國際人權(quán)條約與憲法關(guān)聯(lián)解析范文

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正如各國憲法和各類國際人權(quán)條約所呈現(xiàn)的那樣，人權(quán)的概念總是處在變動(dòng)和擴(kuò)展之中。1945年以前的所謂人權(quán)條約只專注于對某些特定的侵害提供救濟(jì)，或者只是保護(hù)某些少數(shù)人群或僑民的特殊利益。而此后至今的條約則重在確保每一個(gè)人所享有的與生俱來的各項(xiàng)權(quán)利，并且能夠通過法律手段保護(hù)每個(gè)人免遭國家的無端干涉和政府的濫用職權(quán)。①盡管經(jīng)歷了東西方兩大陣營的相互對立，以及亞洲人權(quán)文化不同論的影響，國際層面上人權(quán)的發(fā)展依舊被認(rèn)為是國際法中最令人震驚的創(chuàng)新之一。這種發(fā)展同時(shí)帶動(dòng)了各國國內(nèi)人權(quán)保護(hù)制度及其機(jī)制的不斷進(jìn)步。畢竟，不論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，還是在經(jīng)濟(jì)落后的國家，國內(nèi)人權(quán)保護(hù)才是普通人最需要的。對于絕大多數(shù)人來講，國際人權(quán)保護(hù)機(jī)制仍舊是遠(yuǎn)不可及的。因此，在人權(quán)發(fā)展的戰(zhàn)略安排上，除了重視國際人權(quán)保護(hù)機(jī)制的發(fā)展外，最重要的還是要立足于國內(nèi)人權(quán)制度和保護(hù)機(jī)制的完善和發(fā)展，從而最大限度地確保每個(gè)人的權(quán)利得到有效的法律和政治保障。對于所有國家來講，國際人權(quán)條約與憲法之間的關(guān)系帶來許多現(xiàn)實(shí)方面的問題，特別是當(dāng)兩者之間發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用哪項(xiàng)規(guī)則呢?國際人權(quán)條約又是怎樣影響各國憲法的呢?

傳統(tǒng)的國際法與國內(nèi)法的關(guān)系理論

國際法與國內(nèi)法的關(guān)系問題在理論上一直存在爭議。其核心是對國際法的性質(zhì)的理解存在兩種不同的派別:一元論主張國際法和國內(nèi)法是屬于同一個(gè)法律體系的;二元論認(rèn)為國際法和國內(nèi)法是兩個(gè)不同的法律體系。因此，它們之間的效力關(guān)系呈現(xiàn)出三種理論形態(tài):國內(nèi)法優(yōu)于國際法;國際法優(yōu)于國內(nèi)法;國際法和國內(nèi)法各自獨(dú)立，互不隸屬［2］(P．27)。在認(rèn)為“國內(nèi)法優(yōu)于國際法”的學(xué)者眼里，國際人權(quán)條約和各國憲法屬于同一個(gè)法律體系，但是國際法的效力來自國內(nèi)法，國際法就成為國內(nèi)法的一個(gè)組成部分，憲法自然就是最高大法，其法律效力凌駕于國際人權(quán)條約之上。王鐵崖教授認(rèn)為，“按照這個(gè)理論，國際法就受到每個(gè)國家通過國內(nèi)法的支配，從而使國際法失去它的存在”［2］(P．28)。對于認(rèn)為“國際法優(yōu)于國內(nèi)法”的學(xué)者來講，國際法和國內(nèi)法屬于同一個(gè)法律體系，國際法優(yōu)于國內(nèi)法;國內(nèi)法的效力源于國際法，而國際法的效力源于一個(gè)最高規(guī)范:“約定必須遵守”，或者是“國際社會(huì)的意志必須遵守”。這樣便形成了一個(gè)有高低次序的金字塔式的規(guī)范體系。其中，國際法處于優(yōu)越的地位，一個(gè)國際法規(guī)范和一個(gè)國內(nèi)法規(guī)范之間的沖突就轉(zhuǎn)換為較高規(guī)則與較低規(guī)則之間的沖突。按照這種理論，整個(gè)法律體系的頂端就是“約定必須遵守”的基礎(chǔ)規(guī)范。在王鐵崖教授看來，這種理論的出發(fā)點(diǎn)是以個(gè)人之間的關(guān)系為調(diào)整對象。他認(rèn)為，這樣就從根本上否定了國際法是國家之間的法律。而且，國際法高于國內(nèi)法的做法否定了國家制定國內(nèi)法的國家主權(quán)。因此，這樣的一元論“在理論上站不住腳，在實(shí)際上也是行不通的”［2］(P．28)。二元論認(rèn)為，國際法和國內(nèi)法都是法律，都體現(xiàn)了國家的主權(quán)意志，但是它們分屬兩個(gè)不同的法律體系，相互之間沒有隸屬關(guān)系，而是處于平等的地位。從國際法方面來看，國際法如果只有原則規(guī)定，國內(nèi)法就要出臺(tái)具體的規(guī)定;國內(nèi)法的規(guī)定不能改變國際法現(xiàn)有的原則、規(guī)則和制度。從國內(nèi)法方面來看，國際法在國內(nèi)是有法律效力的;在國內(nèi)實(shí)施國際法原則、規(guī)則和制度時(shí)，國際法可以被視為國內(nèi)法的一部分，國內(nèi)法的規(guī)定不能違背相關(guān)國際法義務(wù)。否則，國家應(yīng)承擔(dān)違反國際法的責(zé)任［2］(P．28)。實(shí)踐中，各個(gè)條約都會(huì)對其在國內(nèi)的履行和實(shí)施問題做出具體規(guī)定。另一方面，各國法律也會(huì)對國際法在國內(nèi)的效力問題予以澄清。由于各國法律體系和傳統(tǒng)不盡相同，引發(fā)的國家實(shí)踐也各不相同。

