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一、政府信息公開是憲政制度發展的歷史必然

（一）政府信息公開制度的歷史源流

政府信息公開是民主政治之本意，社會歷史發展的必然。政府信息公開制度最早起源于十八世紀北歐的瑞典。瑞典曾經也是以保密為原則的國家，議會的所有活動均對外保密，而且1648年的一部法令對出版活動規定了嚴格的審查程序，極大地限制了人們對政府文件的獲取。[1]以后，瑞典陸續出臺了《出版自由法》、《表達自由法》、《政府憲章》等確認公民出版自由和政府信息公開的法律。政府信息公開成為潮流是在經濟大蕭條和第二次世界大戰之后。由于經濟危機和大規模戰爭的影響，西方國家政府普遍從消極行政轉向了對社會和經濟生活的積極干預。在此趨勢下，政府規模不斷擴大，行政權力日益膨脹，國家的權力結構模式也由議會主導演變為行政主導。同時，民主憲政思想日益深入人心，公民作為國家權力的主體，無論在形式上還是在實質上，都要求更多地參與國家的各項管理活動，直接表達自己的意愿，政府信息公開制度也就成為現代民主政治和憲政發展的基本要求。在這種背景下，政府信息公開作為保障公民參政和制約行政權力的制度安排，隨民主和民權運動的興起在各國發展起來。

美國是目前世界上行政公開制度最為系統、最為完善的國家，比其他許多國家享有更為深厚的行政公開的傳統。美國國會于1946年通過了《聯邦行政程序法》，以后歷經修改，先后補充制定了《聯邦會議法》（1964年）、《信息自由法》（1966年）、《隱私權法》（1974年）、《陽光下的政府法》（1976年）和《電子信息自由法》（1996年），確立了以行政公開為核心，以保護公民、法人或其他組織權利為目標的行政程序法典。美國的體系化的行政公開制度的構建產生了世界范圍內的影響，世界其他各國紛紛仿效。自二十世紀中葉開始，世界各國特別是發達國家掀起了促進政府信息透明化的改革浪潮，政府信息公開成為其中的熱點和趨勢，這段時期建立了行政公開制度的國家主要有法國、加拿大、澳大利亞等。二十世紀九十年代以來，國外行政公開運動呈現迅猛發展態勢，行政公開制度沖破地域界限、文化傳統界限和經濟發展水平界限，在世界許多國家得以建立和推廣。

（二）我國政府信息公開制度的歷史發展

政府信息公開制度作為保障人權、落實人民主權的重要措施，在我國有一定傳統，并且起到了良好的效果。上世紀80年代初期，我國開始了政府信息公開制度建設，其中最早推行的是全國農村基層組織的村務公開制度。[2]隨著市場經濟體制逐步建立、政府管理體制轉變、市民社會興起，當然更為重要的是社會主義法治國家建設目標的提出，我國政府信息公開制度逐步得到發展。各部門、各地方在實踐中又通過政策推行了“公示制”、“兩公開一監督”、“政府采購制”、“窗口式服務”等一系列制度，諸如警務公開、廠務公開、政府上網工程等活動也相繼在全國范圍內展開。在政府信息公開的具體方式上，各部門、地方公開形式多樣，充分利用各種傳統和新型媒介向公眾有關信息，公開范圍也廣泛涉及政府機關的各種行政信息，一些地方和部門還設置了配套的監督與救濟機制，如政務公開熱線、“綠色通道”、政務公開監督員、行政公開責任追究等以保障行政公開的落實，公開手段日趨多樣化、公開種類日趨多元化、公開內容日趨擴大化。

