公立高校預算管理存在問題分析范文

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摘要：預算管理在公立高校內部實施已久，相關制度要求健全預算組織體系與預算編制體系、明確預算編制原則與預算編制內容、加強預算執行監督與預算考核評價等，但公立高校預算管理參與力度不足、預算編制整體質量不盡如人意、預算執行下剛上軟、預算控制功能弱化、預算評價體系缺失等問題依舊存在，需要通過設立獨立管理機構、嚴肅認真編制預算、健全預算調控體系、實施預算考評獎懲、加大預算監督力度等措施予以改進。

關鍵詞：公立高校；預算管理；存在問題；改進策略

公立高校只有建立規范的預算管理體制、確立可行的預算組織程序、選擇公認的預算編制方法、實施可控的預算監督手段、設定目標的績效評價等，才能完成《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》要求公立高校實施科學編制預算、精細分配經費、提高執行效率、突出績效的預算管理的任務。

一、公立高校預算管理存在的問題

（一）預算管理力度不高，參與不足

1.領導遠未主動重視預算管理工作

由于只講辦學社會效應，不講辦學經濟效益，所以，除非經費短缺已經影響到學校的正常運轉，公立高校領導一般很少主動重視財務工作，在其心目中財務工作與教科研工作存在天壤之別，無法同日而語。預算管理中，一般只是要求征求各部門及其他分管副校長的意見，而很少對預算管理工作提出前瞻性與全局性要求，使預算管理工作對學校其他工作缺乏應有的引導與制約作用。

2.預算管理參與力量明確不足

預算管理從內容上來看，涉及所有的收支項目；從利益上來看，涉及所有的部門；從過程上來看，涉及事前編制、事中控制、事后運用等所有環節。預算管理的參與者上至校領導，中至各部門負責人，下至具體項目組成員等所有人員，因此，必須有足夠的參與力量，以廣泛聽取不同角度與環節的建議。但實際上卻由于“形式參與”及“有限參與”等導致的有效參與力量不足，致使出現預算管理的預期效果難達到等方面的問題。3.財務獨家預算管理工作的局面依舊預算雖然是財務部門的職責，但肯定不是財務部門可以完全承擔的工作。然而，由于在絕大多數公立高校財務與會計混設而非分設以及傳統的不恰當的認識，使相當多的人認為預算管理就是財務部門的工作。

（二）預算編制整體質量不盡如人意

1.編制缺乏標準

預算編制標準包括事業發展戰略目標與將其具體后的項目數量及金額標準，但在公立高校內部既缺乏定性依據，也沒有定量標準。在定性依據上主要是沒有清晰的大學遠景及戰略目標，無法以此為據進一步將其轉化為中長期預算及年度預算。在定量標準上，一是自身缺少完整全面的各項業務費用歷史標準。二是主管部門缺乏統一公認必須執行的數量配置標準。三是沒有建立各項業務費用動態調整資源庫。因此，杜秦漢調查后認為只有不足40%的支出預算經過了詳盡論證，60%則以“估算”為依據來編制預算支出。

2.編制時間倉促

美國高校的預算編制時間一般是一年，而我國公立高校的預算編制時間僅有數月，顯得倉促與急迫。沒有提前半年以上布置預算的公立高校，2個月以內完成預算的公立高校占15.69%，2～4個月完成預算的公立高校占79.41%，4～6個月完成預算的公立高校占4.9%。同時，據筆者所知，2012年前江蘇省教育廳與財政廳通常在8月份布置省屬公立高校預算編制工作，要求9月份完成“一上”任務，10月份“一下”預算控制數；同時要求10月份完成“二上”任務，11月份最終“二下”批復預算。至于校內預算編制的布置時間一般最早為12月份，下達時間一般最早為次年3月份。而近年來則都在延遲，如10月份才布置省屬公立高校預算編制工作，由此導致校內預算下達時間遲至次年的4～5月份才下達。

3.編制方法單一不當

目前很多公立高校仍然在選用增減法的編制預算，如杜秦漢調查后認為，60%的支出是按增減方法編制的。其優點是對編制預算的要求低，簡單易行，但缺點也十分突出：一是在前期預算執行結果的基礎上進行調整等于是承認既成事實，使上個預算期的不合理因素得以沿襲；二是財務預算以粗略估計為依據，永遠無法實現科學管理的目標。

