經(jīng)濟法角度下國家職能的運營范文

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一、國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能運行的法治原則

國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須通過法律授權(quán)政府或社會組織行使。如同傳統(tǒng)的國家統(tǒng)制職能必須由不同的職能機關(guān)諸如立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及法律監(jiān)督機關(guān)分別行使、實現(xiàn)一樣，國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能作為因應(yīng)市場經(jīng)濟而產(chǎn)生的國家職能，由法律授權(quán)政府或社會組織行使，如中國證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會作為部級事業(yè)單位，對金融資本市場進行獨立監(jiān)督、調(diào)控。不過，政府是法律授權(quán)實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的最重要的載體，政府依法行使國民經(jīng)濟運行過程中的宏觀調(diào)控權(quán)和微觀規(guī)制權(quán)，是國家通過法律授予其履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的具體表現(xiàn)，而且不再是行政式的管理，更多表現(xiàn)為一種監(jiān)管、一種積極的引導(dǎo)。國家以法律授權(quán)的方式選擇政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，是因為政府具有比其他國家機關(guān)、社會組織更明顯的優(yōu)勢：一方面政府機關(guān)設(shè)置健全，從中央政府到各級地方政府，各種職能部門、機構(gòu)能夠有效地執(zhí)行復(fù)雜的任務(wù)；另一方面政府可以通過履蓋面廣、多層級的網(wǎng)絡(luò)框架，對國民經(jīng)濟運行形成及時、有效的管理。同時，國家法律的執(zhí)行素由行政機關(guān)來承擔(dān)，對現(xiàn)實問題及時作出反應(yīng)并不符合立法和司法的性質(zhì)，因此，國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能以法律授權(quán)形式授權(quán)政府實現(xiàn)是一種必然選擇。

政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能來源于法律授權(quán)，這意味著政府實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須遵循法治原則，根據(jù)法律授權(quán)對市場經(jīng)濟運行生成的各種問題作出準(zhǔn)確的回應(yīng)并且提出解決方案，在法律框架內(nèi)實現(xiàn)其經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能。迫切需要解決的問題是政府的定位和角色的轉(zhuǎn)換，這是因為全能型政府職能模式使得政府習(xí)慣于以權(quán)力干預(yù)市場運行，習(xí)慣于用行政手段解決市場問題，由此可能導(dǎo)致政府在實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能過程中不按市場規(guī)律辦事，存在嚴(yán)重的“越位”、“錯位”和“缺位”現(xiàn)象，而且政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率不高等問題也嚴(yán)重制約市場機制效能的發(fā)揮，妨礙國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的實現(xiàn)。在市場經(jīng)濟條件下，政府實現(xiàn)國家對市場的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能只能是法律的執(zhí)行者，這種定位決定了政府必須完成從全能政府向有限政府、責(zé)任政府的角色轉(zhuǎn)換。

法治原則是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的核心理念和基本準(zhǔn)則。市場經(jīng)濟條件下的國家治理中的法治既區(qū)別于人治，也區(qū)別于法制。英國法學(xué)家洛克認(rèn)為法治就是政府應(yīng)該以正式公布既定的法律來進行統(tǒng)治，這些法律不論貧富、不論權(quán)貴和莊稼人都一視同仁，并不因特殊情況而有出入。法治的核心思想是要依法治理國家，法律面前人人平等，反對任何組織和個人享有法律之外的特權(quán)，因此，法治的核心是嚴(yán)格依法辦事，法治的關(guān)鍵在于制約權(quán)力。同樣，法治作為一種社會管理機制，法的規(guī)定是社會管理的根據(jù)和手段，法的實現(xiàn)是社會管理的目標(biāo)和要求。人治的本質(zhì)是“賢人政治”，即依靠領(lǐng)導(dǎo)人或統(tǒng)治者的意志來管理國家和社會，處理社會公共事務(wù)的治國方略、方式，具有隨意專橫的性質(zhì)，政以言興，也以言廢，人治以權(quán)力為核心，輕視法律。法制雖然與法治有著密切的聯(lián)系，泛指國家法律的體系、體制與架構(gòu)的整體，法制既可能是約束權(quán)力的法治之下的法制，也可能是為權(quán)力控制的人治之下的法制，但法治追求法律至上和法律權(quán)威，任何人均必須遵守法律、服從法律；而且法治約束權(quán)力，尤其是對公共權(quán)力或者國家權(quán)力的約束，一切權(quán)力都必須服從法律，在法律之內(nèi)活動。國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能是因應(yīng)市場經(jīng)濟而生的新型國家職能，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，既反對權(quán)力干預(yù)市場運行，又需要權(quán)力糾正市場機制的外部性缺陷，需要政府運用權(quán)力糾正市場失靈。市場機制對權(quán)力的兩面性決定了政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能時必須嚴(yán)格依法處理市場問題。