隨著我國社會民主化、法制化進程的加速發展，專門的政府信息公開立法工作被提上議事日程。2007年4月24日，廣受社會各界關注的《條例》公布，已于2008年5月1日起施行。《條例》的制定被評為2007年影響中國憲政進程十大事件之一，在我國政府法制建設進程中具有里程碑的意義，在當今世界的政府信息公開法制建設歷史上也具有重要地位和重大影響。該《條例》是規范政府信息公開程序，保障公民知情權的行政法規，是建設“陽光”政府的法律基礎，從整體上提高了我國政府工作的透明度和公信力，必將有力推動我國社會主義憲政的發展。

二、政府信息公開對憲政制度建設的意義

（一）政府信息公開的憲政制度價值

公民參與是現代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為。[3]將政府的信息客觀、公正以及盡可能充分地公開，是對公民的信任，只有在政府與公眾間建立起相互信任的關系，才能喚起廣大民眾參與政治的熱情。同時，也只有公開，公民才能擁有充分的知情權，進而有效地參政議政。

公民參與是依法治國、建設社會主義法治國家的內在要求。政府信息公開是公民參政與合法權益的保障。[4]當代行政民主化的實質是大力發展直接民主，20世紀80年代以來的發展表明：看一個政府的民主化程度，不僅要看其代議制的發展狀況，更要看其行政民主化的發展狀況，要看公民直接參與行政的程度。[5]政府信息公開是服務型政府的應有機制，對于維護和發展公民的參政權利有重要意義?，F代行政管理和行政法制運行的一個基本要求—全要素、全過程的公開透明，是法治政府的本質特征之一。政府主動公開信息，讓公眾了解和參與行政活動的過程，本身就是參與民主的環節和方面。而公民向行政機關申請公開某種信息，也是公民制度化參與的重要表現。建立在人民主權原則上的憲政國家，都在憲法中明確規定了公民的參政、議政權。行政公開法律制度的建立拓展了行政參與的廣度和深度，體現了憲政制度文明的新發展。

政府信息公開對于知情權保障有重要憲政價值。[6]在現代，“廣義的知情權是指公民、法人及其他組織依法所享有的要求對方公開一定情報的權利和在不違法的范圍內獲得各類信息的自由，狹義的知情權僅指公民、法人及其他組織對國家機關掌握的情報指導的權利”。[7]信息公開和知情權是基于同一民主開放原則之下的兩種不同表現形式，它們的基本內涵和目的是一致的，即都是為了建立一個民主、開放、廉潔而又高效的政府，并保證更廣泛的社會民眾享有參與權。[8]

政府信息公開能夠有效監督和控制政府行政權力。沒有監督的權力會被濫用，而監督的前提就是公開，政府信息公開的意義正在于對公權力的監督。實現政府信息公開，以透明的行政取代行政權力的暗箱操作，使行政相對人參與到行政決策和執行過程中去，可以防患行政腐敗于未然，這也是我們所倡導的民主行政的內在要求，《條例》正好建立起了公民對公權力監督的平臺。行政公開程序能對行政權力的運行起到有效的制約作用，保證行政行為的規范、有序進行，保障憲政制度的良性運轉。

（二）政府信息公開對我國構建憲政制度的意義

政府信息公開是建構憲政制度的基礎。作為主權者的人民在任何時候都有權監督政府的行為，同時也有權參與國家的行政管理活動，以防止行政權利的不當或違法運作。[9]現代行政的一個重要特點是行政機關不能再像過去那樣采用單純的行政命令的方式開展工作，而是需要公民的合作參與才能完成，需要公民對政府的充分信賴。秘密行政反而會增加公民對政府的猜疑，政府信息公開制度通過加強行政機關和公民的有效溝通與理解、聯系與交流，促進了公民對行政的參與，有助于改善行政機關和公民的關系，有利于提高公民對政府的信賴，建立相互信任的關系，提高行政決定的權威和穩定性,提高行政行為的可接受性。行政公開意味著公民可以更多地參與行政活動過程，在涉及切身利益之時，公眾通過相應的行政程序直接參與行政活動，行政公開制度的最重要的特色也就在于向公民提供廣泛參與行政活動的機會和權利，公民可以決定政府決策的趨向以及具體行政行為的結果。

