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弱勢群體(socialvulnerablegroups)問題的凸顯是當前中國社會轉型期所衍生的社會現象。現象的存在已經引起中國政府的高度關注。早在2002年初召開的第九屆全國人大第五次會議上,中國政府在工作報告中,就明確提出要關注“弱勢群體”問題,從而使“弱勢群體”成為一個非常流行的概念,引起國內外的廣泛關注。在隨后五年多的時間里,中國政府通過各種方式為保障弱勢群體做出了不懈的努力。尤其是自黨中央提出構建和諧社會以來,關注弱勢群體更加成為中國構建社會主義和諧社會必須要面對的重大問題之一,在2007年中國共產黨的第十七次代表大會和2008年的全國人民代表大會的相關報告中,黨和政府再次重申,要“加快推進以改善民生為重點的社會主義建設”,尤其是要保障和改善低收入群體和困難群體的民生問題,從而達到“構筑和諧,實現公平”的社會建設目標。

①據有關統計資料顯示,目前我國弱勢群體的規模已達1·4億-1·8億人左右,約占全國總人口的11%-14%。②一個如此龐大的弱勢群體的存在,是構建和諧社會的一大障礙。如果弱勢群體長期得不到關注,如果弱勢群體在社會生活中長期處于無助的困境,社會和諧就無從談起。同時,如果弱勢群體問題長期得不到解決,極易引發各種社會矛盾,影響社會穩定。因此,我們必須把關愛弱勢群體、實現弱勢群體的利益與社會其他群體的利益協調發展,作為化解社會矛盾、促進社會公平正義、推動和諧社會建設的重要工作,擺上重要議事日程。對于弱勢群體進行法律保護,是世界各國普遍的作法。西方發達國家在這方面起步比較早,其作法相對比較成熟。我國在新中國成立以后,尤其是改革開放以來,在弱勢群體的法律保護方面做出了很多努力,尤其是在建立法規方面取得了一定的成績。我國對弱勢群體的法律保護,從《憲法》到基本法、再到特別法,從實體法到程序法,都有相應的規定,已經形成了一個相對比較完善的保護網。但由于我國社會變化快、在弱勢群體的法律保護方面起步比較晚等種種原因,我國弱勢群體的法律保護存在著諸多的問題和危機。本文試從分析我國弱勢群體法律保護的現狀出發,提出完善弱勢群體行政法的構想。

一、新中國弱勢群體法律保護的歷史與現狀

弱勢群體,也叫社會脆弱群體、社會弱者群體,在英文中稱socialvulnerablegroups。它主要是對在政治、經濟、文化以及生理健康等方面處于弱勢地位的人群的總稱,其缺乏組織資源、經濟資源和文化資源的占有能力,主要包括農民、失業及下崗職工、進城務工的農村勞動者等收入低、社會地位低、人格上弱、心理上弱、機會上弱的階層。弱勢群體的成因既有先天因素,亦有后天社會因素。③新中國建立后,我國在社會保障方面曾作出了不少規定,在很大程度上保障了32城市弱勢群體的利益。經過半個多世紀的努力,中國的弱勢群體保障立法取得了令世人矚目的成績,這為今后相關立法的發展奠定了基礎。

(一)新中國成立到改革開放前新中國成立后,黨和政府十分關注貧困群體的生活狀況,于1950年6月由當時的政務院了《救濟失業工人暫行辦法》并于1951年2月正式頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》。該條例是新中國第一部綜合性的社會保險法規,也是建國后四十多年來中國企業職工實行社會保險制度的基本法律依據。1965年出臺了《關于精簡退休的老職工生活困難救濟問題的通知》。隨后中國政府又陸續頒布和實施了一系列有關養老、醫療、工傷、扶貧救災、社會福利和優撫安置等方面的規定。

(二)改革開放到90年代初社會保障立法的步伐不斷加快。中國政府于1978年頒布了《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》;1980年,頒布了《關于老干部離職休養的暫行規定》;1986年頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》,初步建立了失業保險制度。