法治原則要求政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須有所作為。市場機制作為市場經(jīng)濟的內(nèi)在調(diào)節(jié)機制，是價格、競爭、供求等市場因素在市場交換過程中相互制約與相互影響、自行調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的有機統(tǒng)一的系統(tǒng)，由價格機制、供求機制以及競爭機制構(gòu)成，具有自發(fā)性、盲目性、唯利性和滯后性特點，由于市場本身存在不完全競爭、不完全信息以及外部性、公共物品不充分等市場障礙或市場缺陷，市場失靈成為市場機制不可克服的矛盾。

市場機制的內(nèi)生性缺陷會直接導(dǎo)致資源配置失調(diào)、供求失衡、分配不均以及市場壟斷等問題，進而扭曲國民經(jīng)濟整體運行。因此，微觀領(lǐng)域的無序競爭和宏觀領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性失衡需要國家調(diào)節(jié)機制，即運用公權(quán)力，由“政府約束和指導(dǎo)”市場，調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟活動和規(guī)制、監(jiān)管微觀市場主體行為，限制“經(jīng)濟力量的自由運用”。

二、國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能運行的法律限制

政府調(diào)節(jié)或干預(yù)市場必須依法辦事，這是法治經(jīng)濟的應(yīng)有之義。國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能最根本的任務(wù)是制度供給，通過制定社會經(jīng)濟公共政策和市場運行法律規(guī)則，確立市場參與主體的行為規(guī)范，達成公開、公正、平等、有序、自由的競爭秩序。政府調(diào)節(jié)市場的宏觀調(diào)控權(quán)和微觀規(guī)制權(quán)來源于法律授權(quán)，其行使也必然受到法律的限制。

（一）政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的理念限制

微觀經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟共同構(gòu)成市場經(jīng)濟整體，微觀經(jīng)濟涉及市場參加者及其經(jīng)濟行為，宏觀經(jīng)濟則以國民經(jīng)濟運行為對象，表現(xiàn)為經(jīng)濟總量關(guān)系，主要是國民經(jīng)濟總供給、總需求以及總價格、總就業(yè)量等重要指標(biāo)。宏觀經(jīng)濟由不同的微觀經(jīng)濟組成，微觀經(jīng)濟運行受宏觀經(jīng)濟指導(dǎo)。無論是宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域還是微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，完全依靠市場機制調(diào)節(jié)都會因市場固有的缺陷導(dǎo)致運行偏差，解決和處理微觀經(jīng)濟與宏觀經(jīng)濟問題、克服市場機制的缺陷則是政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的根本任務(wù)。從理論上看，政府依法調(diào)節(jié)微觀經(jīng)濟與宏觀經(jīng)濟分別采用“規(guī)制”和“調(diào)控”的不同思路和理念。

規(guī)制即規(guī)范、制約，是規(guī)定、制度的動態(tài)表現(xiàn)。簡言之，規(guī)制就是以法律規(guī)范市場主體的經(jīng)濟活動、以制度約束市場主體的行為，這是一個具體化、范疇化、目的化的動作概念。微觀規(guī)制就是政府依法對參與市場運行的市場主體及其行為的干預(yù)。對于微觀市場而言，只有通過具體的法律制度加以約束和規(guī)范，才能克服不同市場主體在利益最大化驅(qū)使下多元利益與市場秩序的沖突，才能建立一個統(tǒng)一行為規(guī)則、統(tǒng)一評判標(biāo)準(zhǔn)的平等、公平、公正、開放、自由的市場。因此，政府對微觀市場采用“規(guī)制”的干預(yù)理念是對微觀市場結(jié)構(gòu)、特征理性分析的結(jié)果，其目的在于彌補和治理市場機制缺陷，規(guī)范和矯正市場活動、凈化市場環(huán)境、確保市場競爭機制的良性運行。微觀規(guī)制通過對市場主體準(zhǔn)入、退出、行為和市場秩序維持的規(guī)范，實現(xiàn)政府與市場運行的最直接的接觸。

