論行政違法行為檢察監督制度困境及完善范文

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摘要:黨的十八屆四中全會提出檢察機關在履行職責過程中有權對行政機關實施的違法行使職權或不行使職權的行為進行監督，為檢察機關對行政違法行為的監督提供政策依據，有利于督促行政機關依法行政①，推動國家法治化進程。但實務中行政違法行為的檢察監督中仍然存在諸如法律依據匱乏、手段單一、范圍不明確等現實困境，在深度剖析其原因后，解決檢察機關在行政違法行為監督方面的缺位問題，以推動行政檢察監督體系的完善。

關鍵詞:行政違法行為；檢察監督；行政權；司法權

1問題的提出：

當前行政違法行為檢察監督的實踐困境我國《憲法》第129條對人民檢察院享有法律監督權作了明確規定，以根本大法的形式對我國檢察機關的職權作最強有力的確認。作為我國法定的監督機關，檢察機關當然對行政違法行為享有監督權力。近年來，國家或各地檢察機關都在探索對行政違法行為的檢察監督，主要集中在行政公益訴訟試點的推行和特設專門機構進行監督上，為開展此方面的工作提供了良好的經驗。但總體上看來，檢察機關在對行政違法行為的檢察監督上仍存在以下問題。

1.1缺少明確的法律依據

目前我國檢察機關對行政違法行為進行監督時面臨的最主要問題就是法律依據的缺乏。據了解，我國關于檢察監督權的規定散見于多部法律文件中，并沒有專門的“人民檢察院檢察監督法”，實踐中檢察機關在履行職責時常依據的法律有《人民檢察院組織法》和《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》（以下簡稱《工作規定》）。②但是《人民檢察院組織法》并未明確授予檢察機關對行為違法行為進行監督的權限，而《工作規定》由于存在法律位階較低和有關檢察建議的范圍、程序等規定過于抽象的問題，也難以發揮應有效用。法律依據的缺乏已無法滿足實踐上的需求，無疑給檢察機關對行政違法行為的監督工作帶來巨大的困難。

1.2監督方法單一且缺乏強制力

檢察建議是對行政違法行為檢察監督的最主要手段，指的是檢察機關通過對行政機關的規章制度或工作內容等提出建議來督促其正視其存在的問題來達到監督的目的。但是由于其本身只是對行政機關的工作方式或工作程序的建議，并不像法院的判決書一樣具有強制執行力，大多行政機關都對此不重視，往往是敷衍了事，因而監督效果并不明顯。

1.3監督范圍狹小有待擴展

從當前的法律規定及司法實踐來看，依據《行政訴訟法》第九十三條，檢察機關在已經生效的裁判有違反規定或者調解書有損國家、社會公共利益的情況下可以通過抗訴的方式對違法行政行為進行檢察監督，此條規定并沒有涉及抽象行政行為。此外，現行《行政訴訟法》雖然在關于抽象行政行為能否提起訴訟方面有了較大突破，但是也只能是提起附帶審查，這些都導致了我國行政違法行為檢察監督范圍的狹窄。人民檢察院不能只對具體行政違法行為進行監督，而忽略了抽象行政行為。事實上，抽象行政行為能夠反復適用在某種程度上可比具體行政行為的危害要大得多。③因此，必須擴大監督范圍，保證檢察機關能夠更加全面地對其進行監督。

1.4行政檢察部門設置不合理，專業人才缺乏

基于法律出臺以及實踐要求，政府在大多數地方都設置了民事行政檢察部門，但是只在少數地區單獨設置了行政檢察部門。民行檢察部門的設立使得檢察機關不得不在進行民事檢察工作的同時又進行行政檢察工作，這樣很可能會混淆兩者之間的界限，做出不合理的檢察決定，不僅會阻礙行政檢察工作的進行，還對民事檢察工作造成很大影響，顯然不合理。此外，具有行政法學專業研究背景的工作人員稀缺，面對行政事務的專業化和職業化提出的更高要求，民事行政檢察部門的隊伍建設稍顯薄弱，這必將影響到檢察監督工作的順利開展。

2行政違法行為檢察監督制度不健全的原因

2.1立法原因

為保證檢察機關監督的有效性和全面性，我國法律規定檢察機關既有對進入訴訟中的違法行政案件監督的權力，也可對非訴訟領域的行政案件進行監督。但在法律體系中，除了對檢察機關的法律職能予以確認外，如何對違法行政行為進行監督既沒有原則性的規定，也缺乏可操作性的實施細則。立法上的缺失既是行政違法行為檢察監督的問題所在，也是原因所在。

