事業單位管理改革范文

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摘要

隨著改革開放不斷深化，并伴隨我國社會主義市場經濟體制逐步建立，對國有資產管理體制的改革探索也不斷推進，特別是以國有企業為主的經營性國有資產改革取得了不少成功的經驗。與之相比，行政事業單位國有資產管理體制改革，滯后于以國有企業為代表的經營性國有資產管理體制的改革。因此，改革現行行政事業單位國有資產管理體制，構建適應市場經濟的新型行政事業單位國有資產管理體制，已成為當前中國經濟體制改革的重要任務。為構建適應市場經濟的新型行政事業單位國有資產管理體制。文章認為：我們可以借鑒發達國家和地區的政府財產管理的有益經驗，按照我國社會主義市場經濟體制和公共財政體系的要求，提出從資產管理全過程出發，建立資產形成科學、使用合理、處置優化、監督公正、管理高效的新型行政事業單位國有資產管理體制。

關鍵詞：事業單位事業單位的定義特征行政管理改革現狀及背景

引言

事業單位的產生有著十分復雜的社會背景，隨著特殊背景和特殊制約因素的變化，事業單位經歷了一系列變革。長期以來，事業單位定義和外延不規范，事業單位的基本定位和公益服務的目標模糊。因此，進行事業單位改革，完善公益服務體系，需要在規范事業單位定義、劃清事業單位范圍的基礎上，明確事業單位在市場經濟體制中的基本定位。目前我國有關法律法規對事業單位的定義主要有兩個：一個是1998年國務院，2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》，將事業單位定義為：“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”另一個是1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業捐贈法》，定義為：“依法成立的，從事公益事業的不以營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等。”根據事業單位的基本屬性，概括上述兩個定義，事業單位的概念可表述為：“事業單位是依法設立的從事教育、科技、文化、衛生等公益服務，不以營利為目的的社會組織”。

按照上述概念，事業單位應當具備四個特征：一是依法設立。事業單位的設立，應區分不同情況由法定審批機關批準，依法登記，或者依照法律規定直接進行法人登記。二是從事公益服務。事業單位從事的是教育、科技、文化、衛生等涉及人民群眾公共利益的服務活動，一般不履行行政管理職能。三是不以營利為目的。事業單位一般不從事生產經營活動，經費來源有的需要財政完全保證，有的可通過從事一些經批準的服務活動取得部分收入，但取得的收入只能用于事業單位的再發展，不得用于管理層和職員分紅等。四是社會組織。事業單位是組織機構而不是個人，要有自己的名稱、組織機構和場所，有與其業務活動相適應的從業人員和經費來源，能夠獨立承擔民事責任。

正文事業單位是我國整個組織機構系統中一個重要組成部分，是國民經濟和社會發展不可缺少的一支重要力量，為國家的經濟建設和社會事業的發展作出了重要貢獻，發揮了巨大作用。然而，我國的事業單位體制是在傳統的計劃經濟體制下建立和發展起來的。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和行政管理體制改革的不斷深入，傳統的事業單位管理體制與社會主義市場經濟不相適應的矛盾越來越突出，事業單位管理體制改革刻不容緩。因此，深入探討事業單位的基本定義，充分認識事業單位的基本特征，正確把握事業單位法人與其他法人的本質區別，對于強化事業單位監督管理、規范事業單位法人行為、深化事業單位管理體制改革都具有十分重要的意義。

