國際法問題的挑戰與回應范文

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一、國際恐怖主義與反恐活動的法律性質

要有效地打擊日益猖獗的國際恐怖主義活動，必須首先對國際恐怖主義的概念和性質在法律上予以明確界定。但在什么是國際恐怖主義這個問題上，到目前為止國際社會并未形成一個可以為各國普遍接受的定義。同樣世界各國對國際恐怖主義活動的法律性質分歧也很大。國際法學界的主流觀點認為，國際恐怖主義活動是一種嚴重危害國際和平與安全的國際罪行。但以美國為首的一些西方國家出于政治圖謀硬是將國際恐怖主義活動列入國際法上的戰爭行為，而且要向這種戰爭“宣戰”。筆者認為，國際恐怖主義活動和反恐活動都不屬于國際法上的戰爭行為。國際法上的戰爭具有明顯的法律特征，而恐怖主義行為和反恐活動并不具備這些特征。首先，只有國家間的武裝敵對才是國際法上的戰爭。其次，戰爭是敵對國家之間相互使用武力造成的沖突。盡管現代國際法淡化了戰爭的形式要件，但對戰爭的主體要求并未改變。“9•11”事件是一個非國家組織對一個國家進行的，該事件的行為者不具有國際法上的戰爭所要求的主體地位，因而“9•11”事件不構成國際法意義上的戰爭。反恐怖活動也不屬于國際戰爭法的范疇，將戰爭擴大適用至反恐領域，實質上抹煞了戰時法與平時法的界限。國際恐怖主義活動應定性在國際犯罪的范疇，反恐活動則是打擊國際犯罪活動。

二、當前反恐活動對現行國際法提出的挑戰

“9•11”事件誘發的一系列反對恐怖主義活動，尤其是美國主導的反恐“戰爭”，對國際法和國際秩序造成了極大的沖擊和挑戰，突出表現在：

（一）對國家主權的侵蝕

主權是國家最主要、最基本的權利，是國家固有的，并非由國際法所賦予的。然而，“9•11”恐怖事件后的一系列打擊恐怖主義的活動卻似乎淡忘了當代國際法律制度中還有國家主權的存在。在沒有得到確切證據證明究竟是誰制造了恐怖事件，也更沒有確切證據證明恐怖事件的制造者究竟在哪個國家內，美國極其忠實的跟隨者就對主權國家阿富汗狂轟濫炸。對于恐怖主義對美國造成的巨大災難，國際社會給予了充分的同情和援助，但應當警惕美國假借反國際恐怖主義的名義侵犯別國主權、領土完整和國家統一。從國際法的角度來看，針對阿富汗的狂轟濫炸事實上藐視了國家主權的存在。

（二）對聯合國作用的淡漠

聯合國安理會是聯合國在維持國際和平與安全方面負主要責任的機關。在打擊恐怖主義的組織機構方面，早在1972年聯合國便成立了一個“國際恐怖主義特設委員會”。到2007年初，聯合國及其專門機構主持制定了13個關于制止國際恐怖主義的國際公約。應該說打擊國際恐怖主義在聯合國框架體制下通過國際社會的共同努力是能夠予以解決的。然而，“9•11”事件后的一系列打擊恐怖主義的活動卻把在當代國際法律體制中能夠發揮重要作用的聯合國擱置一邊了。美國政府漠視聯合國的存在和作用，在沒有經過聯合國授權的情況下，也沒有任何合法事實根據的情況下，對主權國家發動了一場冠之以“打擊國際恐怖主義的戰爭”，這事實上是對聯合國權威的蔑視與挑戰。

（三）對自衛權規則的突破

國際反恐與自衛本來扯不上任何關系。因為恐怖主義活動并非以國家的名義從事的“武裝對立”，因而根本談不上“自衛權”行使的問題。只不過“9•11”事件發生后，美國大肆宣稱“無人能夠阻止美國在恐怖主義襲擊面前采取自衛行動”。美國的自衛權理論主要在三個方面對傳統的自衛規則有了突破：一是突破了自衛的適用范圍。攻擊美國的是國際恐怖分子，美國卻對阿富汗國家行使自衛權，顯然造成了自衛對象與武力攻擊者的不一致。二是突破了自衛的時間限度。美國對阿富汗的軍事行動在恐怖襲擊停止一段時間后才開始，突破了行使自衛權的必要條件。三是突破了自衛的比例限度。美國在阿富汗的自衛性軍事行動造成了大量的無辜平民喪失生命，成千上萬的平民流離失所，遠遠超出了自衛的適度性。

（四）對國家責任規則的影響

“9•11”事件后有美國學者試圖利用“國家責任”理論和規則為美國對阿富汗所采取的軍事行動辯解。這一觀點明顯是站不住腳的。產生國家責任必須具備兩個基本條件：（1）該行為違背了該國所承擔的國際義務；（2）該行為可歸因于國家，即可視為“國家的行為”。具體到“9•11”事件，討論阿富汗政府是否應當為該事件承擔國家責任必須解決兩個問題：阿富汗是否違背了其所承擔的國際義務？恐怖組織的行為可否歸因于阿富汗國家？由于恐怖襲擊不是塔利班政府實施的，本•拉登及其“基地”組織也不是阿富汗的一個國家機關，而且美國并不能證明，至今也沒有證明恐怖襲擊是在阿富汗政府的直接指示或者直接控制之下進行的，因此“9•11”事件不能被歸為一項國家行為。在此情況下，單憑美國臆測阿富汗的“不作為”或者“疏忽”而向阿富汗攤派責任顯然扭曲了現代國際法中的國家責任規則。