國際人權(quán)條約對憲法的要求

所有區(qū)域性和聯(lián)合國的人權(quán)條約都采用專門的條款，要求各個(gè)成員國采取立法等方面的措施，確保條約所載各項(xiàng)權(quán)利和自由得到保護(hù)和落實(shí)。比如，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》第2條第1款要求:“每一締約國承擔(dān)盡最大能力個(gè)別采取步驟，或經(jīng)由國際援助和合作、特別是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當(dāng)方法，尤其包括用立法方法，逐漸達(dá)到本公約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。”①再如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定:“凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約國承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為實(shí)施本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立法或其他措施。”②從條約的上述規(guī)定可以看出，立法措施是公約所保護(hù)的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的必由之路，其中難免會(huì)涉及到相關(guān)國家的憲法問題，但是，一國國內(nèi)憲法和法律的修改與變動(dòng)是國家主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由各國的政治和法律制度予以規(guī)定和落實(shí)。聯(lián)合國條約機(jī)構(gòu)對各國的實(shí)踐提出了一系列的指導(dǎo)意見。各個(gè)國家都非常了解自己所應(yīng)承擔(dān)的國際人權(quán)法律義務(wù)。問題在于許多執(zhí)法人員和法官不了解、不熟悉這些國際人權(quán)法的具體規(guī)定，因而無法在實(shí)踐中加以運(yùn)用。有些時(shí)候，一些法官將國際人權(quán)條約視為“域外法律”，再加上很難獲得相關(guān)的國際判例和司法解釋，他們就更不愿觸碰這些規(guī)則了。②為此，消除種族歧視委員會(huì)通過撰寫一般性意見，專門向那些希望將公約有效地納入國內(nèi)法的國家提供了一個(gè)國內(nèi)法的范本。應(yīng)該講，我們當(dāng)今世界不乏人權(quán)的理念和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏的是將它們轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)的政治決心和行動(dòng)。

