司法改革的問題及對策范文

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一、我國法院預算制度的現(xiàn)狀及不足

我國是單一制國家，但在法院體系上卻采用了高度分權的制度安排。在法院經(jīng)費方面，法院的預算并非由中央財政統(tǒng)一撥付，預決算案也不由中央機關統(tǒng)一進行編制、審議。隨著我國司法體制改革的不斷推進和深入，法院的特殊性逐漸被認識和接受，但還尚未得到足夠的重視。不獨立的法院預算制度引發(fā)了諸多的問題。

（一）我國法院預算制度現(xiàn)狀

根據(jù)《憲法》《預算法》等法律的規(guī)定，我國法院系統(tǒng)經(jīng)費實行分級管理、分級負擔的制度。具體而言，中央財政預算負責最高人民法院的經(jīng)費支出，而地方各級人民法院由同級地方各級財政負責，實行分級負擔。同時，人民法院在履行職能過程中收取的案件受理費用、罰沒財產(chǎn)等一律上繳國庫，而履行職能所需的經(jīng)費保障主要通過預算和各種專項資金撥付，亦即實行“收支兩條線”制度。在預算編制問題上，財政部在國務院統(tǒng)領下負責對最高人民法院預算的編制，地方各級人民法院的預算編制則由當?shù)叵嚓P行政機關負責。預算編制完成后，全國人大和地方各級人民大表大會對人民法院的預算和決算進行審查。隨著司法改革的推進，我國也采取了一系列的措施來保障司法經(jīng)費，例如逐步加大投入；制定并落實縣級公用經(jīng)費基本保障標準，規(guī)范基層司法機關經(jīng)費保障工作；中央和省級財政增加對貧困地區(qū)司法機關專項補助經(jīng)費；優(yōu)化資源配置，發(fā)揮司法資源的整體效能等。

（二）現(xiàn)行預算制度的影響

在現(xiàn)行預算制度下，我國法院呈現(xiàn)出地方干預、發(fā)展失衡、破壞公正等制度性問題，嚴重制約了法院的運行與發(fā)展，損害了司法的權威與公正。

第一，地方干預。在我國司法實踐中，由于人民法院經(jīng)費體制呈現(xiàn)出分級管理和承擔的特征，加之中央財政與地方財政彼此分離，這直接導致司法權力實施的物質(zhì)基礎分化，從而產(chǎn)生中央財政負責最高人民法院經(jīng)費、地方各級人民政府財政承擔地方各級人民法院預算的現(xiàn)狀。地方各級人民法院預算由本級財政負責管理和編制，使得法院的財權受制于地方，在辦理案件過程中極易遇到“地方保護主義、執(zhí)行難、司法腐敗、地方黨政機關干擾獨立審判”等難題。地方政府通過控制財權來操縱法院，要求法院工作服務于地方經(jīng)濟發(fā)展，在案件受理、審理和執(zhí)行中奉行地方保護主義。法院受到地方的不當干預和控制，導致了司法活動中大量出現(xiàn)關系案、人情案、金錢案，影響了司法權的公正和獨立。在這種情況下，地方法院不但無法行使司法權以監(jiān)督和制約行政權，反而在很大程度上淪為地方保護主義的工具。

第二，發(fā)展失衡。現(xiàn)實中，地方法院預算的多少在很大程度上取決于地方經(jīng)濟發(fā)展和財政狀況，法院與地方經(jīng)濟發(fā)展形成了依附關系。而我國經(jīng)濟發(fā)展存在區(qū)域發(fā)展不平衡的特點，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，法院預算很可能因財政狀況不佳而面臨預算不足的問題。這就導致不同地區(qū)法院在辦案條件、基礎建設和器械設備等方面出現(xiàn)較大差距。當然，隨著我國司法體制改革的推進，國家針對欠發(fā)達地區(qū)法院的發(fā)展情況出臺了一系列保障措施，使落后地區(qū)的法院經(jīng)費狀況得到了一定的改善。但是，這并未從根本上改變當前因法院預算分級負擔所導致的法院發(fā)展失衡的現(xiàn)狀。

第三，破壞公正。充足的經(jīng)費是確保司法公正的前提，從高度發(fā)達的法治國家經(jīng)驗分析“，嚴格的身份、職務以及收入保障是司法公正的制度前提。”而我國各地區(qū)法院的預算狀況存在較大差異，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和基層法院的經(jīng)費往往比較緊張，現(xiàn)實中甚至有某些地方財政部門將法院經(jīng)費與法院上繳財政費用捆綁，公然將司法權力異化為牟利工具。這些情況助長了各種亂象的滋生，導致法院、法官爭搶高訴訟費用、高涉案金額的案件，甚至采取違法手段爭奪訴訟管轄權，以此作為創(chuàng)收手段。實踐中甚至還出現(xiàn)了法院憑空捏造原告，非法拘禁被告以獲取被告賠償款的惡劣行徑。此外，較低的薪酬也使得部分法官鋌而走險、濫用職權，產(chǎn)生了司法腐敗問題。這些現(xiàn)象嚴重背離了司法機關的職能，損害了司法機關的公信力，使得司法公正遭到嚴重破壞。