(三)20世紀90年代至今隨著改革開放的深入和市場經濟體制的發展,中國加快了社會保障度立法進程。在養老保險方面,1991年6月,國務院了《關于企業職工養老保險制度改革的規定》,明確規定建立多層次養老保險制度;此后,國務院又分別于1995年3月、1997年7月,兩次發出進步統一企業養老保險制度的通知和決定;1996年制定頒行《中華人民共和國老年人權益保障法》在失業保險方面,1993年,國務院了《國有企職工待業保險規定》,擴大了失業保險范圍;1994年,第八屆全國人大第八次會議通過了《中華人民和國勞動法》,其中第九章專章規定了“社會保險福利”,規定了企業職工社會保險項目包括失業險、養老保險、工傷保險、生育保險和死亡遺屬金等;1999年1月,國務院在1993年待業保險規定基礎上,再次實施了《失業保險條例》,該條例一步擴大了失業保險的范圍,將城鎮企事業單位職工納入到失業保險的范圍中。在醫療保險方面1994年經國務院批準,國家體改委、財政部、衛生部印發了《關于職工醫療制度改革的試點意見》;1996年,國務院再次批準了《關于職工醫療制度改革擴試點的意見》;1998年,國務院正式了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》。

在社會救助方面,國家開始更多地關注弱勢群體,為了解決社會低收入人群的基本生活問題,1994年1月,國務院頒布了《農村五保供養工作條例》(國務院于2006年月重新修訂了該條例);1999年6月,國務院發了《關于切實做好企業下崗職工基本生活保障和就業工作的通知》;1999年9月國務院了《城鎮居民最低生活保障條例》;2003年3月國務院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》,2003年7月民政部配套了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》;2003年12月建設部及民政部等九部門聯合《廉租住房保障法》;2004年1月財政部、民政部聯合了《農村醫療救助基金管理試行辦法》;2006年1月國務院《國務院關于解決農民工問題的若干意見》;2007年2月國務院《殘疾人就業條例》。

二、行政法保護的必要性與重要性

對弱勢群體的保護,有許多辦法,比如政策保護、社會關懷與同情等。這些辦法也許能收到一些效果,但由于其不穩定性而往往使問題無法得到根本的解決,而法律則不然。況且,對弱勢群體的保護,實質上是為了解決其生存和發展問題,也就是對人權的保護問題。“從應有權利轉化為法定權利,再從法定權利轉化為實有權利,這是人權在社會生話中得到實現的基本形式”。

①可以說,“人權得到最切實的保障是現代法治社會的一個根本目標,也是它的基本標志之一。”

②而這從根本上講應該是個法律問題。一個法律問題通過法律外的途徑得到根本解決是無法想象的。而相對于其他法律而言,行政法對弱勢群體的保護是最有利(力)、最直接的,具體原因如下:保護弱勢群體是實現社會公正的必要措施社會公正是政府權力運行的目標。法治社會所要達到的境界是實現社會公正,從而更好地保障人權。任何社會的資源是有限的,強勢群體和弱勢群體占有不等的份額是客觀存在的不平等。對經濟和社會活動中的弱者,如果法律不加以適當保護,一個社會就失去了起碼的公正基礎,難以長久安定地發展下去。

③對于弱勢群體而言,體現社會公正的平等權就是機會上的平等。所謂機會平等是指社會成員在解決如何擁有作為資源的機會時,需要遵循平等的應當予以平等的對待,不平等的應當予以不平等的對待,這樣一種公正準則①。在財富、收入與占有權力(利)不平等的情況下,要想實現公正,應當對在財富、收入與占有權力(利)中處于弱勢的人群給予特別的保護,這樣才能實現社會秩序的協調,而秩序正義則是在占有資源不平等的情況下實現社會公正的途徑。為此,在弱勢群體保護中,應在保護手段與保護程度上有所傾斜,這樣才能實現社會公正。比如,行政機關擔負行政給付功能,為保障每一個公民都能擁有滿足生存的財產,行政權被要求以積極的姿態介入財產權,一方面在行政程序的監護下進行給付,另一方面通過稅收等二次分配財富的手段適當增加生存困難者的財產份額,使弱勢群體的生活狀況得以改善,確保社會的穩定與和諧。