4.編制信息不全

首先，收支信息不完整。主要是收支信息只包括了教育事業經費，而沒有將專項經費與科研經費等納入整個預算體系內。其次，預算收入不準確。一是學雜費按全部學生應繳額核定，即賬面應收學雜費，而欠費卻反映不出來。二是其他收入不準確。由于各類經濟活動的不確定與付款方式的多樣化，導致年初編制的預算收入數與實際發生數相差很大。三是預算支出不全面。主要是基建會計與事業會計分開核算，而前者往往資金規模巨大，缺乏基建會計核算就不能全面把握學校的財務狀況。5.預決算不對應首先，部門預算與校內預算不對應。前者是按支出經濟分類來編制以滿足上級主管部門的需要，后者是按支出功能分類來編制以滿足校內各類工作任務的客觀需要。預決算缺乏應有的對應關系，無法通過決算來分析與評價預算執行效果。其次，校內預算口徑與會計預算內容不一致。

（三）預算執行下剛上軟

所謂“下剛上軟”是指在預算執行時，對平級部門及個人而言，財務部門完全做到了預算剛性執行，而面對校級領導時，財務部門則無剛性而言。

1.預算執行缺乏依據

主要是預算金額下達前比照上年同期的做法，既等同于認可基數，又可能造成在該階段一方面只能開展與上年同期相近或相同的工作，卻不能進行工作創新；另一方面即使隨意花錢只要不超過上年同期的金額也沒有相應的控制依據。

2.預算執行軟弱無力

在預算收入方面，雖然已實行了學雜費的收取與院系經費下撥掛鉤的管理辦法，但是并非每個階段都剛性掛鉤，而是年度剛性掛鉤，這就造成了階段性的預算收入軟約束問題的產生。在預算支出方面，一方面是預算金額下達較晚，不清楚上年同期的項目及金額是否仍然可行，導致各部門在經費使用上存在很多盲目性，無法合理安排支出；另一方面是各部門在經費使用上認為，只要在預算金額內就可以在項目之間自行調整甚至增減項目，卻忽略了“錢跟事走”的預算規則，因而導致預算項目、金額的嚴重不平衡。

（四）預算控制功能弱化

1.預算事前控制不嚴謹

預算事前控制包括預算編制前的準備是否充分與預算是否與工作目標高度一致。但一是如上所述預算編制既準備不足，又缺乏以遠景目標為編制依據，失去了預算編制的導向功能；二是預算金額下達時間過晚，無法起到預算事前控制的作用；三是缺乏經費使用辦法，導致預算事前控制無據，出現了隨意支出的嚴重問題。

2.預算事中控制不及時

預算由實施項目的數量、金額、需用時間等構成，一經確定任何方面及個人都必須嚴格控制。但是，一是監控手段有限，雖然能夠做到項目數量、金額的總控制，卻做不到同時控制經費使用進度；二是控制前緊后松，即10月份前相對控制較嚴，之后則漸趨松弛，以致突擊花錢成為常規；三是口徑不一的限制，往往造成實際操作上很難有效進行預算事中控制。3.預算事后控制不科學如果說還比較重視預算編制的話，那么對預算分析則是相當忽視。具體表現：一是只關注總額是否超預算，卻不太重視分項預算金額與使用進度的是否合理；二是只在財務部門進行分析，并不在校內通報與交流，更沒有將預算執行效果運用于今后的預算管理。

(五)預算評價體系缺失

1.沒有預算經費使用績效意識

財務部門只重視經費的合規使用，并沒有在預算編制階段講究資金使用的經濟性、效益性、有效性，沒有把這種要求貫穿于財務管理的全過程，也沒有建立預算經費使用績效責任制。

2.缺少預算經費使用績效評價體系

注重結果導向，重視責任效率的績效思想仍未引入公立高校，既沒有構建出涵蓋教學績效、科研績效、社會績效、資源投入、發展潛力等在內的缺少預算經費使用績效評價體系，也沒有運用計劃標準、本校歷史標準、社會平均標準、同行先進標準等常用標準對預算經費使用績效進行評價。