調(diào)控即調(diào)節(jié)、控制，是一種綜合化、系統(tǒng)化和間接化的行為方式。宏觀調(diào)控是政府為促進社會總需求與總供給的平衡，對宏觀經(jīng)濟運行所為的經(jīng)濟總量調(diào)節(jié)和控制。政府對宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域采用調(diào)控的理念，充分體現(xiàn)了對宏觀經(jīng)濟利益主體多元而復(fù)雜、對象廣泛全面而又不確定、內(nèi)容抽象而又不斷變動等特征的理解和把握，體現(xiàn)了國家作為保障社會政治經(jīng)濟安全的公共利益代表者的高度責(zé)任心，也體現(xiàn)了政府在駕馭市場全局性問題上的獨特優(yōu)勢和能力。政府根據(jù)法律授權(quán)履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，依據(jù)法律和政策，運用計劃、財政、貨幣和產(chǎn)業(yè)等調(diào)節(jié)工具，平衡經(jīng)濟波動和促進社會經(jīng)濟平衡發(fā)展。

政府對市場調(diào)節(jié)采取不同的“規(guī)制”和“調(diào)控”理念，在根本上是由微觀經(jīng)濟與宏觀經(jīng)濟所存在的質(zhì)的差異性決定的。政府為實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定直接禁止或強制要求市場主體行為，因此，規(guī)制是國家強權(quán)力在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的運用，對清除市場機制的“毒瘤”、“贅肉”具有“速效”、“強硬”的功能，留給市場主體選擇的余地較小；政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控卻只能以間接的倡導(dǎo)、鼓勵和利益誘導(dǎo)等方式，引導(dǎo)和促進各種利益主體的市場主體行為，達成實現(xiàn)整體經(jīng)濟戰(zhàn)略、控制國民經(jīng)濟發(fā)展方向的目的，調(diào)控的特質(zhì)決定了國家宏觀經(jīng)濟政策的柔性屬性。

（二）政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的權(quán)力限制

政府干預(yù)市場的正當(dāng)性在于市場需要，但政府干預(yù)同樣面臨失靈的危險。古典政治學(xué)家從政府的本質(zhì)出發(fā)普遍認(rèn)為政府源于人民的公意達成和公意授權(quán)，人們通過一定的契約關(guān)系建立公共組織管理社會，并認(rèn)為政府以保護私有財產(chǎn)為目的，因此，政府是社會性的，沒有自己的利益。但現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家從“經(jīng)濟人”概念出發(fā)，把政府當(dāng)作追求經(jīng)濟利益的個體看待，認(rèn)為最大化地追求自己的利益也是政府的基本屬性。不僅構(gòu)成政府的官員有自己的私利，而且政府也有自身的利益，政府自利性弱化了政府的自我控制能力，政府在自利性驅(qū)使下的非理性行為最終導(dǎo)致產(chǎn)生政府失靈的危險。這是因為政府權(quán)力不僅僅是一種能量，而且也是一種動量，富有擴張性、侵略性和進犯性。

政府依法獲得調(diào)節(jié)市場的宏觀調(diào)控權(quán)和微觀規(guī)制權(quán)，由此政府也承擔(dān)了法律設(shè)定的積極作為和有效作為的義務(wù)。與權(quán)力是一種強勢的政治資源截然相反，義務(wù)是一種負(fù)荷、一種負(fù)擔(dān)，義務(wù)的先天特質(zhì)具有勞務(wù)性、公務(wù)性和服務(wù)性，是一種不受歡迎的壓力。權(quán)力與義務(wù)的各自特質(zhì)決定了政府的選擇偏好。從自利的動機出發(fā)，政府及其公職人員面對權(quán)力與義務(wù)的選擇，最優(yōu)的理性行為是努力實現(xiàn)自身公共權(quán)力的最大化，同時盡力將其依法承擔(dān)的公共義務(wù)最小化，即盡可能逃避或推卸公共義務(wù)。政府及其官員對公共權(quán)力與義務(wù)的不同偏好決定了政府實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能時，必然存在缺位、越位或錯位的現(xiàn)象①，“法律、習(xí)慣、傳統(tǒng)、道德教育這些設(shè)計出來和演化形成以限制或控制這些短期私利的做法”。