《條例》對政府信息公開的范圍、方式和程序均有明確、具體的規定，這些規定要得到嚴格貫徹執行，政府必須進行認真扎實的工作：要設立信息公開的專門工作機構；要建立信息收集、儲存、保管、交換、查閱、設立、的專門制度、場所、設施；要對現有的信息進行清理、分類和對未來的信息源進行預測，確定公開方案等。另外，公民知情權的有效實現取決于對違反《條例》行為責任的嚴肅追究和對侵犯公民信息獲取權的有效救濟。政府信息掌握在政府機關手里，如果政府機關及其工作人員由于種種原因，不愿將其掌握的應當公開的信息公開，那么必須要有督促、監督和保障措施，如考核、評議、監察、行政相對人舉報、申請行政復議和提起行政訴訟等。宣傳和實施好該《條例》，牢固地樹立“以公開為原則，以保密為例外”的信息公開理念，從整體上提高我國政府工作的透明度和公信力，必將推動社會主義憲政的健康快速發展。

三、完善我國政府信息公開的憲政制度設想

（一）以實施《政府信息公開條例》為契機，努力打造“陽光”服務型政府

政府信息公開在很大程度上可以積極推進服務型政府的建設。[10]《條例》強調信息公開的全面性和及時性，而且公開的政府信息不僅包括政府在履行職責過程中制作的信息，而且包括政府為決策收集的信息。服務是政府的基本職能，建設服務型政府是構建和諧社會的必然要求，是完善社會主義市場經濟體制的迫切需要，是加強政府自身改革和建設的現實需要。從憲政意義上來說，服務型政府是以人為本的政府，是透明政府，是法治政府，是責任政府，而其中最重要的前提是政務公開、透明。經歷過非典、四川地震等各類災難事件后，人們發現，只有政務公開透明才能進一步實現政府與民心、民意、民情的聯動，有力保障人民政府全心全意為人民服務。

要以實施《條例》為契機，按照依法行政、科學行政、民主行政的要求，把推進政務公開與轉變政府職能結合起來，與深化行政審批制度改革結合起來，與強化行政服務中心功能結合起來，與加快電子政務建設結合起來，努力建設“陽光”服務型政府，不斷提升公共服務意識、服務能力和服務效能。[11]在具體工作中，要把握重點，嚴格規范權力運行。政務要公開，權力是重點。不僅要公開權力行使的最終結果，還要公開權力運行的整個過程；不僅要公開權力運行程序，還要公開權力運行內容；不僅要公開“做什么”，還要公開“為什么這樣做”，確保權力行使的每個環節透明運行，創造條件讓群眾更加有效地監督政府。要健全信息公開工作制度，進一步拓展政務公開的領域和內容，特別要把行政收費、政府重大措施、招標采購、預決算等政府收入和支出作為公開重點，增強財政管理領域的透明度；要關注民生，切實便民利民。繼續從群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，把政務公開的要求納入公共服務過程中，推動涉及群眾利益的公共企事業單位辦事公開，方便群眾辦事和監督；要創新形式，不斷加強載體建設。在充分利用政府公報、電子屏幕、公開欄、觸摸屏等已有公開形式的基礎上，大力推行社會聽證、專家咨詢、新聞等適應現代社會發展要求的公開形式，重點抓好政府門戶網站、熱線電話和行政服務中心建設，擴大網上政務公開，暢通監督投訴渠道，整合公共服務平臺，促進政務公開向社會延伸、向基層延伸、向農村延伸。

（二）以審判公開和檢務公開為載體，塑造“透明司法”

人們常說“陽光是最好的防腐劑”，實際上，司法的公開透明也是司法獨立與公正的最有力同時也最經濟的保障。[12]神秘和封閉是封建司法的特征，公正審判和檢察則是現代司法的標志。加強審判公開工作是建設公正、高效、權威的社會主義司法制度的迫切需要。司法公正應當是“看得見的公正”，司法高效應當是“能感受到的高效”，司法權威應當是“被認同的權威”。[13]