一、當前對事業單位的幾種不同認識

長期以來，人們對“什么是事業單位”這個看似直白、簡單，實則十分復雜的問題有著種種不同認識，正所謂仁者見仁，智者見智。歸納起來主要有五種認識：一是以編制性質界定。認為凡是使用事業編制的，無論其承擔何種職責，服務對象是誰，都統稱為事業單位，反之，使用行政編制的就是行政單位，使用企業編制的就是企業，不使用編制的就是社團組織；二是以社會功能界定。認為凡是從事服務工作，不管其行業、服務對象、服務范圍，都稱為事業單位；三是以價值取向界定。認為事業單位的活動不以盈利和國家積累資金為目的。換句話說，事業單位提供的公益產品、公共服務應該是無償的、免費的；四是以投資主體界定。認為事業單位應該是黨政機關、群眾團體利用國有資產或集體資產舉辦的，社會其他組織或個人參與投資舉辦的則非真正意義上的事業單位；五是以服務領域界定。認為事業單位只能限定在科、教、文、衛、體領域，超出這個范圍，則不能列為事業單位。由于上述種種認識不同，進而導致了對“什么是事業單位”的概念不清、性質不定、職責不明、功能不分，形成了“事業單位是個筐，不是行政、企業就往里裝”的習慣做法。比如，每一輪黨政機構改革時，一些地方往往因機構編制數量有限，就將一些行使行政職能的機構轉為事業單位，改用事業編制。這樣一來，不僅造成事業單位和人員以及經費與整個國民經濟和社會事業發展不相協調的狀況，而且給事業單位改革與管理帶來阻礙和困難。

二、準確理解事業單位的基本涵義

對于什么是事業單位的問題雖然存在著不同看法和意見分歧，但1998年國務院頒布的《事業單位登記管理暫行條例》，給了事業單位一個比較權威的說法和界定。該《條例》指出：事業單位是以社會公益為目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。運用辨證觀點和與時俱進的精神加以理解，筆者認為，事業單位具有以下主要特征：

1、公益性。公益性是事業單位的社會功能和市場經濟體制的客觀要求決定的，事業單位特定的角色定位使事業單位所追求的首先是社會整體效益和國家的長遠利益。事業單位的公益性不是唯一性，它在保證社會公益的前提下，為實現事業單位的健康持續發展和社會服務系統的良性循環，允許其按照國家規定的服務價格標準向接受服務的單位和個人收取一定的服務費用。可見，事業單位的公益性既包括社會效益，也包括一定的經濟效益；既提供無償服務，也提供有償服務。

2、國有性。事業單位的國有性是國家職能和社會公共需要所決定的，也是區別民辦非企業的主要特征之一。由于舉辦事業單位的主要目的是為社會提供公共物品和公共服務，滿足全體公民的公共利益和公共需要，而非經濟利益驅動，況且納稅人已為公益服務納稅，因而政府理應保證大多數事業單位從事公益服務所需的人力和財力。如承擔義務教育的中小學；承擔公益任務的農業、衛生、文化等公益事業單位。當然，國家和各級政府不可能也沒有必要包辦一切事業。因此，事業單位既要以國家舉辦或投資為主，又要鼓勵、提倡和支持多種形式的聯合舉辦或參與投資，如公助民辦、公辦民助、合資合作和股份制。

3、服務性。服務性是事業單位最基本、最鮮明的特征。事業單位主要分布在教育、科技、文化、衛生等領域，專業技術人才是主要的人員構成，運用科技文化知識是其為社會各方面提供服務的主要手段，所以事業單位是保障國家政治經濟文化生活正常進行的社會服務支持系統，缺乏這些系統的服務支持，生產力發展將會受制約，并同時影響社會穩定。實踐證明，經濟愈發展，社會愈進步，對服務體系的要求標準就愈高。

從以上分析我們可以看到，事業單位的社會角色定位是社會服務組織，具有公益性、國有性、服務性三個最明顯的特征，而且其特征是相互聯系的整體。然而，任何事物都是發展變化的，事業單位也不是一成不變的事物，它是隨著人類社會經濟發展而產生，必然也隨著社會進步而變化，今天需要事業單位承擔的功能，也許明天就不一定需要事業單位來承擔，。如各地賓館、招待所由過去以公益為主變成以營利為主；律師、會計事務所由過去的公辦變為今天的民辦；按照事業單位分類改革的要求，這些事業單位必然要退出事業單位序列。所以，無論是從目前事業單位的現狀來分析，還是從事業單位今后發展的趨勢來預測，事業單位都是一個發展變化的過程，有的是量變，有的則是質變。

