立法構建和諧勞動關系論文范文

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一、引起勞動關系變化的原因分析

非制度因素。其一，轉型升級階段，企業的贏利空間被進一步壓縮。國務院發展研究中心企業研究所的《中國企業發展報告2012》，認為2012年是中國企業本世紀以來“最困難”的時期。在中國經濟下行的壓力面前，東南沿海地區企業，尤其是中小企業面臨能源、資源及大宗商品價格高位震蕩、勞動力成本上升、土地成本高企、資金鏈緊張、中國經濟總需求下降等因素，形勢更為嚴峻。企業在贏利空間收窄的情況下，通常靠壓低勞動者工資、福利水平達到贏利的目的。因此，雙方圍繞經濟利益為中心的勞動爭議便不可避免地增多。其二，勞動力供給結構發生深刻變化。80、90后新生代農民工已經進入勞動關系領域，并逐漸成為農民工主體。這些新生代農民工不同于他們的父輩，其基本生存不成問題，掙錢不是唯一目的，追求更高的生活質量，利益訴求增多；且維權意識增強、維權手段多樣。勞動力供給結構的變化必然引起各方面訴求關系的變化。勞動力需求方通常沒有重視勞動力供給結構發生的變化，不能及時回應勞動者的利益訴求，導致結構性矛盾加深。可見，企業侵犯勞動者權利的行為繼續存在的同時，又沒有改善勞動者新的利益訴求，這必然導致勞資權利爭議事件高發與利益爭議事件并存的局面。制度因素。其一，勞動權利爭議處理機制不能促進糾紛的及時有效解決。目前，我國對勞動爭議糾紛實行“一調一裁兩審”的治理機制。該機制對勞動爭議的調處起到了積極和重要的作用，但同時也存在著制約勞動糾紛及時、公平解決的弊端。包括：勞動爭議解決程序過于繁瑣，糾紛解決期限過長；機制在制度設計上存在著結構性缺陷，如，企業調解組織難以發揮應有的作用、法律對基層調解組織的規定不明確；勞動爭議仲裁作為前置程序增加了勞動者維權的成本；勞動爭議訴訟的特殊性被完全忽視。不同與法、德等國設置專門的勞動審判機構，我國的勞動爭議案件由法院的民事審判庭、適用《民事訴訟法》的程序進行審理。其二，勞動利益爭議協調機制尚未真正發揮作用。現有勞動利益爭議協調機制主要有兩種：勞動關系三方協商機制和集體協商機制。實踐中，這兩種機制的運行情況都不理想。三方機制由國家政策推動，自上而下快速建成。往往是建制雖完成，卻沒有就實質性的內容開展協商，協商流于形式，協商成果不明顯，在勞動關系領域發揮的實效有限；集體協商機制由于法律有效供給不足、雙方主體協商能力有限及“強政府、弱市場”等因素也很不完善。近幾年，由于集體勞動糾紛成為引發群體性事件的主要因素之一，極大地影響了社會穩定，國家大力推行集體協商制度，但該制度一直沒有得到實質性的發展。

二、廣東勞動保障類立法現狀評估及未來立法形式分析

廣東地方立法保障了勞動關系協調機制的順利構建及勞動關系的平穩運行，勞動關系及立法形勢的發展變化也對廣東勞動立法提出了更高要求。

（一）廣東勞動立法現狀評估我國勞動保障立法起步較晚。1994年《勞動法》頒布，結束了過去僅僅依靠勞動法規調整勞動關系的局面。在《勞動法》出臺前后不到一年的時間，原國家勞動部很快就頒布了二十余部配套規章，與此前已有及后來陸續出臺的行政法規、部門規章一起構成了勞動法基本立法體系。2007年，《就業促進法》、《勞動合同法》及《勞動爭議調解仲裁法》順利出臺，這三項單項法律從不同方面彌補了《勞動法》的缺失，豐富和充實了勞動法的內容。但當時“重勞動合同、輕集體合同”的政策導向，極大地影響了具體的立法實踐。導致有關個體勞動保障的立法是比較健全和完善的，而調整集體勞動關系的立法嚴重滯后。這與我國勞動關系正經由個體勞動關系向集體勞動關系的發展階段不相適應，也是當前勞動立法面臨的突出困境。從廣東地方立法層面看，包括《廣東省實施＜中華人民共和國工會法＞辦法（1994年）》在內，關于勞動保障類立法，現行有效的地方性法規共13部。從立法內容來看，廣東有關勞動保障的立法已經明確了勞動力市場準入標準、勞動關系存續過程中的勞資雙方權利義務、勞動爭議的處理辦法、勞動安全、勞動報酬及勞動保障監察等領域。就具體立法情況來看，廣東地方性立法基本上對國家的現行法律作出了細化的規定。從立法時間看，由于在十一屆三全中會以前制定的有關勞動保護的法律規范基本已經失效，現行有效的有關勞動保障的法律規范基本都制定于20世紀90年代以后。也就是說，廣東現行有效的勞動法律規范施行的時間較晚。因此，無論是其立法思想、立法原則還是法律條文的具體內容，還能夠適應廣東經濟社會發展現狀，還能夠反映或者說是能夠達到對勞動者權益予以保障的作用。但局限于上位法的缺失，廣東關于調整集體勞動關系的法律供給嚴重不足。我國幅員遼闊，很多全國性法律在沒有出臺前，都是地方先行先試，在各地立法實踐的基礎上，總結經驗，再制定全國層面的法律。至2012年7月，全國有9個省、市、自治區制定了《企業職工工資集體協商條例》，有11個省、市、自治區制定了《企業民主管理條例》，制定《集體合同條例》的省、市、自治區有20多個。廣東至今沒有出臺《企業職工工資集體協商條例》或《企業民主管理條例》，僅于1996年出臺《集體合同條例》，且適用至今，同樣于1996年出臺的《福建省企業集體合同條例》，已于2010年修正。可見，在調整集體勞動關系立法方面，廣東的步伐慢于國內其它地區。近年來，廣東，尤其是珠三角地區集體勞動爭議頻發，也表明廣東集體勞動關系立法嚴重滯后于廣東經濟的發展需要。