自1998年以來，最高人民法院和最高人民檢察院分別在審判系統和檢察系統推行有關審判公開和檢務公開的改革，各級司法機關高度重視，采取多種形式扎實、有效、創造性地開展司法公開工作，以公開促公正，取得了顯著成績，使司法公開成為促進司法人員提高政治、業務素質和司法水平的有力舉措，成為自覺接受群眾監督，依靠廣大人民群眾做好司法工作的有效途徑，成為正確履行司法職能，實踐司法為民，維護公平正義，構建社會主義和諧社會的重要保障，開創了司法工作的新局面。但是，司法公開在一些地方還存在不足：思想上重視不夠，經?；?、制度化不夠；內容未及時更新、補充、完善；公開方式和手段單一；工作機制和監督保障機制不健全等。[14]這些問題一定程度上影響了司法公開工作的落實和有效開展。這種狀況與十七大提出的“讓權力在陽光下運行”的要求還存在一定的差距，司法公開的領域和空間還有待于進一步開拓。

審判公開在我國不僅僅是訴訟法中的一項重要原則,而且上升為一項憲法原則。實踐中，人民法院應當加強法官的釋明指導，及時告知當事人相關的訴訟信息。妥善安排好旁聽工作，可以有計劃地通過相關組織安排群眾旁聽，邀請人大代表、政協委員旁聽。建立和公布案件辦理情況查詢機制，方便當事人及其委托人及時了解與當事人訴訟權利、義務相關的審判和執行信息，做到依法、及時、全面公開審判信息；檢察工作是法律監督工作，同時，檢察工作也要接受監督，需不斷完善公開監督機制。一是要不斷充實和完善檢務公開的內容，將職務回避、司法程序、辦案規則、檢察紀律等事項向社會公布，增強檢察工作的透明度。二是積極推廣電子檢務公開，建立檢察機關門戶網站，為當事人和人民群眾行使知情權、監督權提供便利。三是健全主動公開和依當事人申請予以公開的制度。對依法可以公開的訴訟期限、辦案流程和法律文書等信息，及時主動公開，提高檢務公開的及時性和實效性。

（三）有效發揮傳媒作用，營造公民參政議政的良好氛圍

在西方，信息公開的主體是政府，大眾傳媒的利益訴求對象是公眾。一方面，傳媒和政府是對立的，政府保護機密事務與信息使其遠離大眾，傳媒為了獲取那些不必要成為所謂政府機密的信息要付出高昂代價。另一方面，政府和傳媒又是統一的，他們都是現代社會系統的重要組成部分。媒體首先應該是一個傳達者。及時向公眾傳達政府的信息，這在出現公共危機時尤為重要。[15]由于大眾媒體的廣泛滲透，政府通過大眾傳媒越早信息，越能阻止謠言和猜測的產生和傳播，并且同時樹立了政府和媒體的公信力。其次，媒體應該是一個解讀者。公眾需要的不是信息的堆砌，而且由于一些信息的專業性，公眾往往無法領會政策涵義。這要求媒體組織專家學者對政府的信息進行深度解讀，為公眾提供價值判斷參考和決策依據。再次，媒體應該是一個了望者。只滿足于政府的傳聲筒角色顯然難以贏得公信，媒體還應及時公眾急需了解的信息，特別是一些事關公共安全和公眾利益的信息，通過公眾的知情形成輿論壓力，影響公共政策，推動政府信息公開。