三、回應：在聯合國法律框架內進行反恐斗爭

“9•11”恐怖襲擊以巨大的破壞力和強勁的感觀沖擊震驚了美國，甚至全世界，隨后在美國的極力帶動下國際社會掀起了一股席卷全球的反恐浪潮。然而，國際反恐活動不但未能遏制住恐怖主義泛濫的勢頭，反而陷入了“越反越恐”的怪圈。單方面使用武力打擊恐怖主義無助于徹底解決恐怖主義問題，要解決這一問題，需要國際社會的共同努力，特別要發揮聯合國的協調、領導作用，在國際法框架內，充分發揮國家合作的力量，以共同面對這一世界性威脅。具體來說，國際社會至少應從以下四個方面作出努力，回應挑戰：

（一）盡快形成對國際恐怖主義的統一認識，摒棄反恐“雙重標準”

國際社會對國際恐怖主義缺乏權威統一的界定，造成很多國家對國際恐怖主義都有自己的認定標準，甚至以自己的標準橫加指責別國的反恐活動，這是導致當前國際反恐“越反越恐”的重要原因之一。認定標準的不統一為一些國家在反恐中采取“雙重標準”打開了方便之門，甚至利用恐怖分子實現政治圖謀。美國及其盟國就在反恐斗爭中時常執行“雙重標準”，由警察、情報人員和軍隊使用恐怖手段達到自身戰略目的，甚至不惜發動“戰爭”對主權國家狂轟濫炸，并美其名曰“無限正義”或“民主輸出”，其實，這些行為在本質上同樣是恐怖主義行為。要真正整合國際社會力量打擊國際恐怖主義，必須摒棄反恐中的“雙重標準”，反對和打擊任何形式的恐怖主義活動。基于此，在反恐怖主義的國際法律制度中明確規定國際恐怖主義的定義、法律性質和認定標準顯得十分緊要。只有當國際社會對國際恐怖主義問題達成了相對一致的認識的時候，國際反恐斗爭才有可能取得實質性的進展。

（二）盡快完善打擊恐怖主義的國際法律制度，適應國際反恐新形勢的需要

在國際反恐的背景下，國際社會出現了一系列對現行國際法構成嚴峻挑戰的形勢和理論思潮。沖擊和挑戰意味著某種程度上的否定，所以我們需要反思國際法受到挑戰的原因。當代國際法律體系自身的缺陷與不足，與大國選擇繞開國際法自行其事也有很大的關聯。到目前為止有關反恐的法律制度尚不完善：（1）對國際恐怖主義的概念和性質沒有形成統一的界定；（2）打擊國際恐怖主義的行為方式以及管轄權問題需進一步規范和明確；（3）有關反恐的國際性規則不系統、不集中，各規定之間存在不協調、不規范的方面；（4）國際反恐公約缺乏完善的法律責任制度和強有力的實施機制。因此，國際社會應該至少針對以上存在的問題入手完善、健全打擊國際恐怖主義的國際法律制度，才能為打擊國際恐怖主義活動提供法律上的依據和保障。

（三）盡快完善以聯合國為核心的合作反恐機制，推進國際反恐斗爭的發展

國際合作反恐是全人類的共同任務。只有進行廣泛的國際合作，才能有效地防范和打擊恐怖主義活動。但在實踐中，由于國際社會成員對于國際恐怖主義概念認識的分歧以及國家政治和其他利益的干擾，全面合作反恐常常“貌合神離”，嚴重地影響到反恐合作的效率。這就需要由一個國際組織來發揮領導、協調作用，以凝聚盡可能多國家的力量。聯合國是全球最大最重要的普遍性國際組織，成立50年以來在維護和平、促進發展方面發揮了舉世矚目的作用。因此，由聯合國來充當國際反恐活動的“總指揮”和“領頭羊”，實屬是“當仁不讓”。近些年來的反恐實踐充分證明，缺乏聯合國的主導、協調，國際社會制止和打擊國際恐怖主義活動的任務不可能順利實現。要有效打擊國際恐怖主義活動必須盡快完善以聯合國為核心的全球性合作反恐機制，主要包括協調機制、司法機制、監督和制裁機制。

（四）建立公平合理的國際政治經濟新秩序，解決國際恐怖主義的“根源問題”

事物和現象的一切問題都可以從根源處尋找答案。研究恐怖主義問題就更需要追根溯源。和平時代，國際恐怖主義異軍突起，而且呈現出越演越烈之勢，與現存不公正、不合理、不和諧的國際舊秩序密切相關。阿富汗戰爭和伊拉克戰爭的結果表明，單憑軍事手段不可能取得反恐怖斗爭的徹底勝利。要從根本上消除國際恐怖主義，不能只治標，而應采取標本兼治的多元策略，即“不僅僅是軍事力量，而且必須還有其它手段——政治的、經濟的、社會的手段”，而最根本的出路就是要建立公正、合理、和諧的國際政治經濟新秩序，努力消除國際恐怖主義產生的根源。

作者：梁深單位：中山大學法學院2013級