事業單位有以下特征：

服務性——為經濟建設和社會發展服務；

公益性——設立的目的是為了公眾福祉，本身是非營利的機構，重社會效益；

公有性——95%的事業單位是利用國有資產舉辦的，也有一小部分民辦的非企業組織；

實體性——是法人實體，有一定的人財物自主權；

文化性——事業單位多是智力密集型組織，知識分子集中，大約集中了中國60％的知識分子。

事業單位的規模在我國也很龐大，有130萬個事業單位，從業人員有3000萬人，相當于國企職工人數的2/3，占公共部門就業人數的34%，國家用于事業單位的財務支出占財政支出的30％以上。事業單位的分布廣泛，主要分布在教育、衛生、科技、文化、農技服務等領域，種類極其繁雜，屬于第二大社會法人。事業單位在GDP中的比重約占5%～10%。規模最大的教育、衛生、科研和文化四個行業，約占GDP的5.1%。

國家對事業單位進行了大量的資源投入，如60%的受過高等教育的勞動力、每年經常性財政開支的約1/3、非經營性國有資產的大部分、大量國有土地等。

隨著市場化經濟的發展，事業單位現有的體制已經阻礙了事業單位的經營和發展。主要表現為：政事不分，職責不清；管理模式單一，管理機制僵化；管理自主權不到位；機構性質行政化；價值取向偏離；管理不規范；人員無法進行合理流動；分配激勵機制不健全；等等。

事業單位管理改制為什么

因此，國家要對事業單位進行改革，主要的辦法就是改制。目前事業單位的改制從根本上是由國家承擔無限責任向承擔有限責任轉變，也是從計劃、半計劃經濟向市場經濟轉變，與國企的改革很相似。事業單位的轉制對社會經濟的發展有著重要的意義。

首先，改制有助于服務產業的發展。2003年我國人均GDP突破1000美元，標志著經濟結構將發生深刻變化，特征是服務業在國民經濟中的比重上升。但我國服務業還相當落后，因為傳統事業單位的體制和機制制約了服務業的發展。

其次，改制將促進社會主義市場經濟體制的不斷完善。事業單位改革涉及產權制度、勞動人事制度、社會保險制度、監管制度和政府職能等諸多改革，是社會主義市場經濟體制完善的難點和重點。第三，改制有助于經濟社會協調發展。

當前，我國的社會領域發展落后于經濟發展，事業單位改革將推動社會事業的發展。

事業單位改制的目的有四個大的方面。一是加快事業單位市場化、社會化、產業化改革，充分發揮服務經濟的職能；二是事業單位聚集國內大量人才，通過創新制度用好人才、留住人才，形成人才競爭的新優勢；三是形成事業單位科學化和法制化的新體制；四是減輕財政負擔。

事業單位改制的方向是，將主要履行行政職能的事業單位改為行政機構，或者參照行政機構管理辦法管理，將已具備市場化條件的單位改為企業，分類采用不同管理辦法。事業單位的轉制，旨在實現公司化的經營和運作，提升單位運作的效率。

改制的基本目標如下：

建立一個新體制——符合經濟社會發展要求、符合事業單位特點、符合人才成長規律；政事職責分開、分類管理到位、單位自主用人、人員自主擇業、政府依法監管；

形成一套新機制——競爭上崗機制；雙向選擇機制；利益驅動機制；優勝劣汰機制；

完善一套新制度——建立現代企業管理制度；

健全一套新法規——規模適中、素質精良、結構合理、活力強盛；

建設一支好隊伍——人員能進能出、職務能上能下、待遇能高能低；

營造一種新局面——能夠適應市場競爭、開拓創新的現代企業形象。

事業單位管理體制改革如何改

事業單位改制后的首要問題是生存與發展，有三個方面的問題要解決：一是改制后的事業單位要成為按照市場規律運作的企業；二是要能夠獨立生存，并且不斷發展壯大；三是要根據戰略定位，構建符合自身特點的贏利模式，把體制內的資源轉化為在市場上可以銷售的東西。

事業單位改制的重點表現在兩個制度上，一是勞動制度，要推行全員聘用制和崗位管理制度，二是分配制度，要按市場經濟和價值規律衡量貢獻，進行按勞分配。現在，事業單位的領導都有行政級別，這是與公司化運作很不相適應的。世界上有很多知名的大企業的管理人員都是沒有行政級別的，比如麥當勞公司等。