為克服政府失靈，防止政府實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能過程中肆意干預(yù)市場或者怠于履行其市場規(guī)制、宏觀調(diào)控職責(zé)，必須強化政府宏觀調(diào)控權(quán)與微觀規(guī)制權(quán)的法律限制。從經(jīng)濟法實踐看，授權(quán)本身即構(gòu)成政府權(quán)力的法律限制，因為在法治時代政府活動以法律明文規(guī)定為基礎(chǔ)，凡法律沒有明文規(guī)定，政府均不得作為。經(jīng)濟法在授權(quán)政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、行使宏觀調(diào)控權(quán)和微觀規(guī)制權(quán)的同時，也明確設(shè)定政府的法律義務(wù)，明確政府權(quán)力行使的條件、程序和方式、方法。以《價格法》為例，政府對市場價格的規(guī)制大多屬于常規(guī)性規(guī)制，但《價格法》第30條至第32條對政府非常規(guī)的市場價格干預(yù)設(shè)置了相應(yīng)的條件，即當(dāng)重要商品或服務(wù)價格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國務(wù)院和省級政府可以對部分價格采取限定差價率或者利潤率、規(guī)定限價、實行提價申報制度和調(diào)價備案制度等干預(yù)措施；當(dāng)市場價格總水平出現(xiàn)劇烈波動等異常狀態(tài)時，國務(wù)院可以在全國范圍內(nèi)或者部分區(qū)域內(nèi)采取臨時集中定價權(quán)限、部分或全面凍結(jié)價格的措施；在據(jù)以實行干預(yù)措施、緊急措施的情形消除后，應(yīng)當(dāng)及時解除干預(yù)措施、緊急措施。《反壟斷法》對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查程序、調(diào)查措施、法律責(zé)任進行了嚴(yán)格的法律限制。

（三）政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的手段限制

我國學(xué)者一般認(rèn)為政府干預(yù)市場的手段主要有經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段，把最具權(quán)威性的法律手段與經(jīng)濟手段、行政手段放在同一層次，這種觀念對法治社會、法治理念的構(gòu)建具有相當(dāng)?shù)南麡O影響。行政手段是政府行政權(quán)的產(chǎn)物，具有“人治”屬性。行政手段是政府采取的具有強制性的行政命令、指示、規(guī)定等措施調(diào)節(jié)和管理經(jīng)濟活動的手段，行政手段具有權(quán)威性、強制性、垂直性的法律特征。政府以行政手段干預(yù)市場的實質(zhì)是以行政權(quán)力為中心的國家經(jīng)濟統(tǒng)制，是政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力行為①，“在人治類型秩序中，由于倚重個別精英的聰明才智或超凡能力，致使效率與公平的關(guān)系處于不確定狀況，很大程度取決于個別領(lǐng)袖的判斷與偏好”。由于行政手段來源于行政決策的指令，依賴于行政機關(guān)的實施，而行政決策受多種因素影響容易出現(xiàn)失誤和偏差，導(dǎo)致政府行政干預(yù)手段的濫用和干預(yù)市場的負(fù)效應(yīng)。20世紀(jì)資本主義社會經(jīng)歷了從消極行政到積極行政的演變，行政權(quán)力的擴張一方面符合社會現(xiàn)實的需要，使得市場獲得政府公共權(quán)威的協(xié)調(diào)和保護，但另一方面行政權(quán)力不合理增長和被濫用又使得個體利益遭受侵害的可能性增大。因此，政府行政干預(yù)與市場主體自由權(quán)利呈現(xiàn)沖突狀態(tài)，單純運用行政手段干預(yù)市場是一種無節(jié)制、危險的干預(yù)活動，必須把這種手段上升為法律手段，以法的規(guī)定性使政府干預(yù)合法化、程序化、責(zé)任化，才能杜絕行政手段的隨意性和無制約性。

經(jīng)濟手段的抽象性必須轉(zhuǎn)換為法律制度才能得到有效的貫徹和實施。政府對市場的干預(yù)尤其是對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控往往運用經(jīng)濟手段，即從經(jīng)濟體系中找出某些關(guān)鍵的經(jīng)濟變量作為杠桿，通過制定經(jīng)濟政策對宏觀經(jīng)濟運行加以影響，只有那些具有杠桿性質(zhì)能對國民經(jīng)濟“牽一發(fā)而動全身”的關(guān)鍵變量才能構(gòu)成宏觀經(jīng)濟調(diào)控的經(jīng)濟手段，如財政、貨幣或者產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟變量調(diào)整手段不僅操作性強，而且涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，它要求國家運用經(jīng)濟杠桿干預(yù)市場必須謹(jǐn)慎，慎重使用經(jīng)濟手段。為防止政府在推行經(jīng)濟手段干預(yù)市場出現(xiàn)決策沖動和混沌，有效發(fā)揮經(jīng)濟手段在調(diào)控經(jīng)濟中的作用，也必須使經(jīng)濟政策的內(nèi)容、手段法律化，使經(jīng)濟手段上升為法律手段，以法律手段貫徹、落實經(jīng)濟政策的思路和理念。

