)習(xí)慣于以“警察”的角色出現(xiàn)，將發(fā)現(xiàn)和懲治違法違規(guī)行為作為自己的職責(zé)，這容易導(dǎo)致監(jiān)督者和監(jiān)督對(duì)象之間的緊張對(duì)立，以至于其他行政機(jī)構(gòu)及其人員容易產(chǎn)生“談紀(jì)檢監(jiān)察色變”的感覺(jué)。然而，在網(wǎng)絡(luò)治理模式中，“警察”角色要更多地被“教練”和“舵手”的角色取代。“教練”角色強(qiáng)調(diào)政策的實(shí)施并非僅限于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)不能滿足于控制和懲戒，而是要善于“賦能”，幫助提升執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施政策的能力。“舵手”角色則意味著行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)并非“一線的工作者”，其主要職責(zé)應(yīng)該是確定目標(biāo)以及設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑和機(jī)制。

作者：羅慧俐單位：華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院