（二）廣東地方立法面臨的形勢分析2011年，中國特色社會主義法律體系基本形成，地方立法步入后法律體系時代。同時，改革已進入攻堅期、深水區，廣東邁入了深化改革的關鍵時期。立法工作到了破解改革難題、突破傳統思維的攻堅時刻，立法難度增大。一方面，尚未立法的事項大多觸及深層矛盾和沖突，制定新法的難度更大。另一方面，一些早期制定的法規已嚴重滯后，而亟待修改的內容往往是改革的難點，修改一個條款的難度甚至超過制定一項新法規。此外，人民群眾的權利意識、對立法的參與意識越來越強，對通過立法保障自身合法權益的要求越來越高。從《廣東企業民主管理條例》的“流產”過程便不難理解現階段立法難度之大。2010年7月初，廣東省人大常委會推出《廣東省企業民主管理條例（草案）》，號稱是“在全國第一個規定了工資集體協商制度和爭議的協調處理機制”，并在同年8月兩度大規模征求社會各界意見。但是，同年9月27日，十一屆廣東省人大常委會第二十一次會議召開，根據最后確認的議程，《廣東省企業民主管理條例（草案）》的“修改三稿征求意見稿”沒有列入會議討論之列。2013年10月11日，廣東省人大網《廣東省企業集體協商和集體合同條例》草案征求意見稿，向社會各界征集建議，算是替代2010年“流產”的《廣東省企業民主管理條例》。改革越來越多地觸及深層利益關系，要求對既有利益進行重大而深刻的調整。在多年改革發展中，收入分配、資源利用等各個領域均或多或少形成了某種既得利益群體，轉變勢必動了他們的“奶酪”。立法就是對社會資源、社會利益的第一次分配，難度可想而知。同時，深化改革開放，也為廣東地方立法提供了發展空間。一方面，深化經濟體制、行政體制管理改革，加強和創新社會管理，都必須建立在法治的基礎之上；另一方面，改革開放的實踐需要通過立法來引領和保障，需要通過立法鞏固和維護改革、發展、創新的成果。以科學的勞動立法保障和諧的勞動關系是轉型期的廣東繼續深入推進改革的必要條件。首先，和諧勞動關系是順利轉型升級的重要保障。經濟轉型和結構調整期也是利益調整期，勞動爭議糾紛一個時期內勢必會呈現出多發、頻發甚至群發的態勢。如果勞資關系協調得好，會實現勞資雙贏，為經濟轉型營造良好的環境。其次，和諧勞動關系是實現生產要素優化配置的重要手段。勞動者是生產要素和生產經營過程的核心，其它所有要素都是在勞動者的支配下實現運動、變化和發展的。再次，和諧勞動關系是建設幸福廣東的基石。構建和諧勞動關系，從根本上說，就是讓廣大勞動群眾實現體面勞動、生活更有尊嚴，這和國際勞工組織的目標相吻合。國際勞工組織早在1999年就將“體面勞動”定為勞工組織的新的戰略目標。所謂體面勞動是指“促進男女在自由、公正、安全和具備人格尊嚴的條件下，獲得體面的、生產性的工作機會”。建設幸福廣東，本質上是廣大勞動者共建共享幸福家園的過程。沒有和諧的勞動關系，就沒有幸福廣東的根基，更談不上社會的整體幸福。