二、國外法院預算制度的借鑒分析

預算的目的在于控制政府行為，其實質(zhì)是權力機關通過財政收支制度來控制、規(guī)范、監(jiān)督政府的行為。構建和完善相應的預算機制，對確保法院獨立行使司法權、維護司法公正與權威同樣重要。從世界范圍內(nèi)分析，許多國家都結合本國具體情況，對法院預算制度進行了探索，并逐漸形成了一系列較為成熟的模式，這對于研究我國法院預算制度有相當?shù)慕梃b意義。

（一）國外法院的主要預算模式

當前，世界范圍內(nèi)主要存在三類法院預算模式：第一類是法院統(tǒng)一管理模式，以美國和日本為代表。美國法院預算是在國會領導下，由法院自行管理的聯(lián)邦司法委員會負責。在具體實施過程中，聯(lián)邦司法委員會制定預算案，并將預算案提交總統(tǒng)管轄下的預算辦公室，該辦公室無權審核或者修改預算方案，僅是將其預算案納入政府預算遞交國會批準。國會通過后，聯(lián)邦司法委員會下轄的聯(lián)邦法院行政管理局負責預算案的執(zhí)行，而聯(lián)邦法院行政管理局局長也是由聯(lián)邦最高法院首法官任命。可以看到，美國聯(lián)邦法院的預算由法院系統(tǒng)自行編制、執(zhí)行；日本法院的預算管理模式與美國幾乎相同，在國會領導下成立的最高法院事務管理局由法院自行管理，同時高等法院下設事務局和事務科，負責相關司法行政事務。這種模式下，包括預算權在內(nèi)的司法行政權都掌握在法院手中，同時法院預算又接受議會的監(jiān)督，因而在保證預算獨立的基礎上也確保了權力的監(jiān)督和制衡。第二類是法院和行政機關共同管理模式，以德國和法國為代表。德國是聯(lián)邦制國家，具有聯(lián)邦和州兩套法院系統(tǒng)，二者彼此獨立，既保持司法自治又維護聯(lián)邦司法統(tǒng)一。在此體制下，德國法院實行預算分級管理，聯(lián)邦政府承擔聯(lián)邦法院經(jīng)費，各自治地方和州分別承擔地區(qū)法院經(jīng)費。聯(lián)邦法院和各地方法院制定預算后，每年年初將預算案遞交司法部，由議會審核通過后交由政府執(zhí)行。但專門法院由專門部門負責，如勞動部、社會福利部負責社會法院、勞動法院的預算管理，此外還有個別州的司法行政由州內(nèi)務部負責。法國法院的預算制度與此相似。第三類是行政機關管理模式，以英國為代表。英國的司法行政事務由成立于2003年的憲政事務部統(tǒng)一負責。該部下屬的皇家法院司負責法院的財政預算和行政管理。法院的預算案交由議會審查批準，獲得批準后由財政部統(tǒng)一撥付皇家法院司，皇家法院司再經(jīng)其設立的各個專門管理機構撥付給法院。特別的是，民事法院的經(jīng)費來源于案件當事人交納的案件訴訟費，因此財政對于民事法院一般不下?lián)芙?jīng)費。簡言之，英國法院的預算管理由專門的行政機關統(tǒng)一負責。

（二）國外法院預算模式的可借鑒性分析

世界各國在政治文化和法律文化背景上存在一定的不同，因此各國在法律制度上同樣存在差異。但不可否認的是，制度背后的某些理念具有一定的普適性。就法院預算而言，盡管各國在法院預算制度模式上存在差異，但同樣具有共通之處，這些共性為我國構建和完善法院預算機制提供了有益的借鑒。主要體現(xiàn)在以下兩方面：首先，法院預算應獨立于一般行政機關的預算。從上述國外法院預算制度中可以看到，盡管具體制度上存在差異，但各國的法院預算均具有較強的獨立性，一般由法院自身或司法行政機關進行編制和實施，并由立法機關進行審批。可見，法院預算獨立得到了世界主要國家的認可和支持，進一步表明這一理念符合法院本身性質(zhì)和司法規(guī)律。其次，要堅持預算活動與審判活動分離。法院預算編制屬于行政工作范疇，但又與司法權緊密相關，因此要對法院預算權進行合理的配置。通過上文分析可以看出，盡管各國在法院預算具體管理問題上存在差異，但預算活動與審判活動相分離的權力制衡理念都普遍為各國所遵循。例如，美國和日本法院設立了專門機構負責預算管理，德國和法國由司法行政機關負責法院預算，英國則是由獨立于法院和司法行政部門的專門機關負責管理預算，這些制度安排都實現(xiàn)了司法行政與司法審判的分離，而且保障了對法院預算工作的有效監(jiān)督，因而為我國的制度構建提供了重要參考。