法律是一種強制性的行為規(guī)則，法律手段中的法律責(zé)任的歸宿是任何行政手段或經(jīng)濟手段所無法仿效的，法律責(zé)任對主體行為的制約和威懾也是其他手段所無法實現(xiàn)的。政府對市場的宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制，關(guān)系國計民生，影響社會全局，必須通過責(zé)任的追究才能達到慎行的目的。人的責(zé)任心與法律責(zé)任成正比，法律責(zé)任越重，人的責(zé)任心越強，法律責(zé)任越輕，人的責(zé)任心越弱，沒有法律責(zé)任就沒有人的責(zé)任心。為了杜絕政府干預(yù)經(jīng)濟中草率、主觀、不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，也為了昭示市場規(guī)則的嚴(yán)肅性，必須追求行政手段、經(jīng)濟手段的法律化。在成熟的市場經(jīng)濟中，無論是市場規(guī)制還是宏觀調(diào)控，都不是國家的任意行為，而是依法治理市場的法律行為，通過法律手段實施，宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制的法律化是西方市場國家的一個重要特征。而轉(zhuǎn)軌型國家職能的實現(xiàn)方式也正在發(fā)生著質(zhì)的變化，政府對市場的干預(yù)由單一的行政干預(yù)轉(zhuǎn)向行政、經(jīng)濟和法律并用，且逐步邁向以法律調(diào)控為中心的軌道。

從市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟的命題出發(fā)，國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的途徑應(yīng)該是法律手段，政府必須依法采取法律規(guī)定的方式、方法、措施，嚴(yán)格遵循法律設(shè)定的程序調(diào)節(jié)市場運行，克服或消除市場運行過程中遇到的特定障礙，不應(yīng)當(dāng)存在法律手段以外的其他手段，這些手段如果沒有法律的支撐和約束，即容易造成權(quán)力對市場的侵凌或任意干預(yù)，顯然有違于法治經(jīng)濟的精神。因此，政府干預(yù)市場的手段無論是行政手段、經(jīng)濟手段，還是法律手段，最終必須采用法律形式。

當(dāng)前政府調(diào)節(jié)市場的手段除應(yīng)將經(jīng)濟手段納入法律范疇外，還應(yīng)盡可能降低行政手段使用的頻度和幅度，以提高市場治理法治化水平。同時，政府干預(yù)市場的經(jīng)濟政策也必須付諸立法，形成確立經(jīng)濟政策目標(biāo)和手段、措施的具體法律制度，確定負(fù)責(zé)實現(xiàn)政策目標(biāo)的政府機構(gòu)以及通過這些機構(gòu)實施法律的責(zé)任，以達成政府貫徹實施經(jīng)濟政策時對市場的干預(yù)適度、合法和接受法律約束的目標(biāo)。

三、國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能運行的法律實踐

國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能受市場體制影響呈現(xiàn)不同的運行模式。從歷史角度看，經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能孕育于自由競爭的市場經(jīng)濟體制，也因應(yīng)市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展。為了維護自由競爭的市場秩序，以法律手段規(guī)范市場運行是其最直接、最原始的功能，而依法運用貨幣、財政以及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控市場經(jīng)濟運行結(jié)構(gòu)則是基于市場經(jīng)濟發(fā)展衍生的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的重要內(nèi)容。

美國政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能始于對壟斷的排除。1890年《保護貿(mào)易和商業(yè)不受非法限制與壟斷之害法》即謝爾曼法①就是美國立法機關(guān)基于企業(yè)組織擴張帶來的社會經(jīng)濟挑戰(zhàn)和民間運動強烈的利益需求所作的回應(yīng)，它確認(rèn)“任何契約、以托拉斯形式或其他形式的聯(lián)合、共謀、用以限制州與州之間間或與外國之間的貿(mào)易或商業(yè)，是非法的。任何人簽訂上述契約或從事上述聯(lián)合或共謀，是嚴(yán)重犯罪”。1914年的《布萊頓法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》授權(quán)聯(lián)邦政府貿(mào)易委員會根據(jù)謝爾曼法及其配套法律，禁止或限制壟斷市場、操縱價格等排斥、妨礙競爭行為，達成市場健康運行的立法目標(biāo)，實現(xiàn)國家“對私法的傳統(tǒng)領(lǐng)域進行干預(yù)和滲透”的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能。羅斯福新政則針對經(jīng)濟危機引發(fā)的市場蕭條、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、貧富懸殊加劇等社會經(jīng)濟問題，于1935年至1939年間頒布了大量旨在調(diào)整經(jīng)濟總量平衡、保持社會經(jīng)濟均衡發(fā)展的法律，其中《格拉斯•斯蒂格爾銀行法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)節(jié)法》、《全國工業(yè)復(fù)興法》等法律授權(quán)聯(lián)邦政府運用財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)政策強化市場干預(yù)。

