抽象行政監(jiān)管體制的優(yōu)化范文
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抽象行政行為是相對于“具體行政行為”的概念，它不是法律規(guī)范用語，而屬于行政法學(xué)界的理論用語，是指國家行政機(jī)關(guān)制定法律、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。相對于具體行政行為來講，抽象行政行為對某一類人或事物具有普遍的約束力，其效力長期存在，適用于將來要發(fā)生的類似的行為與事件。從主體上看，抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)或者具有行政管理職能的組織實施的制定規(guī)范性文件的行為，不同于當(dāng)即發(fā)生的具體行政行為，不同于權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，也不同于非政府組織制定的內(nèi)部規(guī)則。長期以來，中國理論界對抽象行政行為認(rèn)識不一，對抽象行政行為的監(jiān)督審查不夠重視。實踐中，某些地方政府部門為了部門利益而以“紅頭文件”形式違法違紀(jì)，已不是個別現(xiàn)象。其實，任何具體行政行為均須以抽象行政行為作為依據(jù)，即抽象行政行為是具體行政行為的基礎(chǔ)，一旦抽象行政行為出現(xiàn)失誤或錯誤，必然產(chǎn)生更多的具體行政行為。因此，從根本上杜絕違法具體行政行為，就必須加強(qiáng)對抽象行政行為的監(jiān)督與審查。
一、中國抽象行政行為的監(jiān)督途徑與不足
目前，中國對抽象行政行為的監(jiān)督途徑主要是人大和上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、備案審查、法規(guī)清理等方式。雖然對抽象行政行為有不少監(jiān)督渠道，但效果較差，致使政府制定的規(guī)章及其他規(guī)范性文件與法律相抵觸的現(xiàn)象時有發(fā)生，產(chǎn)生了許多不合法的具體行政行為，但依法糾正卻面對相當(dāng)大的難度。《中華人民共和國憲法》規(guī)定了全國人大常委會有“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”的職權(quán)，《地方人大和地方各級人民政府組織法》規(guī)定了地方人大及其常委會有撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的權(quán)力。同時，國務(wù)院也有改變和撤銷各部委及地方各級人民政府不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘炯皼Q定、規(guī)章的權(quán)力。縣級以上地方各級人民政府有權(quán)改變或撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當(dāng)?shù)臎Q定、命令。地方各級人民政府制定地方性法規(guī)、規(guī)章，需要上報上級人民政府和本級人大常委會備案，并不得與上位法相沖突。另外，根據(jù)法理中“上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法”的原則，當(dāng)上位法和新法出臺以后，下位法、舊法與上位法、新法相沖突的規(guī)定將自動失效，可解決部分違法抽象行政行為效力的問題。
通過以上監(jiān)督方式，抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制看似已經(jīng)相當(dāng)完備，但在實際操作過程中卻收效甚微。究其原因:首先，不管是人大監(jiān)督還是上級政府，對下級政府的監(jiān)督都屬于一種機(jī)關(guān)之間或者機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的監(jiān)督。其中，或多或少有一種共同利益關(guān)系，使這種監(jiān)督方式無法落到實處。同時，由于缺少嚴(yán)格詳細(xì)的程序規(guī)則，很大程度上往往導(dǎo)致人大和上級政府的監(jiān)督流于形式。例如，某省下發(fā)規(guī)范性文件，將省級土地審批權(quán)下放到某些強(qiáng)權(quán)縣，這就違背了《中華人民共和國土地管理法》中縣級政府土地審批權(quán)限的規(guī)定，而某省政府下發(fā)文件前，省人大和上級政府沒有進(jìn)行嚴(yán)格審查和監(jiān)督，致使某縣政府土地主管部門一次性將農(nóng)民的大片土地批給了企業(yè)，造成許多違法批地的具體行政行為。事后農(nóng)民向省人大、省政府甚至國務(wù)院、全國人大反映，均無答復(fù)，難以糾正。其次，不管是哪種監(jiān)督方式，都忽略了一個極其重要的參與因素，那就是行政相對人和利害關(guān)系人。不管抽象行政行為帶來的是何種后果，都少不了行政相對人的參與，都離不開將行政規(guī)范性文件適用于相對人，這是抽象行政行為的目的所在。然而地方政府在規(guī)范性文件的制定過程中最重要的監(jiān)督卻始終沒有行政相對人的參與，這樣即使行政訴訟解決了具體的個案問題，其危害并沒有真正消除。因為，曾經(jīng)對行政相對人產(chǎn)生過危害的政府文件并未撤銷，其危害依然存在。