2.2傳統觀念的原因

古代法學家們一直把刑事案件的處理放在首要位置，由此形成了由來已久的“重刑事輕民事和行政”的思想觀念，而這正是檢察機關未能充分有效地發揮對違法行政行為檢察監督的重要原因。從各個朝代制定的法典中我們可以看出，絕大部分篇章是用來規定刑事犯罪及其刑罰的，然后民事方面的法律居中，有關行政的規定少之又少，這可以說是現今行政不被重視的起源。另外，從我國目前法律體系來看，有關刑事方面的規定比較全面，它從偵查、批捕、審查起訴到執行監督等都有一系列比較完備的法律程序可以遵循，檢察機關的工作也大部分集中在刑事案件的處理方面。但是在民事和行政方面，檢察監督明顯落后，已經跟不上具體司法實踐的要求了。雖然有的地區現在也設置民事行政檢察部門，但其監督范圍實在有限。因而，在“重刑輕民”“重民輕行”傳統思想觀念的影響下，對行政違法行為進行檢察監督的工作面臨重大困難。

2.3檢察機關自身的問題

檢察機關自身重視不夠，對行政違法行為的檢察監督職能日益弱化。④長期以來，“重刑事輕行政”的傳統理念已經成為檢察機關對待事情的一種固有的思維模式。檢察機關的工作大多集中在貪污賄賂罪、瀆職罪等職務犯罪的辦理、批準逮捕、審查起訴、提起公訴中，而很少對行政行為進行檢察監督。檢察機關必須盡快轉變現有的思想觀念，將民事案件和行政案件放在和刑事案件同等的位置上，保證檢察資源分配上的平衡，檢察職能履行上的全面。否則，對行政違法行為的檢察監督職能就趨于形式化了。

3行政違法行為檢察監督的域外借鑒

行政違法行為檢察監督是個全球性的話題，參考各國有關行政檢察監督方面的制度、政策等可為我國的檢察監督制度的健全提供寶貴借鑒。

3.1法國

一般來說，當代法國的檢察機關是不再直接參與到行政訴訟活動中去的，檢察官只能在國家利益或社會公共利益因行政行為受到損害的情況下才能參與到訴訟程序中去。其他情況下，主要是通過當事人提起越權之訴來實現對違法行政行為檢察監督，也就是說當事人是在自己的權益受到損害的情況下可以直接啟動訴訟程序，向法院請求審查行政行為的合法性并追究有關單位的法律責任⑤。此外，檢察官的監督作用越來越重要，監督范圍也越來越大，不僅要對一些公共機構進行監督，還要對司法工作人員、法院的判決裁定文書的送達或執行等進行監督。

3.2俄羅斯

俄羅斯的行政檢察監督制度主要是起源于前蘇聯。與我國類似，蘇聯的檢察機關是法定國家監督機關。蘇聯之后，雖然俄羅斯的法律制度與蘇聯有很大不同，但是有關行政檢察監督的制度依然保留了下來。俄羅斯相關法律規定檢察機關的主要職責就是保護國家、公民及企業的利益不受損害。與我國糾正違法行為通知書類似，當發現有關單位有違法行為存在時，俄羅斯檢察長也可以向有關單位發送消除違法行為的建議書。3.3美國相比較大陸法系國家，英美法系國家的行政法發展相對遲一點。在美國，雖然他們沒有設置檢察院，但是設有檢察官，這些檢察官主要負責公訴案件的起訴。美國檢察機關的監督范圍十分廣泛，它涉及行政機關做出的關乎國家利益、公共利益的所有行政行為。只要上述權益受到侵害，檢察官就可以參與或者提起訴訟。美國行政法規定了聯邦檢察長享有廣泛的案件參與權，也規定了聯邦檢察長可以就行政違法行為向法院起訴的檢察監督權⑥。通過對國外行政行為檢察監督狀況的研究，不難發現他們的監督范圍是相當廣泛的。與我國不同的是，國外大多規定了檢察機關提起或參與行政訴訟的權力，而我國多規定檢察機關有抗訴或提起審判監督程序的權力，在直接提起訴訟方面有所欠缺，這正是需要改進和完善的地方。

4行政違法行為檢察監督制度的完善

4.1完善行政違法行為檢察監督的相關法律

具體如下：第一，修改《行政訴訟法》的有關規定，完善現有的行政訴訟制度。首先，借鑒我國民事訴訟法中有關檢察機關針對提起民事公益訴訟的系列做法，然后明確授予檢察機關提起訴訟的權力，讓檢察機關在行政訴訟審判中占有一席之位。同時，借鑒世界上其他國家在這方面的相關制度，再結合我國依法行政的具體法治實踐，從多方面入手為完善我國人民檢察院參與行政公益訴訟制度提供依據。第二，及時健全《人民檢察院組織法》。該法律強調了檢察機關有法律監督的權力，卻沒有針對行政違法行為的檢察監督做出具體規定。因此，立法機關要完善這一部分的立法，對檢察機關監督行政違法行為的條件、范圍、方式、程序等作出更加完整詳細的說明。第三，結合情況制定一些具體的補充性規定。⑦地方政府可以根據自身發展特點結合地方特色有針對性地制定出一套適合自己的檢察監督制度，但不能與上位法存在沖突。第四，制定專門的檢察監督法。可能當前制定專門的檢察監督法律條件尚不成熟，但司法實踐的需要要求必須完善檢察監督的立法，為檢察機關的檢察監督職能提供更加全面的依據。