三、構建和完善我國法院的預算獨立制度

理論分析與國外經(jīng)驗都表明，法院作為居中裁判的司法機關，需要保持中立性和獨立性，因此必須避免在財權、人權、事權上受制于其他部門，這就要求在預算的編制、管理、執(zhí)行上都要增強法院的獨立性。具體而言，我國可以考慮建立以各級法院為主體、最高人民法院統(tǒng)籌負責的法院預算編制執(zhí)行機制和以全國人大為主導的法院預算審核和監(jiān)督機制。

（一）全國人大主導的法院預算審批和監(jiān)督機制

預算的根本目的在于控權。預算編制與執(zhí)行的規(guī)范化，不僅直接關系到財政資金使用的合理性與有效性，更關乎國家權力行使的合法性與正當性。由于預算工作關乎國家經(jīng)濟運行和公民現(xiàn)實利益，因此由立法機關進行預算的審批和監(jiān)督是法治國家的必然要求。我國憲法和《預算法》均對全國人大和地方各級人大的預算審批和執(zhí)行監(jiān)督作了明確規(guī)定，但沒有充分考慮到法院的特殊性，因而需要作出一定的修改和完善。我們認為，應當由全國人大主導法院預算權的審批和監(jiān)督。凱爾森指出“：只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性質(zhì)；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同體之間加以劃分。”這種觀點具有相當?shù)暮侠硇裕驗榉ㄔ捍韲倚惺顾痉啵胤礁骷壏ㄔ盒惺沟耐瑯邮菄宜痉喽堑胤剿痉唷Ｋ痉嗔Σ辉谘氲胤謾嗟姆秶校彩谴_保國家統(tǒng)一和完整的關鍵所在。在此基礎上，根據(jù)事權與財權相統(tǒng)一的原則，法院系統(tǒng)的經(jīng)費應由中央財政統(tǒng)一負擔，而為了有效對預算編制進行控制，法院預算的審批與監(jiān)督也就應當由中央機關統(tǒng)一進行。在我國，適合承擔這一職能的自然是作為最高權力機關的全國人大。同時，要構建一套行之有效、系統(tǒng)全面的監(jiān)督機制，推動監(jiān)督由行政監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ūO(jiān)督為主，由程序監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦虮O(jiān)督與實質(zhì)監(jiān)督相結合，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮小⑹潞蟮娜瘫O(jiān)督，在預算的編制、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都進行有效控制。具體而言，全國人大在審查和批準法院預算過程中應當充分發(fā)揮監(jiān)督作用，應當考慮賦予其質(zhì)詢權和修改權，并明確規(guī)定否決預算的法律后果，避免審批環(huán)節(jié)淪為形式；第二，全國人大可以考慮借鑒外國經(jīng)驗，設置法院預算專門審批監(jiān)督機構，強化預算全過程的監(jiān)督；第三，應當充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，逐步推動建立立法型審計監(jiān)督模式，從而切實強化權力機關對法院預算的監(jiān)督與控制。

（二）法院主導的預算編制與執(zhí)行機制

根據(jù)我國《預算法》及相關法律法規(guī)，我國中央預算編制由中央各部門根據(jù)國務院指示和財政部部署，結合各部門實際情況編制，由財政部審核并匯總編制中央預算草案，提交全國人大批準；全國人大批準后，國務院負責組織預算執(zhí)行，財政部負責具體管理、實施和監(jiān)督預算資金收支。然而，法院預算作為中央預算的組成部分，但卻不享有與其憲法地位相匹配的獨立編制司法預算的權力，這顯然并不合適。特別是考慮到法院作為最小危險部門，保障“司法權與行政權保持中立就更為艱難和必要”，因此，應限制行政機關在法院預算中的編制權，而將該權力賦予法院自身。在預算編制方面，各級法院可以考慮設立司法行政工作委員會，負責本院的預算編制，根據(jù)當年的支出情況以及下一年度的開支情況制作司法預算草案，逐級上報最高人民法院。最高人民法院匯總編制法院預算案后遞交財政部，財政部不應對最高人民法院的預算案做出改動，只是負責呈交國務院遞交全國人大批準。全國人大批準后，最高人民法院具體負責預算的執(zhí)行，國務院和財政部應按照批準預算予以撥付。在預算執(zhí)行方面，最高人民法院應當成立專門機構負責法院預算的執(zhí)行和管理工作，正確處理不同地區(qū)、不同層級法院的預算分配，盡可能保持預算配置的橫向以及縱向公平，從而最大限度地提升資源配置的效率。從維護司法權威和節(jié)約訴訟資源的角度分析，理想的司法狀態(tài)是將大多數(shù)案件徹底解決于初審階段，而這顯然需要初審法院具備足夠的司法資源。因此，預算執(zhí)行中應當適當向基層法院和老、少、邊、窮地區(qū)傾斜，切實保障法官待遇和辦案條件。這不僅有利于提高司法效率、提升司法效果，而且對于防止腐敗、提升法院公信力也具有積極的作用。

作者：陳立誠單位：北京大學法學院