根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定:“對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。”第52條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)為依據(jù)。其中地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，以該民族自治地方的單行條例為依據(jù)。”第53條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的市人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、的規(guī)章與國務(wù)院部、委制定、的規(guī)章不一致的，以及國務(wù)院部、委制定、的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請國務(wù)院作出解釋或者說明。”這些表明，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)為依據(jù)，并參照國務(wù)院各部委及地方政府制定的規(guī)章。由于屬于行政立法的行政法規(guī)、規(guī)章是法院審理案件的依據(jù)，法院對此無權(quán)審查，當(dāng)規(guī)章與規(guī)章之間發(fā)生沖突時，只能由最高行政機(jī)關(guān)作最終裁決。即對于行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范文件的抽象行政行為提起訴訟的，人民法院不予受理。
由于行政訴訟法對行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為不予審查，而以上條款中又對抽象行政行為采取了過于嚴(yán)格的保護(hù)，使其在具體的運行過程中產(chǎn)生了諸多弊端。因此，1999年4月29日通過的《中華人民共和國行政復(fù)議法》有所改進(jìn)，規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在具體行政行為申請復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請:(一)國務(wù)院部門的規(guī)定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。但是，前款所列不含國務(wù)院委員會規(guī)章和地方政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”從以上行政訴訟法和行政復(fù)議法的規(guī)定可以看出，兩部法律均將絕大部分抽象行政行為排除在訴訟和復(fù)議的受案范圍之外，要對抽象行政行為提起訴訟或復(fù)議根本就不可能實現(xiàn)。即使能夠?qū)δ承┮?guī)定性質(zhì)的違法抽象行政行為進(jìn)行復(fù)議，也只能等到該行為產(chǎn)生危害后果之后，顯然與法律所追求的目標(biāo)是相違背的。
綜上，中國的抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制還存在一些不足，事實上還處于一種有名無實的虛有階段。司法上拆除了對抽象行政行為的審查，立法上和行政上又對抽象行政行為監(jiān)督不利，造成了大量的社會矛盾。由于抽象行政行為缺少有效的監(jiān)督，導(dǎo)致一些抽象行政行為的違法行為日益嚴(yán)重。許多地方政府尤其是在一些基層政府機(jī)關(guān)，習(xí)慣于用抽象行政行為的權(quán)力違法征收財物、攤派費用，通過行政立法片面強(qiáng)化本部門、本地區(qū)的權(quán)益，甚至通過立法使不合法的權(quán)益變得合法。由此導(dǎo)致的后果是各部門之間、各地方政府之間的立法出現(xiàn)嚴(yán)重的矛盾，甚至出現(xiàn)“紅頭文件”打架的現(xiàn)象，最終致使地方保護(hù)主義抬頭。“紅頭文件”作為政府的決定、命令，起著規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會生活秩序、維護(hù)民生的作用。如果不進(jìn)行規(guī)范，就會違背民生根本，背離法律精神。比如，利用“紅頭文件”下達(dá)喝酒、參加晚會任務(wù)，或要求用本地水、本地車，等等。2003年，湖南省某縣委、縣政府下發(fā)“紅頭文件”《關(guān)于加大支持力度切實辦好鑫泉賓館的通知》，規(guī)定縣里各種會議必須到鑫泉賓館就餐，并附有《各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直機(jī)關(guān)各單位到鑫泉賓館餐飲部消費任務(wù)分配表》，下達(dá)了各單位到該賓館的消費任務(wù)，從二千元到五萬元不等，總消費金額達(dá)170萬元［1］。公然用“紅頭文件”攤派公款吃喝的指標(biāo)。而河南省某縣政府文件為鑒定權(quán)“打架”，造成職工辦“病退”手續(xù)困難，拿不到養(yǎng)老金［2］。這種違法行為說明“紅頭文件”少受制約，表明缺乏監(jiān)督的抽象行政行為已經(jīng)成為政府官員濫用職權(quán)、營私舞弊的重要工具。這樣既不利于社會的和諧發(fā)展，也損害了人民政府在公眾中的形象。
二、中國加強(qiáng)和完善抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制的時機(jī)已經(jīng)成熟
