農民工權利資格問題思考范文
本站小編為你精心準備了農民工權利資格問題思考參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
摘要
在新型城鎮化的政策目標下，農民工群體是否能實現“人的城鎮化”成為關鍵。檢視當下情況，現有的政策框架存在身份認知維度上的缺失，相關的制度及各種研究過度強調農民工群體的“戶籍身份”(單一身份)，或將其簡單理解為經濟增長的要素(“無身份”)。這一認知欠缺以及相關公共政策的局限，已經帶來了種種嚴峻的社會問題。本研究從“多重身份”的視角出發，試圖將農民工群體還原為以居住身份、教育身份、職業身份以及家庭身份為核心的多重身份體系。以社會問題的解決為宗旨，對制度供給提出新的思路。
關鍵詞
作為現代化的重要表現方式，城鎮化一直被認為是社會發展的重要目標。既有的城鄉二元結構使得“農民工”群體成為城鎮化所要面對的主要對象。截至2014年，農民工的總量已達到2．74億，其中本地農民工1．06億，外出農民工1.68億。如何使得這一龐大群體實現“人的城鎮化”，是新型城鎮化能否實現的關鍵?！稗r民工”這一身份設置，是發展效率與社會公平之間關系失衡的產物，其所導致的社會問題正逐步顯現。2014年出臺的《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》已經明確了“以人為本、公平對待”的政策導向。這意味著新政策需要從人本的角度作新的調整。
一、農民工市民化的理論反思
1．以戶籍身份為核心的既有范式
綜觀既有的學術研究，我們發現國內對于農民工市民化的概念界定主要集中在三個語境。其一，戶籍問題與城鄉二元機制。陸學藝(2003)最早從體制高度梳理了農民工身份的由來，并提出他們所遭受的權益損害是制度不公的結果。在同樣的語境中李培林、田豐(2011)通過對全國范圍內的定量研究發現，新生代農民工的權利意識和生活壓力變化是其主要特征。劉傳江(2010)使用“新生代農民工”代指“二代農民工”，并認為消除戶籍差異是實現市民化的根本前提。其二，常住化與居住證制度。與“戶籍化”這一“市民化”的路徑相對應，張翼(2010)提出了“常住化”的觀點。他的研究發現，農業人口不愿放棄其在農村的土地權利是阻礙其獲得城市戶籍的主要原因。由此他認為應該完善居住制度，讓農民工在不喪失土地權利的前提下獲得平等的市民待遇。李強(2013)描述了戶口等級差異與農民市民化之間的關系，并認為新的市民化改革應該淡化戶口的作用，將戶口的特殊功用一一剝離，同時提供更多元化的市民化路徑。其三，市民權與社會保障。蔡禾(2012)指出，農民工市民權的獲得表現在三個方面:第一是勞動權，該權利在20世紀80年代得到解決。第二是社會保障，如養老保險、失業保險、醫療保險等等。這個權利是在1990年代從文本制度上基本得到了解決，但在執行上還有很多的問題。第三是市民權，包括義務教育、貧困救助等權利。以上三種觀點都在不同角度對農民工的市民化路徑進行了分析。但他們的共性在于，依然是在“戶籍身份”的單一身份系統下進行思考。這在一定上默認了“農民工”作為一種制度安排的正當性(陳映芳，2005)，而非將其拉入平等的國民身份系統。
2．“多重身份”的分析框架
面對已有理論框架的局限，我們認為，阿馬蒂亞•森(2009)所提出的“多重身份”為分析農民工市民化提供了獨到的視角。森認為，人們在社會環境中的身份并不是單一的，而是多重的。國民身份固然是個體的重要身份，但職業身份、教育身份、家庭身份等其他社會身份同樣具有其不可取代的意義。森特別指出，當今社會治理中容易重現兩類誤區:無身份與單一身份。所謂無身份，即經濟學上的“理性人”假設，將人看成不隸屬于任何群體的個體。森認為，如果一個人自以為自己是逐利的，但卻無法回答其價值觀來源于何處，受何種群體所影響，那他無疑是“理性的傻瓜”。第二種誤區則是認為個體只能隸屬某一特定的群體，只能在一種身份的規制之下。森認為，這種單一身份認知，不僅與社會現實不相符，同時還抹殺了個體在其他身份中所應有的權利。更嚴重地，這種不斷強化的單一身份認知會引發群體之間因為認同的分歧而產生暴力。以“多重身份”為視角，我們可以發現，與“人的城鎮化”配套的公共政策存在明顯不足。一方面，現有以財政邏輯為核心的社會保障政策將農民工群體視為與經濟發展有關的統計類別。這事實上將農民工群體看成了無身份的“經濟理性人”。另一方面，當前的人口管理政策還囿于農民－市民二分的戶籍身份，這其實將農民工群體放入了單一身份系統，忽視了其職業、家庭等多重社會身份。由于公共政策與社會事實之間的不協調，已經產生了諸多社會問題。。
