進城務工社會保障權利論文范文

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一、進城務工農民社會保障法律制度現狀

(一)立法保障的缺陷如前所述，農民工總數大約為2億人［1］6。但是，“相對于農民工總量而言，參加社會保險率偏低。截至2010年底，全國農民工參加基本養老、基本醫療、失業、工傷保險人數分別為3284萬人、4583萬人、1990萬人、6329萬人，分別比上年底增加637萬人、249萬人、347萬人、741萬人”［4］。農民工參保率低，與農民工社會保障立法缺陷不無關系。1．《社會保險法》關于農民工社會保障權還存在缺憾《社會保險法》是中國社會保障法律體系中的一部關乎民生的基本法律。在經歷16年的立法歷程和兩屆全國人大常委會的四次審議后，《社會保險法》終于在2010年10月28日通過。社會保險法的頒布具有重要的意義，解決了農民工參加社會保險的一部分問題。人力資源和社會保障部、財政部兩部委，于2009年頒布了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，對社會保險關系和基金的轉移接續進行了規定。《社會保險法》③又進一步明確規定，個人跨統籌地區就業的，保險關系可隨轉移至就業地，而且繳費年限也累計計算。這就通過立法結束了保險不能隨被保險人移轉的現象，勢必會減少農民工因難以接續而退保，維護了參保人員特別是農民工的切身利益［5］。再比如，《社會保險法》第63條④明確了用人單位繳納保險費的義務，通過法律的形式保護了農民工的利益。由于進城務工農民大多文化程度不高，更換工作較為頻繁，用人單位不為其繳納保險費的情況較為嚴重。因此，《社會保險法》的頒布具有重要的意義。但是，《社會保險法》也有一些不足，如將農民工納入城鎮職工社會保險的范疇。第95條規定:“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險。”該條規定，從立法上明確了進城務工農民與城鎮職工在享受社會保險權益方面應是平等的，這為農民工社會保障權益提供了法律依據。其第1條⑤使公民共享發展成果的措辭，體現了公民公平享有社會權益的基本理念。這是一個立法進步，但對如何共享資源的具體措施則沒有規定。在實踐中，按照有些地方出臺的農民工養老保險法規和政策，農民工養老保險繳費基數遠低于城鎮職工的標準，導致農民工和城鎮職工的養老待遇差距懸殊;還有的地方對于本地戶口和外地戶口實行了不同的養老保險制度，外地戶口就業人員不能參保失業保險、生育保險。而且很多企業并不為農民工參保。這種差異，與戶籍制度、社會保障制度的設計，以及農民工的收入水平不無關系。這種法律制度影響人力資源的合理流動，不利于農民工參保，也不利于社會的和諧穩定。2．其他社會保障立法的缺失有關公民社會保障權的規定除《憲法》《社會保險法》之外，還有一系列的法律法規，如《勞動法》《工傷保險條例》《失業保險條例》《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》等等。相關規范性文件主要適用于城鎮居民，如《社會保險費征繳暫行條例》①沒有將進城務工農民納入到社會保障費用征繳范圍。在2006年，國務院《關于解決農民工問題的若干意見》出臺前，在國家層面一直沒有關于農民工社會保障問題的專門的政策文件，只有個別法律文件比較明確地將農民工包括在適用范圍之內，如《工傷保險條例》。還有一部分社會保障立法在適用主體的規定上比較模糊，從而導致在實踐中也沒有將農民工納入征繳范圍。如《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，在覆蓋范圍方面規定②中有關職工范圍的界定并不明確，對進城務工農民這一特殊群體是否適用該決定沒有給予肯定的規定［5］111－115。3．法律法規可操作性不強雖然，原有的法律規章曾有對農民工應當參加社會保障的明確規定，但在實踐中，由于戶籍制度等原因，某些規章對農民工社會保障問題作出了規定，但大都是比較原則的內容，同時又由于這些規章效力低，在實踐中很難執行。如《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》，③該文件共五條內容，對農民工工傷保險有關問題進行了規定。但是，整體來看，該文件的規定都是一些原則性的規定，并沒有具體的措施。比如，支付的具體辦法和標準、侵害農民工權益的行為如何查處等都沒有進行明確的規定。勞動和社會保障部2002年12號文件《關于加強社會保障基金監督管理工作的通知》中規定，應對社會保障基金的監督和管理作出原則性的規定，防止違規挪用并要求各相關部門要自覺接受監督。而對于違規的機關并沒有實質性的處罰措施，沒有追究相關人員的民事、行政甚至是刑事責任的相應的法律規定，只是規定建議給予黨紀、政紀處分。類似的法規、規章在實際執行過程中，無法具體操作，起不到其應有的作用。

