政黨立法價值取向及發(fā)展趨勢探究范文

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【摘要】本文總結(jié)了一般意義上的政黨立法四種類型說，同時提出政黨立法在價值取向上具有普世價值與階級屬性的沖突性、意識形態(tài)與本國實際的交融性、自然進(jìn)化與人為設(shè)計的并存性三大特征，對政黨立法進(jìn)行了深入的分析。隨著政黨立法實踐的推進(jìn)，世界政黨立法的總體步伐放緩，但就其趨勢而言，必然朝著自覺、務(wù)實、多元的方向發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政黨立法；政黨法；價值取向

政黨立法研究始于20世紀(jì)80年代，隨著當(dāng)時世界范圍內(nèi)政黨法制進(jìn)程的高潮及1982年我國憲法的頒布，幾十年來世界政黨立法研究不斷深入。本文主要對政黨立法的形式與特點、價值取向、發(fā)展趨勢進(jìn)行研究，一窺政黨立法研究最新現(xiàn)狀及趨勢。

一、政黨立法的形式與特點

政黨立法的形式，主要是指一國通過憲法和法律規(guī)范政黨及其活動的方式。綜合學(xué)界的觀點，主要有以下四種形式。第一，憲法規(guī)范。憲法規(guī)范是指在憲法或憲法性文本中對政黨進(jìn)行規(guī)范。其從篇幅上看，可分為簡短型、比較完備型、詳盡型，字?jǐn)?shù)從一兩百字左右，到五百字乃至一千字不等。憲法有關(guān)政黨的規(guī)定一般都不是系統(tǒng)的、專章的規(guī)定，主要包括明確政黨依法自由組建原則，確認(rèn)政黨的地位與作用，規(guī)定政黨建立條件和要求，對黨員資格、身份與活動的限制，規(guī)定禁止某些政黨或?qū)φh活動的限制等內(nèi)容。憲法規(guī)范具有四大特點：一是重原則而輕具體規(guī)范；二是憲法中不出現(xiàn)具體政黨名稱，對本國政黨制度一般也不作明確規(guī)定；三是把政黨納入民主體制，本質(zhì)上以不危害資產(chǎn)階級統(tǒng)治為原則；四是這些規(guī)定并非對政黨制度的根本原則的確認(rèn)。然而，強調(diào)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位是部分社會主義國家憲法的一大特點，并且會在憲法中明確不主張建黨自由，如前蘇聯(lián)、波蘭等國都在憲法中明確地指出了執(zhí)政黨；其他發(fā)展中國家或民族主義國家也有此類情況，如70年代緬甸和阿爾及利亞等國的憲法。第二，政黨法規(guī)范。嚴(yán)格來說，政黨法是指由國家立法機關(guān)制定的專門針對政黨的基本法律，稱為“政黨法”“政黨組織法”“政黨法令”或“政黨條例”等，不同國家的名稱略有區(qū)別。各國政黨法內(nèi)容也不盡相同，從十幾條至幾十條，繁簡跨度很大，如德國、俄羅斯、韓國等國政黨法就比較詳細(xì)。政黨法的主要內(nèi)容包括政黨的地位與作用、組織活動原則、權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)費使用與管理、政黨中止或終止、違憲后果等。從特點來看，政黨法規(guī)定政黨成立和取消因而具有“程序法”特性，但又規(guī)定政黨的權(quán)利與義務(wù)因而又具有“實體法”特性；既規(guī)定政黨的建立與活動的條件因而內(nèi)含“預(yù)防制”，但又規(guī)定了政黨違法的懲處措施因而內(nèi)含“追懲制”?？梢?，政黨法是一個內(nèi)含多種規(guī)范方式的政黨立法形式。頒布政黨法，旨在明確政黨概念與組建原則和標(biāo)準(zhǔn)，確立內(nèi)部運作規(guī)范與外部運行原則與方式，從而減少黨爭的隨意性，維持政治穩(wěn)定。第三，專項立法。也稱為“單行法規(guī)”，是指由立法機關(guān)通過的、針對個別政黨、某些政黨或政黨某一方面活動而通過的法律。這是一種具有明顯針對性的政黨立法形式。從世界政黨專項立法的情況來看，政黨專項立法并非普遍現(xiàn)象，可供參考的例子并不多。一般分為兩種情況：一是專門制定針對個別政黨的懲治性法規(guī)，如1954年美國的《共產(chǎn)黨管制法》等，這類情況主要是受意識形態(tài)因素的影響較多；二是對與政黨有關(guān)的某些重大問題進(jìn)行法律規(guī)范，如法國實行的《政黨經(jīng)費法》，這類情況主要是為了加強政黨的組織、運行或管理等。第四，選舉法等相關(guān)法律。此類形式的立法主要是指在其他法律中涉及到政黨，其可能是專章規(guī)定，也可能只是具體條款規(guī)定，因而字?jǐn)?shù)與內(nèi)容各異，難以歸納總結(jié)。有學(xué)者將其分為三類：一是在制定與政黨密切相關(guān)的其他法律時，對政黨進(jìn)行的立法。其中最重要的就是選舉法，還有社團(tuán)法、政治獻(xiàn)金法等；二是在涉及國家政治的監(jiān)督性立法時，制定相關(guān)政黨規(guī)范，如與公務(wù)員相關(guān)的立法、反腐敗立法等，以及涉及政黨財務(wù)審計的稅法等；三是在一些經(jīng)濟(jì)社會生活的專業(yè)性法律制定的過程中涉及的政黨立法，如美國1934年的《電訊法》，規(guī)定了聯(lián)邦通訊委員會的五位成員中不得有超過3人來自統(tǒng)一政黨的規(guī)定。[1]在政黨立法的早期研究中，政黨立法被簡單地歸為兩種類型，即一般法和特指法（專門法），[2]隨著研究的深入，則出現(xiàn)了三種形式說（憲法和其他法律法規(guī)規(guī)范、政黨法、專門法律規(guī)范）、[3]四種形式說（憲法規(guī)范、政黨法、專項政黨立法、選舉法等相關(guān)法律），[4]甚至是五種形式說（在四種形式說的基礎(chǔ)上增加“憲法慣例”）。[5]對于將憲法慣例作為政黨立法形式的觀點，有學(xué)者認(rèn)為從政黨立法的內(nèi)涵而言，憲法慣例并非國家明文制定由國家機器強制執(zhí)行的法律，因此并不能將其作為其中一種。當(dāng)前，大部分學(xué)者贊同四種形式說，可見隨著研究的增多，政黨立法的形式從大致劃分走向細(xì)致分類，并且逐漸形成主流的觀點。