4.2強化監督手段

第一，完善檢察建議制度。如前所述，檢察建議是檢察機關對行政違法行為進行檢察監督的最常用手段，但是由于沒有強制執行力，很難受到行政機關的重視。因此為更好地發揮人民檢察院法律監督的職能，必須對檢察建議相關制度進一步完善。首先，明確檢察建議的法律效力。檢察建議如果想得到長遠的發展，得到有關單位的重視，就必須給予其明確的法律地位和法律效力。但若給予其強制力，便脫離了“建議”的初衷，因此可以將其作為提起行政訴訟的前置程序，在行政機關接收到檢察建議后并未采取相關措施的情況下引起檢察機關提起訴訟的法律后果。其次，明確其法律依據和適用范圍。我國新修改的行政訴訟法在第93條第三款中新增了檢察機關有權在行政審判監督程序中啟動檢察建議的內容，但是相關法律依據和范圍并未詳細說明。最后，健全檢察建議事后監督的機制，檢察機關在發出建議后應當進行跟蹤監督，保證有效的檢察建議能夠得到行政機關的采納，有關單位也能及時對自己存在規章制度、管理模式等方面的問題進行整改。第二，建立督促起訴制度。督促起訴制度是指在有關行政機關或社會團體不履行自己的職責或怠于行使自己的權利的情況下，檢察機關可以行使其檢察監督權，督促有關單位向法院提起訴訟。目前我國在行政方面沒有類似督促起訴的規定，所以筆者認為可以借鑒民事督促制度的有關規定，運用到行政方面，明確其適用范圍、具體條件以及相關程序等，從而維護國家利益和社會公益。

4.3明確監督范圍

從行政違法行為的概念來看，應當既包括具體行政行為，也要包括抽象行政行為。但是在當前我國的司法實踐中，檢察機關對行政違法行為的監督范圍十分有限，比較多地監督具體行政行為，很少對抽象行政行為進行監督，這也是近年來行政違法現象愈漸愈多的一個重要原因。在這種情況下，我們必須將違法的抽象行為和行政執法行為納入監督的范圍，以便檢察機關能全面、有效地實施檢察監督。第一，對違法的抽象行政行為進行檢察監督。2015年新修訂的《行政訴訟法》第五十三條規定可以對“規章以下的規范性文件”在行政訴訟中提起附帶審查，這在行政違法行為的檢察監督領域是一大突破。但是在具體的司法實踐中，由于公民對法律的了解還不夠深入等原因，對違法的抽象行政行為的檢察監督還處在起步階段。另外，行政機關之所以會作出許多違法的具體行政行為，大多也是由于依據了本身違反法律規范的抽象行政行為的原因，倘若只對違法的具體行政行為進行檢察監督，不對作為根源的抽象行政行為作出處理，不僅不合乎情理，還增加了檢察機關的工作壓力。由此看來，必須對違法的抽象行政行為進行檢察監督。第二，對行政執法行為進行檢察監督。行政執法是指執法主體將其依法做出的行政行為適用于具體對象或案件的活動。行政機關在這個過程中也經常會做出一些違法行為，如經常出現的“暴力執法”“釣魚執法”等現象。可見對執法活動進行監督還是很有必要的。由于一些執法工作人員濫用職權或者徇私舞弊，致使擾亂公共秩序的違法行為得不到及時有效的處理，僅靠行政機關內部監督難以防止違法的執法行為的發生。在這種情況下，檢察機關必須承擔起對執法活動進行監督的職責，發揮其應有職能。

4.4加強檢察機關的內部機構建設

如前所述，首先，目前我國的行政檢察部門往往是與民事檢察部門合署設置，在具體檢察工作的開展上并未明確加以區分，不僅難以進行行政檢察工作，還阻礙民事檢察工作的開展。近年來，已有海南、吉林等個別省份單獨設置了行政檢察部門，與民事、刑事分開，各檢察部門各司其職，互不干涉，取得了良好的效果。因此，為檢察機關能更好地開展對行政違法行為的檢察監督工作，應逐步將行政檢察部門從民行檢察部門中脫離出來，單獨設立。其次，承擔行政檢察工作的檢察官專業水平低，業務能力差，滿足不了日益復雜、專業行政事務的實踐需要。因此，應當提高行政檢察官的準入門檻，加強對其業務能力的考察與培訓，如定期舉辦交流會或培訓會，從理論和實踐多方面地提升檢察人員的專業能力與素養。

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作者：廣曉健 單位：安徽大學法學院