抽象行政行為是政府部門的一項重要權(quán)力，而權(quán)力的存在就必須要有一定的監(jiān)督。沒有監(jiān)督的權(quán)力勢必產(chǎn)生腐敗，最終危害行政相對人的利益，影響政府形象。由于抽象行政行為所針對的是不特定的大多數(shù)人，性質(zhì)上屬于行政立法行為。如果抽象行政行為違法將危害不特定的大多數(shù)人的利益，其危害遠(yuǎn)大于具體行政行為，因為具體行政行為的危害只是個案危害。由于目前抽象行政行為不具有可訴性，當(dāng)合法權(quán)益受到損害時，只能通過舉報、上訪等非訴訟方式解決，而這些方式很難從根本上解決問題。因此，要不斷拓寬和完善行政相對人的救濟(jì)渠道，加強(qiáng)對抽家行政行為的監(jiān)督，使之規(guī)范化、制度化。1989年頒布《中華人民共和國行政訴訟法》，由于當(dāng)時國際、國內(nèi)各種不穩(wěn)定因素的存在，使得抽象行政行為的可訴性難以實現(xiàn)。但時至今日，隨著改革開放的深入發(fā)展，以及社會主義法制建設(shè)的不斷完善，抽象行政行為的監(jiān)督方式絕不能再停留在二十多年前，應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)。因此，加強(qiáng)抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)已迫在眉睫。同時，隨著全社會法律意識的增強(qiáng)，行政訴訟意識也有很大提高，更有必要將抽象行政行為納入行政和訴訟的監(jiān)督體系。
三、完善與發(fā)展抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)想
(一)加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督中國憲法和法律賦予了人大審查行政機(jī)關(guān)法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力。對各級政府“紅頭文件”超越權(quán)限或法律的，人大有權(quán)審核和撤銷，公民也有權(quán)舉報。然而，至今卻很少見到關(guān)于人大及其常委會撤銷本級行政機(jī)關(guān)的決定或命令的報道，而行政機(jī)關(guān)違法抽象行政行為損害行政相對人利益的報道卻頻見報端。因此，需要不斷完善權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)限和程序規(guī)定。首先，應(yīng)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的事前監(jiān)督。人大可另行設(shè)立專項審批機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)審批行政機(jī)關(guān)行政規(guī)范性文件，在行政立法之前把好關(guān)口。其次，加強(qiáng)對抽象行政行為的事后監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查大眾滿意度，將行政機(jī)關(guān)“紅頭文件”的實際運行效果以及是否危害行政相對人的合法利益告知行政機(jī)關(guān)，以便修改或撤銷，切實履行權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。再者，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)完善質(zhì)詢制度。中國憲法和法律都對此作了相關(guān)規(guī)定，人大及其常委會對行政機(jī)關(guān)的行政行為提出質(zhì)詢案，并在法定的期限內(nèi)對于權(quán)力機(jī)關(guān)的質(zhì)詢案給予答復(fù)。對違法的抽象行政行為，人大及其常委會當(dāng)然可以提出質(zhì)詢案，要求行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)。最后，鼓勵和表彰監(jiān)督行為，確保權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員及人大代表的監(jiān)督不受打擊。由于傳統(tǒng)思維定式的影響，一些人大工作人員不愿意甚至不敢對政府抽象行政行為提出異議;缺乏護(hù)法精神和意識，也使權(quán)力機(jī)關(guān)集體失語。因此，要在人大代表和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作人員中加大法律專業(yè)人員的比例，樹立敢說實話的工作作風(fēng)，使其真正擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督的責(zé)任。同時，權(quán)力機(jī)關(guān)可以聘任專業(yè)的法律界人士參與到抽象行政行為的監(jiān)督工作中來，評判行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的合法性，防止違法行政文件的出現(xiàn)。