二、世界政黨立法的價值取向

從應(yīng)然角度來說，政黨立法應(yīng)具有立法的一般價值追求，即追求民主、自由、平等和秩序，因而政黨立法的價值取向可以概括為使政黨政治實現(xiàn)對政治秩序的追求、對相對自由的追求、對防御性民主的主張以及對法律面前平等的主張。[6]然而，在代議制民主和政黨政治下，一方面，政黨立法必須體現(xiàn)立法的一般追求，但同時政黨作為一國政治舞臺上的主要力量，其對立法不僅能產(chǎn)生重要影響，有的政黨甚至能將自身所代表的階級的意志上升到國家法律層面，因而從實然的角度來看，政黨立法的價值偏好就發(fā)生了變化。這一方面受到較多學(xué)者的關(guān)注，在其研究基礎(chǔ)上，作者將政黨立法的價值偏好歸納為以下三點：

1、普世價值與階級屬性的沖突性追求自由、平等與法制是政黨立法的普世價值，然而在立法上明顯傾向執(zhí)政黨或大黨則是世界政黨立法的一個顯著的特點，而這一點在資本主義國家更為顯著。政黨法律規(guī)范主張法律統(tǒng)治下的秩序，強調(diào)依法而治、法律至上，致力于政治穩(wěn)定、長治久安，但是政黨自帶階級屬性，其條款制定往往有利于大黨而非小黨，有的國家甚至制定專項立法來限制無產(chǎn)階級政黨等弱小黨派，因而，政黨法律規(guī)范又不可避免地體現(xiàn)執(zhí)政黨或統(tǒng)治者的政治意圖。[7]可見，政黨政治與法律的“上下位”關(guān)系，政黨法制明顯的政治性，以及政黨政治的利益性，注定了政黨立法必然有的局限性。政黨法律規(guī)范內(nèi)涵的秩序、自由、民主、平等，只能是相對而有限的。[8]