憲法對國際人權(quán)條約的態(tài)度

全世界絕大多數(shù)國家都有一部正式的、書面的憲法。它們有的像是在做政治性宣誓，并未真正成為可以被適用的法律體系的一員;而有的憲法卻走向另一極端，它們不僅能夠被法院直接適用，而且可以用來進(jìn)行違憲審查。③自1948年《世界人權(quán)宣言》誕生以來，人權(quán)國際文件和公約對一些國家的憲法制定和修改工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。尤其是上世紀(jì)七八十年代以來，一些擺脫殖民統(tǒng)治的非洲國家、消除軍政府控制的南美洲國家以及脫離前蘇聯(lián)控制的中東歐國家等，在制定或修改國內(nèi)憲法、法律時(shí)，吸收了國際人權(quán)文件和條約的精髓和實(shí)際規(guī)定，基本上以《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》和《公民及政治權(quán)利國際公約》以及區(qū)域國際人權(quán)公約為藍(lán)本，構(gòu)建了本國憲法中有關(guān)公民基本權(quán)利和義務(wù)部分。④比如，1991年的羅馬尼亞憲法囊括了上述兩個(gè)公約的絕大部分權(quán)利，并且加入了其他條約中保護(hù)的權(quán)利;⑤1992年愛沙尼亞共和國憲法有關(guān)基本權(quán)利和自由的規(guī)定受到了歐洲人權(quán)公約的極大影響，有關(guān)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的章節(jié)與聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》基本一致;⑥又如，1996年南非憲法有關(guān)權(quán)利章節(jié)的起草過程中，國際人權(quán)條約發(fā)揮了顯著而巨大的作用。⑦顯然，隨著國際人權(quán)條約的大量出現(xiàn)，以及隨之產(chǎn)生的國際人權(quán)司法和準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)對人權(quán)狀況的監(jiān)督，促使許多國家賦予國際人權(quán)條約高于其他條約和一般國內(nèi)法的特殊地位。⑧甚至在拉丁美洲，一些國家的憲法賦予國際人權(quán)條約超越憲法的地位，如哥倫比亞、洪都拉斯、委內(nèi)瑞拉的憲法。這種超越憲法的位階使得最高法院或憲法法院能夠直接援引國際人權(quán)公約判案。比如，委內(nèi)瑞拉1999年憲法第23條規(guī)定:“委內(nèi)瑞拉簽署和批準(zhǔn)的涉及人權(quán)的條約、盟約和公約享有憲法性地位，并且當(dāng)它們所包含的條款比本憲法以及共和國法律創(chuàng)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)更高時(shí)，其效力高于國內(nèi)法律。這些條約和公約必須得到法院和所有其他官方機(jī)關(guān)立即和直接地適用。”毫無疑問，在所有拉丁美洲系統(tǒng)里，這項(xiàng)規(guī)定是人權(quán)方面最重要的條款了。①此外，一些憲法中明確規(guī)定，在對憲法條文進(jìn)行解釋的時(shí)候，必須遵照國際人權(quán)條約的規(guī)定。這種規(guī)定起源于西班牙和葡萄牙的憲法規(guī)定，后來影響到了哥倫比亞1991年的憲法。該憲法第93條規(guī)定:“本憲章中所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)必須依照哥倫比亞所批準(zhǔn)的國際人權(quán)條約予以解釋。”根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)遇到需要解釋憲法權(quán)利的時(shí)候，哥倫比亞憲法法院常常援引此項(xiàng)規(guī)定，對人權(quán)予以保護(hù)。②

中國的理論與實(shí)踐

中國的現(xiàn)行憲法沒有提及國際條約與國內(nèi)法之間存在什么樣的關(guān)系，但是在一些一般法律當(dāng)中，卻明確提出了“優(yōu)先適用條約規(guī)定”的立場［3］(P．192)。李浩培教授認(rèn)為，這種做法很明顯地表明國際條約的地位優(yōu)越于中國國內(nèi)法;并且，不論有關(guān)條約的締結(jié)是在國內(nèi)法之前或之后，都應(yīng)使用條約的規(guī)定［4］(P．395)。比如1986年全國人大通過的《民法通則》第142條規(guī)定:“中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約同中華人民共和國民事法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。”1989年的《行政訴訟法》、1991年的《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、1992年的《海商法》以及1989年的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等法律和行政法規(guī)也做出了類似的規(guī)定。從法律規(guī)定的字面意思來看，它明示了上述條約可以被直接適用的內(nèi)涵。但是，這種做法僅適用于條約與國內(nèi)法之間存在沖突的情況下。當(dāng)相互間不發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)該適用國內(nèi)法而不是國際條約。李鳴教授認(rèn)為，上述做法主要適用于中國批準(zhǔn)或加入的民商事條約;并且中國的法院在一些案件中的確采納了條約的相關(guān)規(guī)定。③中國對于民商事以外的條約，則更多地采取間接適用的做法，即根據(jù)公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則以及承擔(dān)的條約義務(wù)，結(jié)合中國的實(shí)際情況，先后出臺(tái)了一些旨在執(zhí)行國際法和條約規(guī)定的國內(nèi)法律、法規(guī)，將中國批準(zhǔn)或加入的國際條約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。如根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》制定了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》，根據(jù)《維也納條約法公約》制定了《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》，根據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》制定了《中華人民共和國外交特權(quán)與豁免條例》。自從中國批準(zhǔn)、加入《消除對婦女一切形式歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權(quán)利公約》、《殘疾人權(quán)利公約》等聯(lián)合國人權(quán)條約以來，一直持續(xù)不斷地根據(jù)公約的要求，修改中國刑法、刑事訴訟法、婚姻法、婦女權(quán)益保障法、義務(wù)教育法以及殘疾人權(quán)利保障法等相關(guān)國內(nèi)法律和法規(guī)。因?yàn)榇嬖谙嚓P(guān)的國內(nèi)法律和法規(guī)的規(guī)定，中國法院傾向于適用國內(nèi)法的規(guī)定，而不直接適用相關(guān)的國際公約。在2004年3月以前，中國先后頒布實(shí)施的《共同綱領(lǐng)》和四部《憲法》都沒有使用“人權(quán)”概念，而只使用“公民的基本權(quán)利”概念。1949年頒布實(shí)施的起臨時(shí)憲法和建國綱領(lǐng)作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，確立了人民共和國的政治法律制度、建國大政方針和保障人民權(quán)利的原則。