二、政策局限與社會問題
(一)國民待遇缺失與戶籍身份困境
1．農民工的“無身份狀態”推行“人的城鎮化”，目前的一個瓶頸在于均等的國民待遇缺失情況下農民工在流入地的“無身份”狀態。這意味著農民工群體還被視為經濟發展的要素，并沒有在價值層面上被加以考量。對于國民身份的忽視既與先發國家現代化進程的歷史經驗不符，同時也在合法性建構上存在短板。國民身份的均等化是現代化的重要標志，也是民族國家合法性的基石。當今發達國家均已在現代化初期就已經實現了統一國民身份，并在二戰之后大幅度提高了國民待遇與公民福利。英國早在1795年的《貧民遷移法》中就已經賦予了公民遷徙的自由，此后在1948年通過《國民救助法》，確立了無差別的全民福利系統。美國在1862年就通過了《宅地法》，賦予了各種族平等的公民權利，而1964年的《民權法案》則進一步落實了各民族享有平等的公民權。日本政府于1871年通過《戶籍法》，廢除了幕府時代的戶籍制度，取消了“士農工商”的封建身份的等級制度，賦予日本國民居住自由、遷徙自由和選擇職業的自由等一系列權利。二戰后，日本又通過《生活救助法》等一系列法案，迅速建立綜合的社會保障體系。當今世界，只有少數國家依然通過戶籍制度限制遷徙，實施差異化的國民身份。目前我國各地區之間的戶籍遷移以及戶籍類型的轉變，事實上與國際間移民政策類似。其癥結在于農民工是不平等的二元結構在城市中的延伸、結構性復制的結果。隨著改革開放的深入，這一主權國家內部公民身份的不平等現象使得我國在國際聲望上處于劣勢。“低人權發展”等標簽對我國經濟社會發展的合法性提出了重大挑戰。如何面對“戶籍制”這一既有的制度遺產，走出身份不平等所帶來的合法性困境，是我們急需解決的理論問題。
2．單一身份與“雙重脫嵌”目前對農民工群體的人口管理及其配套的財政政策，依然局限于單一的戶籍身份。這導致了新生代農民工既不能融入城市也無法回到農村的雙重脫嵌問題。據全國總工會(2010)測算，新生代農民工人數在2010年已經約為1億，其中80%為未婚個體。新生代農民工與老一代農民工最大的區別在于，他們已經適應了城市生活，不再將鄉村作為自己的根基。調查顯示(劉傳江，2010)，新生代農民工較之于第一代農民工具有更高的學歷，更多的社會參與，以及更強烈的權利意識。然而現有的城市政策框架下則出現了“內卷化”問題。這主要體現在:(1)人力資本投資不足，職業技能提升乏力。(2)生理和情感需求得不到滿足，身心健康危及自身和社會。(3)相對剝奪感的強化與價值取向的改變，引發農民工的心理失衡，不利于社會和諧。單一身份所帶來的問題如果得不到充分重視，就會產生種種結構性的城市病癥。在當下的中國大都市區域中，一個集中的表現就是居住排斥帶來了郊區族群化風險?！?014年農民工監測報告》顯示，農民工目前的居住形式以租賃房屋(36．9%)及單位宿舍(28．3%)為主，能夠在務工地自購房的比例僅為1%。就制度空間而言，我國現有的住房公積金制度以及住房保障系統都以戶籍為主要邊界，未能有效的將農民工納入。就居住空間而言，農民工群體的居住形態可分為散居型與聚居型(陳豐，2007)。散居型是指分散于城中租房居住。聚居型居住則是集中在郊區，分為以“城中村”為代表的“村落型”聚居，以及以“民工宿舍”為代表的“公寓型聚居”。聚居型居住容易形成隔絕、封閉的居住環境，不利于社會融入的進行(張婷，張啟瑞，2015)。但另一方面，散居型也不意味著社會隔離的打破，由于在制度層面上的切割與區別對待，反倒會使遷移者的心理疏離感更強。少數族裔群體因未能實現社會整合而產生的郊區社會問題，在先發與后發國家的大城市中都已有教訓。以西歐為例，二戰后所確立的移民吸納機制正在全球化過程當中被嚴重挑戰。在法國巴黎，北非裔移民和城市底層已經在郊區形成族群化聚居，并造成1995年和2005年兩次嚴重的郊區騷亂。在拉丁美洲城市化所帶來的是貧困而非繁榮。由于沒有進行有效的公租房建設，自建房成為解決住房問題的主要手段，這正是產生貧民窟的根源。