2、意識形態(tài)與本國實際的交融性從世界政黨立法的發(fā)展軌跡來看，復(fù)雜的國際政治背景和意識形態(tài)斗爭因素貫穿其中，同時強調(diào)個性和實用性也是一大特點。主要原因有：第一，政黨立法帶有較強的政治性。芬蘭的勞瑞•卡爾維尼通過對全球31個國家按照民主程度對其政黨法進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)民主國家與非民主國家在制定政黨法時的內(nèi)容存在明顯差異，前者更加傾向于對政黨內(nèi)部進(jìn)行規(guī)范，后者則傾向于用政黨法來防范政治對手。[9]可見，政黨政治常常成為執(zhí)政當(dāng)局推進(jìn)執(zhí)政進(jìn)程、抑制反體制行為、維護(hù)自身地位的施政工具。第二，國外的政黨立法刻意強調(diào)各國的特殊性和執(zhí)政當(dāng)局的具體需要。如許多發(fā)展中國家因在國際政治經(jīng)濟(jì)體系中處于弱勢，在政黨立法時特別會強調(diào)“不受外來干預(yù)”的原則；部分多民族、多種族和宗教背景復(fù)雜的發(fā)展中國家則特別強調(diào)，禁止以地區(qū)、部族、種族、宗教為背景建黨，甚至限制政黨組織的名稱、符號、標(biāo)志與活動區(qū)域。第三，政黨立法國家數(shù)量的突變性增長，與冷戰(zhàn)結(jié)束以來，西方國家在全球推廣以西方多黨制為主要內(nèi)容的“政治民主”，并產(chǎn)生巨大的“示范效應(yīng)”有關(guān)。這導(dǎo)致非洲和拉美等國家政黨政治并非成熟有序，政黨立法卻十分活躍，政黨法規(guī)看似也十分健全，但卻并不能起到調(diào)節(jié)政黨活動的目標(biāo)，政黨立法活動本身反而會成為激化黨爭、制造混亂的“導(dǎo)火索”。[10]

3、自然進(jìn)化與人為設(shè)計的并存性國外政黨立法普遍反映了政黨立法的一般進(jìn)路，即先是選舉法承認(rèn)政黨，然后是“政黨入憲”，憲法承認(rèn)政黨，然后專門《政黨法》出臺，但先發(fā)展國家與后發(fā)展國家有一定的區(qū)別。在自然進(jìn)化國家，政黨地位、功能、行為等決定政黨規(guī)范，政黨實踐、政黨活動的內(nèi)容決定政黨規(guī)范的形態(tài)或形式。后發(fā)展國家的政黨規(guī)范體制則具有一定的習(xí)得性、模仿性甚至超前性，具有人為設(shè)計的特點，如非洲、拉美等國家在民族解放之后制定了系統(tǒng)的政黨法。這些立法所起的作用并不能像德國、法國等國家一樣使政黨活動與國內(nèi)政局趨于規(guī)范與穩(wěn)定，部分國家國內(nèi)局勢仍然動蕩不安。但是，這種人為的設(shè)計也是以一定國家政黨政治實踐為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展?fàn)顩r為背景、以對先發(fā)展國家政黨規(guī)范體制的理性借鑒與思考為前提，只不過需要在實踐中得到不斷檢驗、修正與發(fā)展。

三、世界政黨立法的研究展望

隨著各國政黨立法實踐的深入，當(dāng)前世界政黨立法研究必然朝著自覺、務(wù)實、多元的方向發(fā)展，這是由政黨立法的本質(zhì)所決定并推動的。

1、政黨立法活動走向自覺受到“多黨制浪潮”的影響，冷戰(zhàn)結(jié)束后，眾多原來堅持一黨制的發(fā)展中國家改行西方多黨制。國家政體的急劇變化，使得許多國家在重建政治體制和制定新憲法的過程中，政黨立法活動十分活躍。以非洲、轉(zhuǎn)軌的前蘇聯(lián)東歐社會主義國家為代表，世界政黨立法活動這一時期進(jìn)入“高發(fā)期”。在蘇東地區(qū)，幾乎所有的轉(zhuǎn)軌國家都制定了政黨法。非洲許多原一黨制國家不但在憲法中規(guī)定實行多黨制，且大部分頒布了政黨法。進(jìn)入21世紀(jì)以后，一些國家執(zhí)政當(dāng)局從維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展特別是治理多黨無序競爭的角度出發(fā)，務(wù)實地開展政黨立法活動，對原有的政黨法律法規(guī)進(jìn)行修訂。用法律來規(guī)制政黨行為與活動，促進(jìn)政黨活動有序化，成為世界大多數(shù)國家越來越傾向選擇的方式，世界政黨立法進(jìn)入了一個自覺的階段。