2008年經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，美國國會先后通過《抵押貸款債務(wù)減免的稅收豁免法》、《一攬子經(jīng)濟刺激法》、《住房和經(jīng)濟恢復(fù)法》、《金融救援法》、《美國復(fù)興與再投資法》、《抵押貸款改革法案》以及《金融監(jiān)管改革法案》等，強化國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，授權(quán)聯(lián)邦政府實行量化寬松的貨幣政策，積極介入、干預(yù)市場活動，恢復(fù)和刺激美國社會經(jīng)濟活力。德國對經(jīng)濟活動統(tǒng)制可以追溯到20世紀(jì)初的經(jīng)濟立法，以“國家干涉主義”為思想基礎(chǔ)，德國政府實施貿(mào)易保護主義政策，扶持其卡特爾組織，只要不濫用其地位，就可以不受法律的約束得以自由發(fā)展，即使是1909年《反不正當(dāng)競爭法》，也未對卡特爾組織予以規(guī)制。1914年8月，德國議會通過《授權(quán)法》，參議院有權(quán)在戰(zhàn)時“防止經(jīng)濟損害所必需的措施”。1919年頒布《鉀經(jīng)濟法》、《煤炭經(jīng)濟法》和《卡特爾規(guī)章法》，這些法律強化了煤炭、鉀等重要資源型企業(yè)的社會化力度，政府對大企業(yè)的經(jīng)濟活動和主要物資供應(yīng)實行直接的干預(yù)和限制。1923年《防止濫用經(jīng)濟權(quán)力法令》的頒布，標(biāo)志著德國政府對卡特爾組織濫用經(jīng)濟權(quán)力的態(tài)度從扶持向削弱的轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)后，德國實行社會市場經(jīng)濟，以反對市場壟斷、促進公平競爭、穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展、均衡社會發(fā)展為目標(biāo)，以《德意志聯(lián)邦基本法》②為基礎(chǔ)，確認(rèn)國家有義務(wù)對經(jīng)濟過程帶來的不利于社會的結(jié)果進行干預(yù)，由此建立了現(xiàn)代國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能運行的法律制度，包括《反對限制競爭法》、《德意志聯(lián)邦銀行法》、《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》、《損害賠償責(zé)任法》、《缺陷產(chǎn)品責(zé)任法》等。這些法律要求德國政府在社會市場經(jīng)濟的框架下從微觀領(lǐng)域和宏觀領(lǐng)域依法調(diào)節(jié)市場，克服市場固有的缺陷。

日本政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能在二戰(zhàn)前仿效德國，具有強烈的經(jīng)濟統(tǒng)制色彩。針對經(jīng)濟危機對日本經(jīng)濟的沖擊，日本政府從資金、價格、金融等方面制定了門類繁多的宏觀調(diào)控法，如制定《制造事業(yè)法》以保護重工業(yè)、化工業(yè)發(fā)展；制定《出口補償法》等各種扶助和鼓勵出口的法律，扶持和振興日本工業(yè)，尤且是日本中小企業(yè)。為了應(yīng)對經(jīng)濟危機，日本頒行了大量的促進卡特爾發(fā)展的法律，如《出口組合法》、《重要產(chǎn)業(yè)統(tǒng)制法》、《重要出口產(chǎn)業(yè)組合法》等，同時頒行《銀行法》，通過提高銀行最低資本金數(shù)額，擠壓小銀行，引導(dǎo)和促進金融資本的集中和規(guī)模化。應(yīng)當(dāng)指出的是日本這一時期的經(jīng)濟調(diào)節(jié)立法雖然強化了“國家對國民經(jīng)濟的全面干預(yù)”，與真正意義上的體現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的立法尚有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｈ毡緫?zhàn)后經(jīng)濟民主化進程催生了國家適度干預(yù)市場而不是統(tǒng)制經(jīng)濟的法律。從市場競爭機制的培育出發(fā)，日本于1947年頒布《關(guān)于禁止私人壟斷和確保公正交易法》即《禁止壟斷法》，強行解散各種特殊公司、壟斷集團，同時，推行產(chǎn)業(yè)合理化經(jīng)濟政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進企業(yè)合理化發(fā)展，這些法律包括《企業(yè)合理化促進法》、《煤炭礦業(yè)合理化臨時措施法》、《中小企業(yè)基本法》、《農(nóng)業(yè)基本法》等。①這些法律在實踐中依據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)過反復(fù)修改而不斷地被賦予不同的歷史使命，取得了良好的法律實施效果。