(二)政府間關系失調與身份保障錯位
1．財政聯邦與地方政府間協調性不足
分稅制改革已形成財政聯邦的格局，這雖然有利于各地方政府形成競爭激勵機制，但也造成了全國范圍內統籌不足的問題(王守坤、任保平，2009)。在缺乏中央層面統籌設置的制度框架下，政府間關系是理解農民工市民化過程中制度供給機制的關鍵。不均衡的區域經濟發展水平，以及差異化的市民待遇，使得在人口流動過程中形成了流出地政府和流入地政府。圍繞著農民工群體的吸納及其相關的社會保障，流出地政府與流入地政府之間在不同的利益背景下形成了競爭或合作關系。由于缺乏中央層面的統籌，各個地方政府圍繞著農民工的流出與流入形成了復雜的政府間關系，造成了種種問題，如:(1)地方政府同時扮演公共政府和經濟增長責任主體雙重角色的張力。地方政府既是提供公共服務的福利性主體，又是確保經濟增長的市場性主體。這兩種自相矛盾的屬性，使地方政府難以確保農民工的社會保障。(2)地方政府間形成了公共財政及社會保障的行政區劃間區隔。由于沒有全國范圍內關于社會報障的財政統籌以及統一的國民待遇標準，地方政府依據其財政狀況形成了區隔化的市民待遇。(3)地方政府間存在以人力資源競爭為核心的緊張關系。在經濟發展不平衡已經市民待遇差異化的背景下，農民工流動地(流入地?)政府之間形成了吸納人力資源的競爭關系，而流出地與流入地政府之間則形成了某種共生關系。然而不論是何種類型的利益鏈接，這種缺乏統籌的政府間關系都是不穩定的，無法為農民工市民化提供持久明確的制度框架。
2．流入地政府對吸納勞動力的保障錯位
流入地政府對于外來勞動力存在保障錯位的問題。在以特大都市群為代表的勞動力吸納區域，其“落戶”標準依據的是篩選性指標，而對產業結構真正需要的勞動力卻無法給予全面的市民資格?！奥鋺簟币馕吨o予移民全面且永久的保障，而以“控制人口”為導向的流入地政府對此非常敏感。其原因在于，在缺乏全國統一社會保障的背景下，流入地與流入地政府對于“農民工”的保障責任主體并不明確。具體而言，目前大都市中所施行的人才吸納政策，將以學歷為載體的教育身份放在關鍵位置，但這并不一定與城市的產業需求相協調?！案邔W歷”成為判斷人才的重要標準，但這更主要的功能在于提高區分度。在這一標準下，有專業技術但學歷低的農民工，不能被當成“人才”。由此占有絕對數量的農民工群體，并不能通過其職業身份獲得穩定的市民身份(戶口)。需要指出的，這種篩選性的標準是精致而善變的，流入地政府會根據自己的人口結構而隨時調整。更進一步，農民工在資本市場中的勞動權益沒有得到充分保障。他們處于一個不穩定的勞動關系框架中，隨時面臨著各種勞動權益受損的問題。根據《2014年農民工監測報告》，2014年有38%的農民工簽署了正式的勞動合同，這意味著六成以上的農民工還沒有收到《勞動法》的保護，處于非正式用工狀態。“農民工討薪”歷來是農民工勞動權益中最突出的問題，并引發了自殺、自焚等多重相關的社會問題，嚴重影響了社會的穩定發展。近年來農民工被欠薪的現象正在逐年減少，到2014年已經降至0．8%。然而，面對著2．68億這一龐大的人口基數，這意味著依然約有200萬農民工面臨著工資被拖欠的問題。
3．流出地政府對于外出勞動力的保障局限
在單一的戶籍身份制度下，農民工的身份無法拆分。農民工戶口仍在原籍，并能夠享有土地使用權收益，這使得流出地政府對于外出農民工具有保障責任。然而由于農民工的流動性，這種依據戶籍的保障很難落實。由于依附于戶籍身份的福利資源難以在流入地政府與流出地政府間自由流通，農民工群體在教育、醫療、政府等方面缺乏綜合性的社會保障。根據國家統計局《2014年農民工監測報告》，農民工“五險一金”的參保率分別為:工傷保險26．2%、醫療保險17．6%、養老保險16．7%、失業保險10．5%、生育保險7．8%、住房公積金5．5%。由此可以看出，農民工群體整體參與社會保障水平不高，同時在整個保障體系的覆蓋是不均勻的:工傷、醫療保險的覆蓋率較高，而生育、住房公積金的保險覆蓋率則很低。更重要的是，即使對于已經繳納社會保險的農民工而言，由于公共財政系統的區域分割，以及新農合新農保制度與城市保障制度的不兼容，使得他們的保險金不具有便攜性。當下出現的“返鄉農民工問題”，即農民工返鄉后老無所養等，這都與無法使用保險金的現象有關。