2、政黨立法目標(biāo)走向務(wù)實冷戰(zhàn)結(jié)束后，大量發(fā)展中國家尤其是非洲國家通過模仿西方來進(jìn)行政黨立法。這就造成許多國家雖制定了較為完整的政黨法律法規(guī)，但因其與本國實際并不相符，適用性大打折扣，根本無法對國內(nèi)混亂的局勢進(jìn)行有效的調(diào)整與規(guī)范，這一現(xiàn)象也被國際社會所認(rèn)識。因此，進(jìn)入21世紀(jì)以后，總體上世界政黨立法的腳步放緩，越來越多國家開始思考政黨立法該如何有效調(diào)處國內(nèi)政治與社會局勢。同時，發(fā)達(dá)國家也進(jìn)行了立法思路的調(diào)整，如隨著國內(nèi)形勢與政黨政治的變化發(fā)展，英國開始調(diào)整憲法慣例及黨內(nèi)自治的傳統(tǒng)，于1998年頒布《政黨注冊法》、2000年頒布《政黨、選舉及全民公投法》，開始全面而嚴(yán)格地規(guī)范政黨注冊、政治捐款、競選開支與選舉活動。政黨立法目標(biāo)的務(wù)實，不僅緣于政黨立法必須實現(xiàn)其適用于不同時期本國政黨政治的特征與發(fā)展?fàn)顩r，而且要最大程度促進(jìn)國家政治良性發(fā)展。

3、政黨立法內(nèi)容走向多元二戰(zhàn)以前，政黨立法形式主要是選舉法、社團(tuán)法等承認(rèn)政黨，二戰(zhàn)以后出現(xiàn)了“政黨入憲”，與此同時，政黨法、專項立法相繼出現(xiàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，世界政黨立法進(jìn)入了一個活躍發(fā)展的新時期。到了本世紀(jì)初期，世界上通過憲法或憲法性文件來規(guī)范政黨的就有123個國家，頒布并實現(xiàn)政黨法的有90多個國家，許多國家還頒布了與政黨有關(guān)的單行性法規(guī)，或在其他立法活動中用法律性規(guī)定對政黨運作進(jìn)行規(guī)范。從形式上來看，世界政黨立法的歷史進(jìn)路越來越清晰：隨著政黨政治的發(fā)展，政黨立法衍生出越來越多的形式，而且內(nèi)容呈現(xiàn)出越來越精準(zhǔn)細(xì)化的特點。隨著政黨立法活動走向自覺、政黨立法內(nèi)容走向務(wù)實，發(fā)展中國家“模仿”甚至“照搬”西方國家政黨法的現(xiàn)象也不斷減少，越來越多國家進(jìn)行政黨立法時選擇審慎態(tài)度，這樣的結(jié)果就是，雖然世界政黨立法的腳步在放緩，但其最終呈現(xiàn)的內(nèi)容將越來越多元化，而非同質(zhì)化。

【注釋】

[1]董衛(wèi)華,曾長秋.國外政黨立法情況研究[J].當(dāng)代世界與社會主義(雙月刊),2013.3.102.

[2]許萬金.政黨立法與政黨制度評述[J].社會主義研究(武漢),1991.3.40.[3]張偉.政黨法律規(guī)范及其價值分析[J].上海黨史與黨建,2017.2.57.

[4][6][7]劉紅凜.政黨法律規(guī)范：內(nèi)涵、形式與價值偏好[J].江淮論壇,2011.1.40-42、44、43.

[5]卓澤淵.法政治學(xué)[M].北京:法律出版社,2005.65.[8]孫秀民.20世紀(jì)80年代以來我國政黨立法研究綜述[J].學(xué)習(xí)與探索，2004.3.16.

[9][芬蘭］勞瑞•卡爾維尼,程玉紅,編譯.全球比較:政黨政治法制化[J].當(dāng)代世界與社會主義（雙月刊）,2011.1.151.

[10]董衛(wèi)華,曾長秋.如何看待國外政黨立法[J].中國黨政干部論壇,2013.3.17.

作者：羅霜 單位：北京師范大學(xué)