實踐中，要有效發揮傳媒的作用，克服傳媒發揮輿論監督作用的制度和機制缺失，繼承我們黨和國家歷史上的成功做法，借鑒國外的先進經驗，探索傳媒開展輿論監督的保障機制、激勵機制和反饋機制。首先，新聞媒體必須具有獨立性，必須社會化，不能僅僅是黨的耳目喉舌，更主要的應當是人民大眾的喉舌。政府不能壟斷公民的言論權利，因此，新聞單位也不能完全由官方壟斷。新聞界也要明確自己的任務范圍，不要把自己置身于政府官員的行列，擔當起官員的職責。但這需要國家利用法律來賦予新聞機構信息傳播的權利和獨立人格，凡是真實的報道和正當的新聞披露，政府的宣傳部門不得阻撓和干擾。其次，盡快制定《新聞法》，保障新聞報道自由和批評自由。對于一些地方和部門進行新聞封鎖和打擊報復批評性報道的行為，應當依法律手段予以追究。要變新聞報道的事前檢查為事后追懲制，以保障新聞報道的時效性和客觀性。立法機關、行政機關和司法機關共同努力，推進輿論監督的法治化進程，使傳媒更好地發揮輿論監督的作用，營造人民群眾參政議政的良好氛圍。

(四)總結實踐經驗，盡快制定《政府信息公開法》

世界上多數國家都在最近幾十年乃至最近十幾年、幾年開始大力推進政府信息公開及相關立法。據一項專題調查，當今越來越多的國家程度不同地公開行政活動，目前已有70多個國家設立了比較獨立的信息公開工作機構（信息公開委員會或信息官），已有50多個國家出臺了信息公開法（包括議會立法或政府立法），不僅包括美國、加拿大、英國、日本等發達國家，許多發展中國家也制定有專門的信息公開法律。[16]可見，建立和完善政府信息公開法律制度已是一個世界潮流，客觀上促使我國必須順應時代潮流盡快建立和完善政府信息公開立法。

政府信息公開法治化有助于樹立憲法至高無上的權威，有利于我國建立法治的民主政府，能夠使信息資源自由流動，促進經濟增長，能夠規范行政行為，最大限度地防止腐敗，是我國政府信息公開制度改革與發展的必然要求。[17]《條例》倚靠著我國公共政治不斷走向透明化、民主化的歷史大背景，濃縮著政府自我變革的政治勇氣，承載著全體人民對于“陽光政府”的渴望，并使憲法價值層面上的“知情權”，在中國第一次有了落地生根的制度土壤。然而，《條例》僅僅是一部行政法規，如果條例實施與“保密法”等更高層級的法律發生沖突如何解決？相關的保密法律如果不能以開放的新思維及時修訂，是否會被一些官員利用，成為剝奪公民合法知情權的“法律依據”？[18]同時，《條例》以行政法規的形式出現，使得其主要適用于行政機關，還無法涵蓋人大、政協、法院、檢察院等國家機構的信息公開，這些目標的實現，都需要一個更具現代民主性、公共政治性的法制平臺。顯然，如果信息公開立法能從行政法規盡快“升格”為法律，將會更加有力地推進整個公共領域的信息透明，更加全面地保障公民的知情權。加快我國政府信息公開的步伐，當務之急是在《條例》實踐的基礎上，盡快制定一部《信息公開法》，對政府信息公開的義務、具體范圍、程序以及法律責任等作出明確的規定。

當然，立法模式的選擇是政府信息公開制度構建的一個基礎，在政府信息公開法制化進程中，同時也需要其他相關具體制度的配套協調。

黨的十七大報告提出：“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行?！边@一論斷反映了社會主義民主政治發展的時代要求，構成了中國特色社會主義政治理論發展的重要標志。現代政治文明是以人權、民主與法治為核心的，為了更好地保護人權，促進公民利益的實現，一個社會必須有一套健全的民主的自我表達、政治參與和代表機制來保證公民的利益訴求能夠及時暢通地到達公權力系統。為了保障人權，實現民主與法治，都要求政府信息公開，這已是現代政治文明的必然要求，也是憲政建設的必然要求。