(三)權利失敗與身份缺席
在從國家層面以及政府間關系層面分析完之后，阿瑪蒂亞•森所提出的“權利資格方法”(en-titlementapproach)有助于我們在個體層面理解身份的含義。在對饑荒的研究中，森(2001)從權利的視角出發，論證了在交換領域的“權利資格失敗”(entitlementfailure)，是造成在物質并不匱乏的情況下出現“繁榮性饑荒”的主要原因。在這里，“權利失敗”是指個體原本具有的調動及組合其所擁有資源稟賦的能力失效了，而這將直接導致社會性的災難。正是在這個意義上，森認為饑荒的直接原因是在社會層面上倫理結構的缺失，而并非僅僅是經濟層面上糧食產量的不足。如果我們將“權利資格方法”與身份分析結合在一起，可以發現“權利資格失敗”與身份缺席是緊密關聯的。這一角度正可以用以分析農民工遷徙過程中產生的“親子分離”問題。在城鄉勞動力遷徙領域中，相關的公共政策都在圍繞著“農民工”這一單一身份，使其成為一種被常態化的制度安排。這種基于單一身份設定，使得“城鄉遷徙”、“親子分離”等社會問題都在“農民工”的身份語境中被默認及合理化。反之，這一群體作為“父母”、“子女”、“丈夫”、“妻子”等家庭身份則被忽視。這種制度化的單一身份，一方面從結構上使得農民工群體切斷了與家庭資源之間的關系。另一方面也使得農民工產生了一種單一化的身份認同，放棄了其原本應當實踐的家庭身份。對于自身家庭資源調動能力的不足，甚至喪失權利實踐的動機，正是“權利資格失敗”的癥候。這已經產生了一系列嚴重的社會病癥，其最突出的表現是留守兒童與隨遷兒童問題。根據《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數據推算，全國有農村留守兒童6102萬，占農村兒童37．7%，占全國兒童22%。與2005年全國1%抽樣調查估算數據相比，五年間全國農村留守兒童增加約242萬。由于長期缺乏父母監護，農村留守兒童存在教育不足、關愛缺失、心理疾病等諸多結構性問題。近年來更是出現留守兒童自殺、非正常死亡等極端現象。這不僅是亟待解決的社會問題，在長遠來看也將影響到國民素質水平的提升。與留守兒童相對應的則是“隨遷兒童”，他們作為父母的隨遷者，已屬于長期流動的人口。第六次人口普查顯示，流動兒童人口已經從2005年的2533萬增長至2010年的3600萬。目前城市中的隨遷子女存在諸多適應性問題，例如:(1)身份認同問題。公辦學校流動人口子女的身份認同處于模糊狀態。(2)入學難問題。經濟發達的移民吸納區域雖然教育資源在絕對數量較多，但由于移民比例較高反倒使得流動兒童的入學更困難。(3)農民工子弟學校的困境。民工子弟小學普遍存在師資力量不足、學科不配套、質量不高等諸多問題，更因為其合法性模糊存在著被關停的風險。
三、制度供給作為解決社會問題的工具
(一)正視“多重身份”，滿足差異化的市民化需求
在各國既有的政策設計中，權利主體多以個人為單元。而在中國，一方面，農民工市民化的實踐中，農民工主要是以家庭為單元的權利主體，可同時，城市政府卻普遍忽略農民工在遷移過程中的家庭屬性。這是當下中國農民工市民化議題中迫切需要關注的重要問題。在先發國家，國民待遇的普及使得城鄉遷移過程當中只需要解決個人的權利落實問題。然而在我國農民工的遷移過程當中，社會福利的獲得需要以家庭為單元進行拓展。農民工的配偶權利，其子女受教育權利，都與農民工市民化的整個過程息息相關。正因如此，在市民化過程當中，我們要從生活結構的角度，來考量農民工的家庭生活權及其生活目標的建立。這意味著城市政府要考慮以家庭為單位考慮農民工的居住權，亦即落實務工人員的家庭身份，保障他們夫妻團聚的權利，子女隨遷的權利。在此基礎上，我們要重視農民工群體的多元性及其差異化的社會需求。在既有的政策框架中，農民工群被假定為均質的。然而在現實中，農民工群體是異質性和類別化的。在性別、地域、世代、職業上面均存在著差異。在承認這種異質性的前提下，我們需要對不同類別的農民工進行分類總結，并考察其差異化的社會需求，為城市提供有針對性的公共服務提供參考。與此同時，我們94認為要盡快落實農民工社會參與權，使其能充分的進行自身利益表達，并能對公共事務的發展做出貢獻。