(二)執法保護的缺陷目前，農民工社會保障參保率較低。有學者統計了中國農民工參保情況，“中國農民工總數已達24223萬人，其中外出農民工15335萬人，遍布全國各個地區和各個行業。但總體上他們還是弱勢群體，在社會政策、勞動權益及個人發展等方面存在諸多問題。農民工的社會保障政策還不盡完善，覆蓋面相對低下。據統計，2010年底，全國參加城鎮企業職工基本養老保險的農民工，約占外出農民工的21．4%;2011年6月底，全國參加工傷保險的農民工，約占外出農民工的42．7%，全國參加失業保險的農民工，約占外出農民工的14.1%。”［6］而且農民工社會保障統籌層次低。“養老和醫療等主要的社會保險制度被分割在2000多個統籌單位內運行，各統籌單位之間政策不統一，難以互聯互通。”［7］因此，運用政府公權力維護農民工權益顯得十分必要了。“從現代行政法原理來看，公權力既有權力的特性，又具有義務的特性。”［5］111－115由于農民工受教育程度低下，占有社會資源極其缺乏，在農民工權益受到侵害時，政府有義務利用公權力制止各種侵害農民工權利行為的發生，保證其合法權益的實現。目前，社會保障的管理機構是人力資源和社會保障部。但是，有關于農民工的社會保障管理卻出現了多個部門交叉并行管理的情況，部門間推諉扯皮，工作效率十分低下。雖設有社會保障的監督機構，但是并沒有明晰部門職責，因此，監督部門也沒有真正起到監督的作用［8］。

(三)司法救濟困難第一，尋求救濟的主體資格受到嚴格限制，作為弱勢群體的農民工維權成本高。《中華人民共和國行政訴訟法》中明確規定行政復議或行政訴訟的申請人或原告，必須是具體行政行為的相對人，而農民工由于受教育程度以及經濟條件等原因很難為自身權益討回公道，同時，由于申請人或原告的規定，農民工又不能向可以幫助其維權的公益組織求助，使農民工維權舉步維艱。第二，現行舉證責任配置不合理，農民工舉證困難。由于從事的工作臨時性強，大都也不簽訂書面用工合同，造成雙方的權利義務關系沒有書面證據予以確認，工作量、勞動報酬等重要條款往往口頭進行約定。當農民工與雇主之間發生爭議要起訴時，就缺少必要的證據。第三，《勞動法》第79條中規定了仲裁的前置程序，導致爭議解決程序復雜而漫長，不利于農民工社會保障爭議的迅速解決。第四，《社會保險法》第83條第3款中有很多問題并沒有明確的界定，比如，關于什么是社會保險爭議，關于此款規定和勞動爭議仲裁受案范圍如何劃分等問題，都沒有在法條中體現，需要相關行政法規予以明確。