二、公立高校預算管理的改進策略

（一）設置獨立管理機構

預算雖然以貨幣來表示，最終表現為財務數據，絕大多數人也認為預算是財務部門的專門職責，但是財務預算是由各部門的常規經費和項目經費組成的綜合財務計劃，是由各個業務環節提供的基礎數據形成的，絕非單由財務部門所決定。做好預算工作，不僅要由財務部門參加，而且必須是所有部門的主動高效參加；參與人員不僅要掌握財務經濟知識，而且還必須熟知工科知識。因此，應設立由黨委領導、校長負責、財務等相關職能部門與院系負責人組成的全面預算管理委員會。其職責是：提出預算管理指導思想與目標，制定預算總體方案，審定常規項目預算定額，評判新建項目的必要性、可行性、合理性、績效性及投資金額與建設期，聽取預算執行情況的匯報并審議預算評價效果的應用及獎懲建議等，并設立預算管理辦公室與預算考評委員會。前者的職責是制定預算管理文件，提供預算管理基礎數據，協調開展預算編制、執行、控制、評價等工作，制定預算分配草案，召開預算草案論證會，提交全面預算管理委員會審議后下達預算指標。后者的職責是：考核評價學校總體及各預算單位的預算執行是否符合原先進度、經費使用是否合規合法、預算目標是否已經實現等，并提出改進建議及預算獎懲方案等。

(二)嚴肅認真編制預算

1.明確預算編制內容

一是編制業務預算。具體可分為收入與支出預算。收入預算包括各類財政撥款與補助收入、基建借款、事業收入、科研業務收入、創收收入、其他經營收入、后勤服務收入等。支出預算包括教學支出(人員經費、公用經費、學科建設經費等)、行政支出、后勤支出、基建支出、科研支出、財務費用、其他業務支出等。二是編制財務預算。主要反映各項業務活動對資金量的需要，包括收支預算及結余預算、現金流量預算、現金及現金等價物期末余額預算構成表、期末可支配現金預算表等。

2.靈活選用編制方法

雖然政府要求運用零基預算法來編制預算，其也確實適用于編制專項預算，但是該方法一是興于美國且已經終止，二是在我國公立高校實施零基預算存在著諸多困難。同時，其他預算編制法也并非一無是處，應根據不同業務性質選擇不同的編制方法。

3.提供準確編制信息

全面、系統、真實、完整、準確的信息是科學編制預算的基礎與保障。因此，編制預算一定要搜集到如下信息：一是戰略遠景信息。學校戰略遠景規劃是制定學校總體目標的謀劃和方略，是有關學校全局性、長遠性和根本性的重大謀劃，決定了學校未來發展方向和總體框架，只有掌握這方面的信息，預算才能做到有的放矢。二是縱橫數據信息。如學校歷史實際、社會平均標準、同行先進標準、財政規定標準、理論推介標準等。三是學校現實數據信息。如收入總額、人員編制、工資福利、固定支出、項目支出等。四是專項項目信息。如實驗室建設項目庫、設備購置計劃等，根據項目的輕重緩急，進行統一規劃。

4.編制時間必須提前

美國高校預算一般提前一年編制，即從每年4月份就開始編制下一年度預算,最遲必須在下一年6月份確定。我國公立高校倉促的預算編制時間無法保證預算編制的高質量。因此，對常規維持項目可提前半年編制,對發展項目則需要根據學科規劃做好3年計劃，在每年年初即對下一年發展項目進行論證，論證通過后編入下年預算，從而保證預算編制的質量。

5.確定預算編制標準

編制預算必須明確編制數量與編制金額，否則編制預算的準確性也就無從談起。因此，一方面需根據辦學條件與人才培養工作水平評估指標的要求配置教學儀器設備，嚴格執行國家關于辦公用房辦公設備與辦公家具的配置標準制定公立高校數量配置標準。另一方面，要持之以恒地進行市場調查并跟蹤政府采購、批準網上采購等方面的價格信息，確定預算編制的金額標準。

(三)健全預算調控體系

1.健全預算控制體系

按照預算控制的先后劃分，預算控制雖然可以分為事前控制、事中控制、事后控制等三個階段，但絕非單一控制，而必定是全面、系統、多元、完整型的控制。一是事前控制。即在預算執行前就需要對預算方案進行評估，以便提前發現一些可能出現的問題并加以防范。主要包括以下內容：擬定多套預算方案并對其優劣進行評判、比較，從中選擇最佳預算方案，明確控制依據與標準，推演方案執行效果，提供應急替代方案等。二是事中控制。要求在預算執行中必須建立起有效的人工檢查與計算機預警系統結合的控制方法。人工檢查指由預算管理委員會不定期不定部門地對預算執行情況進行隨機抽查。計算機預警系統是指在預算執行的每個時間節點上設置資金使用警戒線，用款進度一旦接近該線，則計算機系統必然報警。三是事后控制。事后控制是上輪預算執行的結束，但是這種“結束”只是時間上的結束，只有找出預算執行產生偏差的原因并提出改進建議及引以為戒地運用于下輪預算管理中，才能達到事后控制的真正功效。