上述市場發(fā)達國家的法律實踐表明：不同國家的經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制決定于其不同的市場機制，美國注重個人自由和個體權(quán)利，政府原則上并不直接介入經(jīng)濟活動，對市場的干預(yù)和調(diào)節(jié)局限于市場失靈，目標(biāo)是維護自由競爭的市場秩序；德日作為后發(fā)的資本主義國家，選擇了國家權(quán)力的強行介入，側(cè)重于積極地整合經(jīng)濟資源、規(guī)劃和管制國家的經(jīng)濟發(fā)展路徑和秩序。但是，這些國家對經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的實現(xiàn)卻具有共同的特質(zhì)，即“市場失靈—國家干預(yù)—法律”，政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須以法律為依據(jù)，政府既不能逾越法律授權(quán)的范疇、途徑和方式，也不能怠棄法律確認(rèn)的職責(zé)和義務(wù)，市場機制的需求是國家干預(yù)的前提，市場缺陷的克服是國家調(diào)節(jié)的目標(biāo)。我國確立國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的法律實踐經(jīng)歷了一個由具體到抽象、由微觀規(guī)制到宏觀調(diào)控的辯證統(tǒng)一的發(fā)展過程。

與市場發(fā)達的美、德、日諸國以反壟斷、反不正當(dāng)競爭法為契入點建立國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制不同，我國的市場調(diào)節(jié)機制是在計劃經(jīng)濟體制蛻變過程中邊除舊邊立新的基礎(chǔ)上培育、建立和完善市場經(jīng)濟的國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能法律機制，因此，構(gòu)建多元而獨立的市場主體是我國政府干預(yù)經(jīng)濟活動的首要任務(wù)，“先規(guī)則后市場”則成為國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能法律機制確立的獨特路徑。為滿足市場經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)條件，市場主體立法必須賦予多種經(jīng)濟成分的市場主體平等的法律地位，擯棄計劃經(jīng)濟條件下主體的所有制身份色彩，減少和消除國家和政府作為市場主體的強權(quán)與市場管理者身份的沖突，同時，用法律形式固化市場主體的市場準(zhǔn)入門檻要求，這表現(xiàn)在立法上一方面以《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》為基礎(chǔ)，逐步健全集體所有企業(yè)、私營企業(yè)法律制度，賦予各種不同性質(zhì)的企業(yè)以獨立的主體地位，另一方面頒行《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《外商獨資企業(yè)法》，為外國資本進入中國市場提供相應(yīng)的法律環(huán)境和依據(jù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的培育和建立，《公司法》、《合伙企業(yè)法》和《個人獨資企業(yè)法》的制定和實施宣告了以企業(yè)所有制性質(zhì)立法的實踐不復(fù)存在，各種不同性質(zhì)的市場主體平等競爭的法律環(huán)境為市場機制確立法律基礎(chǔ)。