三、廣東地方立法促勞動關系和諧的具體路徑

利益爭議的不可訴性決定了其不可能沿用處理權利爭議的機制解決，建立和完善利益爭議處理的法律制度體系迫在眉睫。就廣東當前的情況來說，應加快出臺《廣東省企業民主管理條例》、《廣東省企業工資集體協商條例》，并及時修正《廣東省企業集體合同條例》。

（一）加快出臺《廣東省企業工資集體協商條例》很多省市在《企業民主管理條例》中，設專章規定“工資集體協商”，而廣東之前在《廣東省企業民主管理條例》（草案修改三稿征求意見稿）（以下簡稱《草案》）中設專章規定了工資集體協商，現在將其規定于《廣東省企業集體協商和集體合同條例》（草案征求意見稿）中。筆者不贊成將“工資集體協商”規定在《企業民主管理條例》中的做法。工資集體協商雖屬于民主管理的內容，但它有其敏感性和特殊性，為保證其盡快出臺，我們建議將其單獨立法。為使工資集體協商制度落到實處，還必須完善相關制度設計。（1）關于協商程序的啟動。為順利啟動協商程序，立法應明確規定勞資雙方必須承擔協商義務的具體情況。《草案》第43條僅明確了對工資協商意向的15日答復時限，對超過時限不答復或應當協商而不協商的情況如何處理沒有規定。因此，建議增加規定不得拒絕協商的具體情形。如《上海市集體合同條例》第十三條規定：“集體協商的任何一方因下列事項向對方提出集體協商建議的，另一方不得拒絕或者拖延：…。”《深圳經濟特區和諧勞動關系促進條例》也有相似規定。（2）關于協商代表的資格。《草案》第38條規定由企業工會代表職工提出協商要求，沒有組建工會或工會不能正常履行職責的，由行業、區域工會或地方總工會向企業提出。這種規定的前提是假設工會是職工權益的代表者和維護者，具有高度的代表性和獨立性，但實際上，這是工會職能的應然狀態，而非實然狀態。所以，立法在制度設計上應強化勞動者對工會的制約作用。建議立法采用“職工可以向工會提出進行集體協商及集體協商內容的建議，工會應當在20日內以書面形式給予答復”；“工會應當廣泛征求、聽取職工有關集體協商內容的意見和建議”；“職工方首席代表應當將協商過程向職工報告”等條款。（3）關于協商爭議的處理。《草案》第50條規定：“…，可以請求雙方認可的第三方進行協調”，比較籠統。縱觀國內外做法有以下幾種：一是發揮政府在處理爭議中的主導作用。如日本政府派出公務員到勞資事務局專職從事勞動糾紛處理。二是培育社會組織，發揮其在集體協商爭議調處中的中立的、權威的作用。如英國依照《就業保護法》設立了勞動咨詢調解仲裁委員會（ACAS）。而深圳市借助勞動關系三方協調機制成立的勞動關系協調委員會，是這種爭議處理方式的一個過渡產物和有益嘗試。《深圳市經濟特區集體協商條例（草案）》規定，集體協商一方或者雙方堅持己方意見，致使集體協商無法繼續進行，經有關部門調解無效時，用人單位未認可的本行業、本區域集體合同對協商事項已有規定的，經勞動者一方申請，勞動行政部門確認，適用用人單位所在地的行業性、區域性集體合同的相關規定。這是另一種僵局處理方式。

（二）制定《廣東省企業民主管理條例》《廣東省企業民主管理條例（草案修改三稿征求意見稿）》共八章73條，其中關于工資集體協商制度的規定有25條。我們建議將工資集體協商制度從《企業民主管理條例》中分割出來，單獨立法。關于一些具體制度設計建議如下：（1）關于企業工會的成立和民主選舉問題。《草案》第7條規定，企業工會是職工（代表）大會的工作機構，代表和維護職工的合法權益，代表和組織職工參與民主管理。企業尚未成立工會的，由所在地地方總工會指導職工參與民主管理。該條明確了企業職工一方參與民主管理的代表者和組織者，比起有些地方立法是一大進步，如《湖北省企業民主管理條例》就沒有類似規定，但是這條規定還有完善的空間。我國《工會法》第10條：“企業、事業單位、機關有會員25人以上的，應當建立基層工會委員會……”為使《草案》的規定與《工會法》相銜接，我們建議：增寫一款作為第2款：企業成立一年以上、職工人數達到25人以上、仍然沒有成立工會的，由所在地地方總工會指導該企業組建工會，按照本條例參與企業民主管理；原來的第2款調整為第3款：在企業工會成立前，由所在地地方總工會指導職工參與民主管理。企業職工人數不足25人的，其職工可以選擇參加本地區工會或本行業工會。（2）關于職工（代表）大會代表的選舉問題。《草案》第13條規定了職工（代表）大會代表產生的程序，但只是原則性規定，還需要具體化。如：本條沒有細化選區的劃分和界定。《浙江省企業民主管理條例》第9條第3款規定：“選舉職工代表大會代表可以以分公司、分廠、車間、班組、科室等為單位設立選區”，但仍不夠具體，廣東可以在借鑒該條的基礎上進一步完善。為徹底落實職工代表候選人的提名權和投票權、方便廣大職工更好地行使選舉權，我們建議：應根據企業的職工人數和行政部門的分布情況，確定職工代表的總數及名額的具體分配方法并按班組或分廠、車間、科室為單位合理劃分選區。另外，關于回避、秘密寫票間的設置、對破壞選舉等行為的懲處等都沒有詳細規定，建議增加類似“關于選舉具體程序，參照《選舉法》的相關規定”的字樣。（3）關于職工代表的人數及構成問題。《草案》第15條對職工代表的人數及構成問題進行了規定。但是，本條第一款的不妥之處在于：沒有對建立職工大會制度或者職工代表大會制度的企業的下限人數進行規定。此外，《條例》本條第二款沒有進一步明確“高級管理人員”的界定和構成問題。對上述問題，建議第一款修改為：企業職工人數在100人以上的，應當建立職工代表大會制度；企業職工人數在25人以上不滿100人的，應當建立職工大會制度或者職工代表大會制度。另外，建議在第二款中以列舉方式明確“高級管理人員”范圍。