(二)建立完善的抽象行政行為聽證制度建立行政立法的聽證制度，有利于行政相對人和利害關(guān)系人直接參與到行政立法過程之中，使其更好地表達(dá)自己的心聲，發(fā)表自己的觀點，行政機(jī)關(guān)在行政立法過程中也能更加充分地考慮行政相對人的觀點，使行政立法更規(guī)范、更民主、更科學(xué)。早在1999年9月9日廣東省人大常委會就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)管理條例(試行)》舉行了立法聽證，開創(chuàng)了中國行政立法聽證的先河。2000年3月，九屆全國人大三次會議通過立法，正式確立了立法聽證會的法律地位。然而，目前立法聽證這一制度卻收效甚微，甚至往往只是走過場沒有實際效果。一方面，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在客觀上不愿受到監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)多是從自身角度出發(fā)，減少行政相對人的參與和影響，加上廣大民眾參加聽證的意識不強(qiáng)，使得立法聽證形同虛設(shè)，其民主性存在嚴(yán)重缺陷;另一方面，行政法理論界，主觀上往往將抽象行政行為單純地理解為單方性行為，認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的產(chǎn)物，助長了聽證的虛設(shè)性。因此，必須完善立法聽證程序，規(guī)范抽象行政行為。這要求行政機(jī)關(guān)在制定行政文件之前，必須提前公布草案，并附上政府的意見和說明，并提供充分的時間供公民討論。此外，還可以開通熱線和郵箱，供公民提各種意見和建議。在立法過程中，可召開幾次聽證會聽取不同階層的意見看法，讓各界充分發(fā)表意見，做好詳細(xì)記錄，以便立法有所依據(jù)。此后召開專門會議處理聽證會參加人的意見，并公布處理結(jié)果。這樣使抽象行政行為處于公民的監(jiān)督之下，從而做到行政立法更民主、更透明、更科學(xué)，避免不合法與不合理的行政文件的形成。
(三)放寬行政相對人的復(fù)議權(quán)限現(xiàn)行的行政復(fù)議法規(guī)定，行政相對人對大部分抽象行政行為不能進(jìn)行復(fù)議，只允許行政相對人在具體權(quán)利受到損害之后提出對相關(guān)行政文件一并審查。這種等到危害后果發(fā)生以后才采取措施保護(hù)相對人的做法只能解決個案問題，無法從根本上解決抽象行政行為缺乏監(jiān)督所帶來的弊端。因此，應(yīng)當(dāng)賦予行政相對人和利害關(guān)系人更多抽象行政行為的復(fù)議權(quán)，讓抽象行政行為的監(jiān)督來源于利害關(guān)系人。這樣不僅能夠調(diào)動行政相對人的積極性，而且能夠抑制行政機(jī)關(guān)過多地濫用抽象行政行為的權(quán)力。當(dāng)然，也應(yīng)注意防止一些好事之人濫用復(fù)議權(quán)，擾亂復(fù)議機(jī)關(guān)的正常工作，造成資源浪費。為使抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制健康發(fā)展，筆者建議行政相對人對行政規(guī)范性文件提起行政復(fù)議時，須達(dá)到一定的人數(shù)。當(dāng)申請人較多時，說明行政文件存在問題的可能性較大，復(fù)議機(jī)關(guān)可以受理。這樣既有利于限制行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，又有利于行政相對人充分行使監(jiān)督權(quán)。
(四)確立人民法院對抽象行政行為的司法審查權(quán)目前，人民法院在抽象行政行為的監(jiān)督中并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。行政訴訟法除了保障人民法院正確及時地審理案件外，還應(yīng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法作出抽象行政行為。但在現(xiàn)行中國《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定中，這一功能根本無法實現(xiàn)。不管是從維護(hù)公民利益出發(fā)，還是從監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)角度出發(fā)，抽象行政行為都應(yīng)納入人民法院的審查范圍，以實現(xiàn)行政訴訟法的全面功能。隨著當(dāng)代中國法制建設(shè)的不斷完善，由法院對抽象行政行為的司法審查條件已經(jīng)成熟。自1989年《中華人民共和國行政訴訟法》頒布至今一直未作修改，經(jīng)過二十多年的實踐，人民法院已經(jīng)積累了審查和處理違法行政規(guī)范性文件的經(jīng)驗及力量，加上適應(yīng)中國加入世貿(mào)組織以后的新要求，應(yīng)當(dāng)將全部抽象行政行為納入司法審查范圍，否則勢必影響中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和國際形象。筆者建議，根據(jù)中國國情，可以將行政規(guī)章及以下的抽象行政行為作為人民法院審查的對象。至于原告的確定問題，理論界有不同意見:第一，鑒于人大的監(jiān)督職責(zé)，原告可由人大擔(dān)當(dāng);第二，由利害關(guān)系人作原告;第三，由人民檢察院以國家的名義提起行政訴訟;第四，由社會團(tuán)體、自治性組織或公民個人充當(dāng)原告。筆者認(rèn)為，在違法抽象行政行為產(chǎn)生危害后果之前，上述幾種原告都具有原告資格，而在產(chǎn)生危害后果之后，應(yīng)當(dāng)由利害關(guān)系人作為違法抽象行政行為司法審查行為的原告。這樣對保護(hù)行政相對人基本權(quán)利和防止抽象行政行為的權(quán)力濫用將起到積極作用。