法對政府實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的限制是在授予政府市場監(jiān)管權(quán)和社會主義市場法律體系不斷完善的前提下所采取的限權(quán)措施。與發(fā)達市場國家不同，社會主義市場經(jīng)濟并沒有經(jīng)歷一個自由競爭的發(fā)展過程，對于一個后發(fā)市場，我國也沒有選擇市場國家先市場后規(guī)范的發(fā)展路徑，而是選擇了一個邊發(fā)展邊規(guī)范、先規(guī)則后市場的發(fā)展方法。作為社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展戰(zhàn)略的法律支持，國家頒行了一系列旨在確立政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、保障市場機制健康運行所必需的法律、法規(guī)，以《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《消費者權(quán)益保護法》、《價格法》、《審計法》授權(quán)政府依法成立產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、工商管理局、物價局等各種部門機構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管微觀市場運行中的產(chǎn)品質(zhì)量、競爭秩序、市場價格，維護市場自由競爭秩序；以《反壟斷法》授權(quán)政府設(shè)立反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，對經(jīng)營者壟斷協(xié)議、濫用市場優(yōu)勢地位以及具有或可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中行為實施監(jiān)管；以《土地法》、《房地產(chǎn)管理法》以及《城市規(guī)劃法》授權(quán)國土資源局、房地產(chǎn)管理局對房地產(chǎn)市場的土地供給、開發(fā)、經(jīng)營進行監(jiān)督管理。針對金融業(yè)技術(shù)性和金融市場高風(fēng)險的特質(zhì)，《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及《證券法》、《保險法》授權(quán)中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會在中央銀行統(tǒng)一指導(dǎo)下分別實施對金融市場、證券市場、保險市場的監(jiān)管，這些機構(gòu)在性質(zhì)上屬事業(yè)單位的非政府組織，這意味著政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能在金融領(lǐng)域的剔除，政府“萬能”的角色定位被扭轉(zhuǎn)，政府規(guī)制市場行為的方式、手段、范圍、程序均受到法律的嚴(yán)格限制。

宏觀調(diào)控法律機制涵蓋財政調(diào)節(jié)法、產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法以及區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)法。宏觀調(diào)控的本質(zhì)在于穩(wěn)定經(jīng)濟均衡發(fā)展、促進經(jīng)濟增長，因此，宏觀調(diào)控立法以中央和地方財政收支分配與平衡為中心，以國家財政、預(yù)算、貨幣政策以及稅收政策法律化為基本手段。1994年的《預(yù)算法》確立了一級政府一級預(yù)算、中央和地方分稅以及中央與地方各級政府應(yīng)保持收支平衡的法律原則，授權(quán)政府有權(quán)編制預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行，《預(yù)算法》授權(quán)國家及各級地方人大對政府預(yù)算實施監(jiān)督管理，審查和撤銷同級政府編制的預(yù)算報告。1995年頒行的《中國人民銀行法》，授權(quán)中國人民銀行作為中央銀行，有權(quán)運用貨幣政策工具，保證國家貨幣政策的制定和執(zhí)行，有權(quán)對商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)實施監(jiān)督管理，維護金融資本市場穩(wěn)定。

以《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《增值稅法》等法律、法規(guī)為中心的稅收法律體系為政府實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。相對于較為發(fā)達的財政調(diào)節(jié)法，產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)法則顯得相當(dāng)滯后。產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法是以財稅、金融為手段確立的產(chǎn)業(yè)傾斜、產(chǎn)業(yè)扶持法律制度，產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)除《中小企業(yè)促進法》、《科技進步法》、《清潔生產(chǎn)促進法》外，基本上還停留于政策層面，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》、《關(guān)于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》、《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》等。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法作為新興的綜合性的法律調(diào)節(jié)方式，政策色彩更為濃厚。以中共中央、國務(wù)院2003年的《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》與2006年的《關(guān)于促進中部地區(qū)崛起的若干意見》為基礎(chǔ)，國務(wù)院制定和實施了以轉(zhuǎn)移支付、稅收減免、區(qū)域扶持為內(nèi)容的各種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的措施。

宏觀調(diào)控立法滯后既不能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，也不符合法治原則的精神。一方面，宏觀調(diào)控政策化傾向?qū)е铝⒎ㄟM程緩慢、立法層級偏低、法律呈結(jié)構(gòu)性偏差，如計劃法、固定資產(chǎn)投資法、國民經(jīng)濟增長法、產(chǎn)業(yè)合理化促進法等缺失使得宏觀調(diào)控行為過于隨意、過于原則，對市場機制產(chǎn)生負(fù)面影響；另一方面，政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能缺乏必要的法律程序和法律約束，宏觀調(diào)控政策措施不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)和不連續(xù)，如振興東北老工業(yè)基地的各種財政補貼、稅收減免措施，因缺乏明確界定的法律標(biāo)準(zhǔn)，各資源型城市為申報資源枯竭型城市不斷“跑部進京”。宏觀調(diào)控的基本政策法律化、系統(tǒng)化需要國家盡快制定宏觀調(diào)控基本法，需要一個基本法來統(tǒng)一宏觀調(diào)控的指導(dǎo)思想和基本原則，協(xié)調(diào)不同的調(diào)控手段之間的分工、銜接、交叉、配合和矛盾的處理，需要確立一個系統(tǒng)的具體規(guī)則和明確的法律責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，以滿足市場經(jīng)濟健康發(fā)展的需求。

作者：湯玉樞單位：上海政法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)院