二、農民工社會保障法律制度的國際經驗

不論哪個國家，在向現代社會轉型過程中，必然經歷產業結構和城鄉結構調整，相應地，也要經歷農業向非農業人口轉化的過程，并不可避免地產生一系列的社會問題。英、法、德等國的農村勞動力向城市轉移的過程中，貧困問題、失業問題、犯罪率上升等問題也相伴而生。大量農村勞動力進入城市，由于市場調節的盲目性，當遭遇經濟危機時，大量工廠倒閉，失業問題不可避免。而且，在資本主義發展初期，工人工作時間長，工資水平低，工作條件差，使貧困問題日益凸現。在農村勞動力向城市轉移的過程中，各國犯罪率也有上升。西方發達國家早期的進城農民與中國的農民工有很大不同，集中體現在:西方發達國家的農民進城就業和定居是同步的;而中國的農民工則是個體進城務工，流動性較大。誠然，由于中國特殊的國情在該問題上有一定的差異，但是，由于人口流動所引發的問題卻是相似的。西方發達國家的社會保障立法經驗值得我們借鑒。英國可以說是最早面臨農民工問題的資本主義國家，大約用了400年的時間解決“農民工”問題，其解決農民工問題的經驗，也為其他資本主義國家提供了有益的借鑒。英國立法先行，通過立法解決農民工社會保障問題。英國1572年的“濟貧稅”制度、1795年的斯賓漢姆制度、1601年的“舊濟貧法”、1834年的“新濟貧法”，以及1905年通過的《失業工人法》，均規定對收人低于一定標準的農民工，政府給予財政補貼，并提供服務幫助失業工人再就業［9］。在具體的法律建設中，德國社會保障立法較為突出，德國的社會保障法律的頒布正是在解決農村勞動力進入城市這一問題的背景下逐步完善的。1883年德國的《疾病社會保險法》首次解決了公民醫療保障問題。在德國的影響下，19世紀末，一些國家相繼開始醫療保險相關立法。1884年，德國出臺了《工傷事故保險法》，是第一個立法確立工傷保險的國家。德國于1889年通過了《老年和殘疾社會保險法》，比起其他國家的相關立法，該法的鮮明特點就是覆蓋面較大。該法在農民工養老輔助保險里面規定，所有沒有參加其他養老保險的農民都必須參加該種保險。除德國之外，英國、法國、丹麥等主要資本主義國家在19世紀末20世紀初也相繼建立了養老保險制度，失業保險制度化最早的則是法國，1905年法國開始建立了失業保險制度。隨后挪威、英國和丹麥等國也相繼建立農民工失業保險保障制度。綜觀發達國家在解決農民工社會保障的問題上的做法，他們的共性是立法先行，并逐步建立各種保障項目，重視對農民工權益的保護，并通過教育培訓，提高農民工素質，使他們盡快融入到城市中。

三、農民工社會保障權的法律制度建設的建議

農民工社會保障法律制度中的問題不容回避，包括立法、執法保護，司法救濟等。王筱欣等“運用勞勒—盧卡斯關于公平的基本思想，以生產函數為基礎構建模型，分析我國現階段城鄉社會保障的公平狀況”，研究結果表明:農村居民包括農民工“沒有分享到經濟高速發展帶來的國民福利，不利于城鄉統籌協調發展”。城鄉二元的社會保障體系是農民工社會保障問題的深層次原因。借鑒國外社會保障制度的經驗，同時結合中國的基本國情，我們認為，在城鄉統籌社會保障的背景下，建立和完善農民工社會保障法律制度應從立法、執法、司法救濟等方面進行保障。