（三）及時修正《廣東省企業集體合同條例》現行有效的《廣東省企業集體合同條例》是1996年6月1日省八屆人大常委會二十二次會議通過的。之后國家先后出臺了《集體合同規定》、《勞動合同法》和《勞動合同法實施條例》等法律和部門規章，但《廣東省企業集體合同條例》并沒有適時修訂，2013年的《廣東省企業集體協商和集體合同條例》（草案）將集體合同和集體協商規定在一起。縱觀各地有關集體合同的地方性立法，普遍的趨勢是對企業參與集體合同的強制力逐漸加大，法律的剛性不斷增強，對協商談判代表的保護逐步完善。《廣東省企業集體合同條例》在修正時不妨借鑒。（1）加大集體協商的強制性和約束力。解決企業不愿談的關鍵在于加大集體協商的強制性和約束力。例如：《江蘇省集體合同條例》第38條規定5種由勞動保障行政部門責令其在十五日內改正的行為：拒絕或者拖延答復另一方平等協商要求；拒絕提供或者不按時、不如實提供有關平等協商、簽訂集體合同所需情況和資料；協商后雙方形成一致意見，一方要求簽訂集體合同，另一方拒絕；阻撓上級工會指導下級工會和組織職工平等協商、簽訂集體合同；不按照規定報送集體合同審查。《天津市企業工資集體協商條例》也列出了由勞動行政部門責令改正的4種行為。（2）加大違規行為的處罰力度。如果強制協商的內容僅僅是宣示性的表述，對企業方來說是沒有約束力的，因此許多地方開始探索通過罰款、公示等方式對違反上述規定的企業給予處罰，而且處罰的力度不斷加大。如《重慶市集體合同條例》規定，違反該條例并且逾期不改的，勞動保障行政部門可以對其處以2000元以上2萬元以下罰款，同時對法定代表人或者主要負責人處以1000元以上1萬元以下罰款。江蘇則把對企業的處罰的金額提高到了3000元以上3萬元以下。黑龍江更是把對用人單位的處罰提高到1萬元以上5萬元以下，同時并向社會公布。（3）加大協商談判代表的保護力度。為了解決工會干部和職工不敢談的問題，各地都加強了對協商代表的保護。江蘇規定，一旦協商代表因履行職責被扣發、降低工資和福利，勞動保障行政部門不但要責令用人單位支付其工資、福利，還要責令用人單位對其進行賠償，賠償金額按應得工資、福利總和的50％以上一倍以下的標準支付。《云南省企業工會條例》對工會工作人員的保護力度更大：企業無正當理由拒絕進行工資集體協商的，處5000元以上2萬元以下罰款。與此同時，有的地方還對協商代表的責任作了明確規定，如天津規定：“協商代表違反本條例規定，泄露企業商業秘密的，應當依法承擔相應的法律責任。”（4）規定政府部門和工會工作人員的責任。在加大對企業違反規定處罰力度的同時，各地也對勞動行政部門和工會工作人員在實施監督或者處理平等協商、簽訂集體合同爭議過程中，不履行職責或者違法行使職權等違反規定的行為作了規定。如《重慶市集體合同條例》規定勞動保障行政部門工作人員有徇私舞弊、濫用職權、收受賄賂、玩忽職守等行為的，需要承擔行政處分直至追究刑事責任。《浙江省集體合同條例》也規定了工會工作人員的責任：“由同級工會或者上級工會責令改正，并視情節予以處分。

作者：李繼霞單位：廣東省社會科學院法學研究所