1954年在全民討論基礎(chǔ)上通過的第一部《中華人民共和國憲法》，以“公民基本權(quán)利和義務(wù)”專章規(guī)定了公民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、人身等方面的權(quán)利。期間(1975年)通過的新中國第二部《憲法》，刪掉了民主憲政的大量內(nèi)容，把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章由19條減成4條，縮小了公民基本權(quán)利的范圍，并且將有關(guān)義務(wù)的章節(jié)放到了基本權(quán)利之前。1978年“”結(jié)束后不久，新中國第三部《憲法》誕生了，雖然取消了1975年《憲法》中的某些錯(cuò)誤規(guī)定，增加了對公民基本權(quán)利的保障，但在民主憲政方面仍未完全擺脫“”的影響，存在較大不足。1982年12月4日，中華人民共和國第四部《憲法》即現(xiàn)行《憲法》獲得通過。該部憲法突出了民主與法治兩大憲政原則，有關(guān)公民基本權(quán)利的規(guī)定比歷次憲法內(nèi)容更加廣泛、切實(shí)、明確，且規(guī)定了國家為保證公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和逐步擴(kuò)大應(yīng)采取的政策措施。①中國2004年憲法修正案在憲法第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”頭一條即第33條中增加一款，作為第3款:“國家尊重和保障人權(quán)”。首次將“人權(quán)”概念引入憲法。在解釋為什么增加該條款的說明當(dāng)中，王兆國副委員長指出:“這樣修改，主要基于兩點(diǎn)考慮:一是，尊重和保障人權(quán)是我們黨和國家的一貫方針，這次把它寫入憲法，可以進(jìn)一步為這一方針的貫徹執(zhí)行提供憲法保障。二是，黨的十五大、十六大都明確地提出了“尊重和保障人權(quán)”。在憲法中做出尊重和保障人權(quán)的宣示，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，有利于推進(jìn)我國社會(huì)主義人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，有利于我們在國際人權(quán)事業(yè)中進(jìn)行交流和合作。”②上述表述中沒有提及任何聯(lián)合國相關(guān)人權(quán)條約和文件，而只是提到這么做會(huì)有利于“在國際人權(quán)事業(yè)中進(jìn)行交流和合作”。這種表述方式更像是對于人權(quán)的一種政治表達(dá)和宣誓，表明了準(zhǔn)備開始重視和關(guān)懷人權(quán)的政治意愿。在當(dāng)代中國學(xué)術(shù)界，人權(quán)被認(rèn)為是現(xiàn)代法最基本的價(jià)值之一［5］(P．343)。一些學(xué)者認(rèn)為，2004年十屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法的舉措，表明了中國把保障人權(quán)奉為最終目標(biāo)的基本態(tài)度;尊重和保障人權(quán)成為一切國家機(jī)關(guān)及其工作人員的基本義務(wù)［5］(P．348－349)。憲法被認(rèn)為“是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由特殊程序制定和修改的，綜合性地規(guī)定國家、社會(huì)和公民生活的根本事項(xiàng)，具有最高效力的一種法。憲法在法的形式體系中居于最高的、核心的地位”［5］(P．97)。徐顯明教授認(rèn)為，以憲法確認(rèn)和保障人權(quán)，約束和限制公共權(quán)力在人權(quán)的國內(nèi)法保護(hù)中居于首要的、基礎(chǔ)的地位。只有憲法首先對人權(quán)給予保護(hù)，才能使整個(gè)法律體系都對人權(quán)給予保護(hù)。這樣一來，人權(quán)的立法保護(hù)、行政保護(hù)、司法救濟(jì)都是為了落實(shí)和充實(shí)憲法的人權(quán)規(guī)定［5］(P．350－351)。