(一)立法保障在目前情況下，把農民工直接納入到城鎮社會保障體系存在很多困難。原因是多方面的，主要有以下幾點原因:其一，中國的二元戶籍制度，決定了農民工無法從根本上擺脫身份的束縛;其二，農民工就業特點是流動性強，而中國現行城鎮社會保障體系無法保證農民工在頻繁流動中社會保險利益的轉移;其三，現行城鎮社會保障制度的繳費比率過高，不符合農民工收入水平低的特點，給農民工造成較大負擔，也不利于經濟發展。那如果將農民工納入農村社會保障體系是否可行呢?也不可行。原因有以下幾個方面:其一，農民工進城務工是推動城市化進程的重要部分，將農民工納入農村社會保障體系，與中國目前大規模的城市化的要求相背離;其二，中國現行農村社會保障體系同樣無法保證農民工在頻繁流動中社會保險利益的轉移;其三，中國現行農村社會保障體系也無法抵御農民工在城市所遇到的風險，這樣做并不能為農民工提供合理的保障［11］59－67。因此，很多學者提出要建立獨立的農民工社會保障體系來作為過渡。其一，農民工數量龐大，如前所述農民工總數大約為2億人［1］6。而且，農民工社會保障問題尤為突出，現行社會保障法律制度由于立法空白、立法層次低、可操作性不強等原因，難以起到保障農民工社會保障權益的作用。其二，進城務工農民作為一個特殊的群體，是社會過渡階段的產物，由于農民工維權問題上的復雜性，應當制定《農民工權益保障法》，只有這樣才能在現階段為農民工提供制度上的保障。推進適應農民工需求的分層社會保障，社會保險項目的建立也應根據實際情況，需要的程度不同，按照工傷保險、養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險順序推行［11］59－67。同時，對現有的不能適應經濟發展的相關法律法規進行修改，改變地區差異大，不符合農民工就業流動性和收入水平的規定，逐步實現法律統一。但是《社會保險法》并沒有采納以上建議，而是將農民工納入到城鎮社會保險中。為了《社會保險法》頒布后的具體執行，人力資源和社會保障部修改了《工傷保險條例》，并且頒布了《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》，在《社會保險法》實施前，人社部還專門制定出臺《社會保險個人權益記錄管理辦法》。但是，僅這些法律和規章調整農民工社會保險法律關系的可操作性仍有欠缺。如《社會保險法》19、32和52條規定，個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險、基本醫療保險、失業保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。該法條使各種保險的轉移接續有法可依。但是，如何進行轉移，其具體條件和措施，并沒有明確規定，需要出臺相關的配套法律規章。配套的法律規章，既要考慮現實情況，同時還要考慮到社會保障法律制度發展的遠期目標即建立城鄉一體化的社會保障法律制度。

(二)執法保障明確并且強化政府對農民工權利保障的責任。農民工社會保障方面的制度缺陷需要立法完善，但有了相關法律，執行的效果才是能否切實保護農民工權益的直接影響因素。從根本上來說，政府應由管理型政府向服務型政府轉變。在法律法規中明確相關部門的權責，將農民工的權利變成實實在在的權利。各級政府應加強行政執法力度，杜絕行政違法和行政不作為，建立有效的權力監督機制、官員問責機制和個人責任追究制度。改革政府管理體制，明晰職能交叉的部門的相關責任，提高服務效率。規范社會保障行政執法，加強社保基金的征繳力度，加大勞動執法檢查力度，嚴厲查處侵害農民工權益的用人單位。比如說，《勞動法》規定勞動工時制度和節假日休息制度，違反該規定，政府應切實保障農民工得到經濟補償。

(三)司法救濟保障第一，擴大受案范圍，建立公益訴訟制度。將《行政訴訟法》第11條第6項進行擴大解釋，將所有沒有依法保護農民工社會保障權益的行政行為都納入行政訴訟的受案范圍。同時，由于農民工的弱勢地位和解決社會保障爭議中的一些技術性難題的存在，我們可以借鑒國外公益訴訟的經驗，建立相應的制度，從根本上解決農民工維權難的問題。在解決農民工社會保障爭議中，應發揮社會團體的作用，特別是工會組織的作用。應依法、快速地立案、處理、解決農民工申訴的爭議案件，完善仲裁程序和各項制度［12］。第二，合理配置舉證責任。對于農民工舉證難的問題，為了切實保障農民工的利益，在舉證責任的分配上應做到更加合理。比如，在社會保障違法不作為的爭議中，原告負責舉證的部分應只確定為違法不作為的事實結果，而其他部分的舉證責任，應由用人單位和社會保障部門來承擔。第三，確立仲裁自愿的原則。對于農民工追索工資等一些應當即時解決的勞動爭議案件，應當允許農民工自行選擇是否先進行仲裁，再進入訴訟程序，保證農民工簡便、快速、經濟地解決相關爭議。誠然，僅做好以上幾點是不夠的，要解決好農民工社會保障的問題，還要從根本上改變中國二元經濟社會結構，進行戶籍法律制度改革，賦予農民工在社會保障方面平等的權利，才能從根本上解決農民工社會保障法律制度中存在的問題。目前，我國已取消農業與非農業戶口的區分，這為統籌城鄉社會保障法律提供了最有力的制度支持。

作者：林俏單位：大連財經學院法律系