事業單位改制的方向是轉向企業化經營。現代企業是由一組領取薪水的高、中層經理人員所管理的，企業資產所有者和經營者相分離的多單位企業。現代企業制度是市場經濟體制的基礎，公司制度是現代企業制度的主體。

所謂公司制度，就是指適應社會化大生產和現代市場經濟要求的公司法人制度，其表現形式主要有兩種：一是有限責任公司，人合資合兼具、股東人數有上限、募股集資是封閉的、組織結構是簡單的；二是股份有限公司，它是典型的資合公司、股東人數有下限、募股集資公開、全部股份是等額的、股份可自由轉讓、設立要求嚴格。

現代企業制度的內容可概括為四句話：產權明晰、責權明確、政企分開、管理科學。現代企業制度由產權制度、組織制度和管理制度三部分組成。

現代企業產權制度確立了企業的法人地位和企業法人財產權

這里，要注意，法人不是人，法人是機構。財產權如何理解，舉個例子，假設你有10萬塊錢，存在銀行，這是你的個人財產，但如果你用它入股了某個企業，這10萬塊錢就由資金變成了資本，你有了這些股份所對應的產權，你不想要了可以轉讓，這保證了法人財產的穩定。

現代企業組織制度確立了公司治理形式，要以合理的企業組織結構，確定所有者、經營者和職工三者的制約關系。

現代企業管理制度確立了公司的運行規則：企業要承擔風險和創造利潤，就要按規律運行。要建立現代企業管理制度，在管理思想、管理方法、管理手段、管理技術等方面實現現代化，建立戰略管理、組織管理、營銷管理、生產管理、研發管理、人力資源管理、財務管理、質量管理等一系列管理體系，保證企業健康運轉。

改制難在哪里

事業單位改革的難點之一是觀念的轉變。事業單位的領導人員和全體員工如何將計劃經濟下“等靠要”的觀念，轉變為市場經濟下“競爭與效益”的觀念，這是一個難點。

難點之二是生存發展。即如何在市場中找到自己的定位和核心能力，推出適應市場需求的產品和服務，創造效益，求得生存，謀求發展。

難點之三是人員的去留。即如何將適應市場競爭需要的優秀人才吸引來、留得住，如何將不適應市場競爭的富余人員妥善安置。

事業單位改制的核心問題是：觀念落后、機制僵化、規范缺乏。

從事業單位到企業，要經歷巨大的轉變，其中全體人員的觀念轉變最重要。報業的改革比國企的改革更難，因為國企原來就已經是一個經濟單位了，本身就是企業，只是體制僵化、不適應市場經濟而已，而報業原來是屬于公共管理范圍的，其組織結構等完全就不是為創造利潤而設的，因此，這將是一個巨大的變革。在變革中，變革方案要“目中有人”，考慮到員工的承受力與觀念轉變的平衡；要認識到這是大環境下的改革，是人的觀念、利益、心態的調整問題；要引導員工樹立起市場競爭、客戶服務、價值創造為導向的理念；要創造科學的競爭、評價、分配機制，形成干部能上能下的競爭機制，從而為有才華的年輕人創造脫穎而出的機會。另外，還要注意用規范固化機制和行為、支撐理念，進而搭建職業化的管理平臺。

改制帶來什么

改制對各方的利益都會產生影響。

對國家政府來講，主要是稅收與就業。通過政府行為（手段主要是產權改造），讓產權能買能賣、企業能生能死。通過企業改制，理順產權關系，解除國家對企業的無限責任，實現企業角色轉變，將企業推向市場。

對企業來講，主要是經營與管理。通過企業行為（手段主要是合同制度、用工制度、人事制度、分配制度），讓員工能進能出，管理人員能上能下，收入能增能減。通過機制轉變，理順勞動關系，解除企業對員工的無限責任，實現員工角色的轉變，將員工推向市場。

對職工來講，主要是職業與發展，可以有更大的發揮潛能的空間。

在事業單位改革中，我們應根據事業單位的四個特征，對以前被界定為事業單位的，有計劃、分階段通過改革逐步還原其應有屬性。同時，在憲法和現有的法律框架內，重新統一規范目前存在的各種公益服務組織，實行統一的法規和政策，實現政府“有所為，有所不為”和提供公益服務方式多樣化的目標，促進各項社會公益事業的健康發展。