上述學(xué)術(shù)和政治思想的轉(zhuǎn)變都離不開國際人權(quán)條約對中國的影響。中國自從1982年當(dāng)選為聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)的成員國至今，特別是1989年之后，一直圍繞著國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與以美國為首的西方國家展開激烈的政治斗爭。與此同時(shí)，中國前后批準(zhǔn)和加入六個(gè)聯(lián)合國核心人權(quán)條約。根據(jù)條約的規(guī)定，中國政府需要向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)、消除種族歧視委員會(huì)、消除對婦女一切形式歧視委員會(huì)、兒童權(quán)利委員會(huì)、禁止酷刑委員會(huì)、殘疾人權(quán)利委員會(huì)遞交政府報(bào)告，并采取措施接受和采納這些條約機(jī)構(gòu)向中國提出的建議。在這樣的交往過程中，因?yàn)橛邢嚓P(guān)國際人權(quán)條約具體規(guī)定可以參考，不僅在很大程度上減少了人權(quán)的政治沖突，而且極大地推動(dòng)了聯(lián)合國人權(quán)的法律標(biāo)準(zhǔn)在中國落地生根。六、結(jié)語在人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域，既沒有萬眾敬仰的模范，也不存在最好的榜樣。每個(gè)國家都多多少少存在一些自己特有的問題。即便是以擁有二百多年民主和自由而著稱的美國，其種族隔離制度的廢止也不過是數(shù)十年前的事，而且至今仍舊流弊不斷;對于絕大多數(shù)美國婦女來講，同工同酬仍舊是一個(gè)遙不可及的愿景;監(jiān)獄暴力層出不窮;更不用說，關(guān)塔那摩監(jiān)獄至今還關(guān)押著未經(jīng)審判且遭受酷刑折磨的所謂“恐怖分子”等等。對于剛剛進(jìn)行了三十年法制建設(shè)的中國來講，人權(quán)保護(hù)的困難更是巨大。首先，現(xiàn)存許多國內(nèi)法律制度還沒有完全符合聯(lián)合國人權(quán)條約所確立的最低標(biāo)準(zhǔn);整個(gè)國家的執(zhí)法觀念和執(zhí)法水平有待提高;“人權(quán)”一詞對于許多公務(wù)人員來講，要么因?yàn)樽晕腋杏X充滿政治敏感性而不愿提及，要么認(rèn)為講人權(quán)可能威脅到自身的特權(quán)和不當(dāng)利益而予以拒絕。再加上，中國政府只接受已經(jīng)批準(zhǔn)或加入的國際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的政府報(bào)告審議制度，沒有賦予個(gè)人尋求國際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)準(zhǔn)司法救濟(jì)的渠道。這樣一來，在中國生活的個(gè)人或群體就喪失了一條額外的人權(quán)救濟(jì)的國際通道。中國國內(nèi)人權(quán)制度和保護(hù)機(jī)制的建設(shè)能否符合聯(lián)合國人權(quán)條約所確立的最低標(biāo)準(zhǔn)就顯得尤為重要了。從這個(gè)意義上講，厘清國際人權(quán)條約與我國憲法的關(guān)系就是更好地保護(hù)人權(quán)的一個(gè)緊要的突破口。這不僅是一個(gè)復(fù)雜的理論問題，更是一個(gè)指導(dǎo)中國人權(quán)建設(shè)向何處發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要來看，憲法應(yīng)該明確劃定國際人權(quán)條約在國內(nèi)法律體系中的地位，并制定國內(nèi)立法、司法和行政機(jī)關(guān)如何使用這些條約的基本規(guī)則。2004年人權(quán)入憲似乎表明了中國已將“尊重和保障人權(quán)”作為治國理政的基本原則。順著這樣的思路發(fā)展下去，或許在不久的將來，國際人權(quán)條約與中國的憲法之間會(huì)產(chǎn)生一種良性的互動(dòng)關(guān)系，在國際人權(quán)條約的推動(dòng)和補(bǔ)充下，中國的憲法權(quán)利和自由將得以進(jìn)一步的完善和發(fā)展。（本文作者：張偉單位：中國政法大學(xué)）