2.嚴格控制預算調整

在國外，一方面高校對預算控制都非常嚴格,如在美國任何單位與個人都無權突破預算；在澳大利亞、新西蘭則是任何人都無權隨意增減預算；在英國、德國、荷蘭等財務預算一經討論通過，則誰也無權進行變更或調整，等等，充分表明了預算的權威性與嚴肅性。另一方面也規定了特殊情況下預算調整的程序。如在美國不經校董會同意即使校長掌握一定的機動資金但也不能動用；在澳大利亞、新西蘭遇到特殊情況確需進行調整的必須經法定的程序批準才能生效；在英國、德國、荷蘭等如確需追加預算則必須經過校務委員會的批準，等等，說明預算并非不可調整，而是個人無權調整預算，預算調整必須經過集體研究決定。因此，調整預算時，必須堅持以下原則：一是確實發生了不可預見的特殊情況；二是論證一定要翔實充分；三是批準流程必須合規；四是必須經過具備一定公示期。

(四)實施預算考評獎懲

1.建立預算執行考核制度要明確

預算考核內容、預算考核指標及權重分配,特別是要加大績效指標的考核權重，從真實性、合法性、科學性和效益性等方面對各院系、部門的預算執行情況進行考核,從而引起院系、部門對預算管理工作的廣泛重視，不斷提高公立高校預算執行績效管理水平。

2.建立預算效果獎懲機制

堅持一年兩次對預算執行情況進行評估,并在年末對其結果予以問效追責。具體包括如下內容：一是設立預算效果考核獎懲資金。在預算總額中安排一定比例的資金用于對預算執行中增收節支突出、預算情況良好、績效目標實現的部門給予獎勵，或對預算執行中資金使用績效不高、預算執行情況不佳的部門予以懲罰性預算經費削減。二是將上年度預算執行效果與下年度預算資金安排相掛鉤。即對上年度預算執行程度高、績效目標已實現、合規使用比例高的少數部門,在編制下年度預算時適當增加資金使用量，反之，則減少處于后兩位的預算部門在下年度的預算資金使用量。三是將部門教職員工績效工資與預算執行效果相掛鉤。即對預算執行好的部門的教職員工績效工資要高于全校所有教職員工績效工資平均水平，反之，則減少處于后兩位的部門的教職員工績效工資，從而維護預算的嚴肅性和高效性,促進預算管理的科學化、制度化、規范化。

(五)加大預算監督力度

1.完善預算管理制度

只有建立健全預算管理制度，才能在進行預算監督時做到有章可循，確保預算管理的針對性與具體化，避免在預算管理中出現盲目性與隨意性的不當現象。這些制度包括：資金使用辦法、經費預算管理制度、創收資金管理辦法、經費收入管理辦法、預算績效評價制度等，以突出預算的嚴肅性、反映預算的完整性、增強預算的公開性、體現預算的目標性和注重預算的績效性，著力推進預算管理的科學化、民主化、法制化。

2.發揮內審監督職能

內審監督要對資金使用的合規性、合法性、合理性進行監督檢查，只有不斷向資金使用的科學性、目標性、績效性邁進，才能真正完整全面地發揮內審作用。具體到預算內審監督，則要求內審部門既要在參與預算編制及審議預算方案時就高度關注資金投入績效目標的實現問題，更要通過定期或不定期地在對預算執行情況進行監督檢查時，始終圍繞預算設計的績效目標來尋找差距，探索原因，提出建議，從而保證預算管理的嚴肅性與高效性的有機統一。

3.建立預算責任機制

權責利相統一是預算管理的內在要求。申請資金時，既然有項目、有理由、有目標，那么預算批準后申請者就必須肩負起用好資金、實現目標的經濟責任。同樣資金批準者也要承擔預算執行過程將錢花在何處，達到何種效果的領導責任。因此，必須明確在預算管理中申請者與各級審批人應當承擔的責任問題。從而建立起層層負責的預算管理責任機制，保證目標的實現。

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作者：趙善慶 單位：無錫商業職業技術學院