(二)將制度供給與主體實踐相統一
在既有的研究當中，對于市民化/市民權的界定集中體現在文本表述，而忽略了其社會實踐。在社會排斥理論的視角下，我們發現即使政策文本確立的市民權，依然無法在現實中落實，呈現名實分離的狀態。李斌(2002)認為“社會排斥”是指社會弱勢群體會在勞動力市場以及社會保障體系中受到主流社會的排擠，而日益成為孤獨、無援的群體。這種排斥會通過社會的“再造”而累積與傳遞。社會文化、社會結構、國家政策、現存的意識形態等多方面的因素制造了社會排斥，而社會流動率則反映社會排斥的程度。在現實中，雖然農民工在就業市場上與本地居民具有大致平等的權利，但由于受教育程度、社會資本等因素的影響，農民工群體容易與老鄉形成“同群效應”(王桂新、武俊奎，2011)。這意味著農民工群體有可能長期被固化在社會中下層某些固定的行業，而無法實現上升流動。這些事實上的結構固化，正是農民工難以市民化的關鍵。
(三)確保權利實踐的能力
在阿瑪蒂亞•森提出的權利資格(entitle-ment)語境中，權利資格意味著必須確保公民具有實踐權利的可能。每個行動主體都有踐行其權利的能力，而這種能力是不能被忽略與剝奪的。在這一視角下，我們認為各級管理部門應該注重發現并尊重農民工在市民化過程中自主實踐其權利的能力。在農民工市民化議題中，我們需要尊重農民工作為市民化主體的主體性，了解他們的實踐邏輯，以此調整和設計相關的政策。舉例而言，面臨郊區農民工聚居區的問題，一方面不能任由其發展成為貧民窟，另一方面也不能簡單的強行拆除。在特大城市的郊區形成了農民工聚居區，正是在城市空間排斥的背景下農民工主動實踐其居住權的結果。拉美國家的教訓告訴我們，在公共服務缺失情況下的過度城市化極易產生貧民窟，如果置之不理則很快就形成難以根治的城市頑疾。然而，面對這一教訓，我國目前的城市治理正在走向另一個極端，那就是強行拆除。在權利資格視角下，強行鏟除農民工社區意味著剝奪了農民工自主市民化的能力，這種對“社會力”的壓制不但不能解決已有的社會問題，反而有可能引發新的社會風險。由此，我們認為城市政府應該與農民工建立良性的主體間關系，充分發揮農民工的能動性。在城市的空間融合方面，政府應該有意識地對農民工聚居區進行社區建設:一方面充分尊重農民工社區既有的發展脈絡;另一方面方面對于社區的良性因素加以培育和引導，使得農民工社區不斷完善，避免貧民窟化的可能。
四、結語
如上所述，“多重身份”視角將幫助我們反思對“農民工”的認知，并有助于突破單一戶籍制的局限，將“農民工”還原到處于不同社會情景當中的具體的“人”。在這一價值維度上，本文從國家、政府間關系、以及個人三個層面，對于相關的公共政策進行了檢視。我們發現，對于農民工多重身份的忽視使得現有的制度安排產生了身份錯位、身份缺失或身份單一化現象。這不僅使得既有的公共政策難以運行，也使得城市化進程中的“人”陷入到種種困境。本文對農民工市民化過程中出現的典型社會問題進行了建構與分類描述，并以此在制度供給的思路上提出了建議。制度供給需要在既有的框架中延續，但更應以解決社會問題為導向。關鍵在于政策供給主體要對農民工身份的多元性和復雜性有充分的認知，在此基礎上確保綜合的權力賦予以及實踐權利的能力。正是在這一向度上，城市化才不只是物質的增長，而是人的發展。
參考文獻:
〔1〕阿馬蒂亞•森:《權利與饑荒》，商務印書館2001年版。
〔2〕阿馬蒂亞•森:《以自由看待發展》，中國人民大學出版社2002版。
〔3〕阿馬蒂亞•森:《身份與暴力:命運的幻象》，中國人民大學出版社2009年版。
作者：孫哲 陳映芳 單位：華東師范大學社會發展學院-法國卡尚高等師范學校 上海交通大學國際與公共事務學院