第一是按照社會主義市場經濟體制的基本要求，建立由宏觀管理部門、中間管理部門、專項資產管理部門和使用部門組成的行政事業單位國有資產分級授權管理體系。層層管理，層層審批。避免在使用國有資源時的浪費和不合理利用。但同時也要注意管理審批手續的高效率，防止出現因效率底下導致改革進行的不徹底。

第二是采用公共預算和政府采購方式，建立配置標準公正、配置手段科學的行政事業單位國有資產形成機制。這樣的好處是可以有效的預防改革過程中腐敗現象的滋生，利用科學的管理模式與適合本單位企業的實際情況的管理方法。使改革進行的每個步驟都有據可查有證可依。得到社會的認同。

第三是按照集中化、專業化等原則，建立包括大宗資產與專項設備專業化集中管理等行政事業單位國有資產使用機制。國有大宗資產和專項設備要采用集中使用集中管理的方式。培養和建設高素質的管理隊伍和技術隊伍使其發揮最大效能為企業服務為國家服務。

第四是通過市場和計劃相結合的處置手段，建立由資產內部調劑、交易與租賃等構成的行政事業單位國有資產處置機制。我國加入WTO后與市場的結合聯系變的更加緊密了。這是任何企事業單位都是無法逃避的，“狼來的時代到來了！”。對于我們國有事業單位來說面臨的難題更多，以前的改革還沒有落實而新的課題有擺在我們面前。這就需要我們系統之間要建立高效的資產內部調劑制度。采用交易或租賃等方式把握市場信息利用市場信息與計劃相互結合的手段可以說是現階段比較合適的方法。

第五是借鑒經營性資產的成本與效益原則，建立包括績效評價等內容的績效評價制度。合理的控制成本，衡量成本的投入和效益的產出比。使企業投入的都有合理的產出。采用績效評價的制度提高企業投入積極性和追求效益最高化。多勞多得的傳統原則也是很實用的。與業績掛鉤以效率為考核能者上無能者下。使機構內形成很好的凝聚力和向心力。

第六是加強法制化建設，建立包括組建資產監督委員會等內容的行政事業單位國有資產監督機制。在中央由國務國資委的政策指導原則下，一方面，不會造成認識上的混亂，政府管理職責與企業職責嚴格分開；另一方面國資監管機構過去的行為繼續有效。國資委不只是經營性國有資產的主管部門，也是資源性國有資產等的主管部門。承認國資監管機構履行監管者職責，是改革成本最低的一種選擇，可以防止政出多門、管理混亂；以防止多頭管理造成各種法規規章之間的矛盾和沖突，形成法制不統一的局面。在企業可以設國有資產監督管理委員會辦公室，履行日常職責。

企業究竟應每年拿出多少資產投入經營，投入到哪里，應當由政府和企業提出議案，提交審議通過。企業應當組織相關部門的專家組成投資預算委員會。投資預算委員根據企業的財政收支狀況，充分聽取各部門的意見作出投資預算的議案。國有資產的投資執行人應當是財政主管部門，因為財政部門管理國庫，統管國有資產的收支與進出。對國資運行進行監督的自然是現存的國有資產監督管理機構。

結語

事業單位國有資產管理改革，應當堅持資產管理與預算管理相結合的原則，推行實物費用定額制度，促進事業資產整合與共享共用，實現資產管理和預算管理的緊密統一；應當堅持所有權和使用權相分離的原則；應當堅持資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合的原則。規范和加強事業單位國有資產管理，維護國有資產的安全完整，合理配置和有效利用國有資產，保障和促進各項事業發展，建立適應社會主義市場經濟和公共財政要求的事業單位國有資產管理體制。相信我們的事業單位國有資產改革活動會取的豐碩的成果。

參考文獻

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（2）畢昇華上海立信會計學院學報2003年12月20日020.2003對現行行政事業單位國有資產管理的認識和思考

（3）宇巍對行政事業單位國有資產管理的思考山西新聞網山西經濟日報2008-11-10

(4)王穎事業單位改制的背景與現狀理實國際咨詢集團中國區董事長2008/11/18