事業單位養老保險改革范文

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相比于城鎮企業職工養老制度改革，我國事業單位養老保險改革的進展明顯要緩慢很多。作為社保體系中最基礎、最重要的制度，養老保險改革的懸而未決，也在某種程度上制約著事業單位的改革進程。

新中國建國至今，我國事業單位人員養老一直由單位保障，社會化程度很低。在社會轉型中，“單位辦社會”既不利于提高經濟和社會運行效率，也難以保證離退休人員養老金的按時足額發放。由于現有制度沒有積累機制，在撫養比例不斷提高、人口老齡化日益加劇的情況下，政府財政供款的壓力也在步步增大。而事業單位退休人員待遇高于企業退休人員，且差距不斷拉大，已成為關乎社會公平的熱點問題。

事業單位養老保險改革的難度是客觀存在的。兩三千萬事業單位人員數量龐大，各單位在經費渠道、職能、管理方式和工作性質上也相當復雜，加之近年來人員老化加劇，等等。

這其中，“資金缺口”二直是這一改革既繞不開也至今沒有解開的巨大難題。“視同繳納”的原則規定很有可能與企業養老保險改革一樣，形成巨大的“歷史欠賬”資金缺口，不利于社保資金的安全和社保體系的健康發展。

如從1994年開始，全國28個省市陸續開展了事業單位養老保險改革的試點，但改革情況并不盡如人意。各地自行制定的試點方案五花入門，在費率、待遇、計發辦法上相差很大。時至今日，這一改革仍然停留在地方試點階段，未能出臺任何統一制度。

從“十五”計劃綱要到“十一五”規劃綱要，再到2006年的政府工作報告，中央一再要求積極“研究機關事業單位養老保險制度改革方案”，勞動和社會保障部也已將其列為今年的工作要點之一。對長達12年的事業單位養老保險地方試點組織調查和評估，審慎研究改革和制度建設方案，理性決策擇優，果斷突圍推進，是幾千萬事業單位人員及親屬對這項改革的期待。

制度缺陷“歷久彌新”

湯耀國

單位保障的社會化程度低，籌資結構過于單一，待遇標準有失公平等，是事業單位養老保險制度中的主要缺陷

盡管已有十幾年零星的試點探索，但與1997年已在全國統一的企業養老保險制度相比，機關事業單位養老保險制度仍在路上。在城鄉養老保險二元格局長期難以撼動的同時，城鎮養老保險內部這一“二元”格局也已存在多時。

在養老保險方面，單就事業單位而言，由于其類型多樣、情況復雜，不僅和企業之間存在鴻溝，與行政機關也不盡一致，即使在其內部，亦堪稱千差萬別。

在整個社保體系的建立中，事業單位養老保險被視為最難啃的一塊；在事業單位改革攻堅中，它也成為繞不開的棘手問題。

改，還是不改，已經不是個問題。改革的必要性源于現制度存在眾多缺陷，而舊體制下的缺陷在新時期所造成的困境愈加顯示出改革的緊迫性。

“鐵飯碗”可能是“易碎晶”

當上“單位人”，捧上“鐵飯碗”，終身都有單位管。這是上兩代中國人中“單位人”的現實，現在仍是不少年輕人的夢想。在這種體制下，就業、工資、保障三位一體，在哪里工作，就在哪里養老，養老金即是退休金。

堅冰先在企業被打破。在上世紀八十年代和九十年代，城鎮職工養老保險制度推行大改革，主要有兩個交織在一起的轉變，即由單位保障變為社會統籌和個人賬戶相結合，由現收現付制轉為部分積累制。社會統籌對應現收現付制，個人賬戶對應基金積累制。

換言之，單位不再包辦各自的職工保障，而交付“社會”即社保經辦機構統一管理。單位不再負責所有費用，個人也須交納一定數額。

自1997年基本定型后，企業養老保險制度仍在進行微調與改進。而這邊廂，機關事業單位退休養老辦法仍主要沿襲28年前《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(國發[19781104號)規定的老制度，即傳統的單位保障或國家保障。近年來雖也進行了局部性的改革，但在國家層次上，基本制度并無本質變化。

對于機關而言，單位保障實際上就是國家保障，因為資金根本來源是財政預算。而事業單位，按經費渠道劃分，有全額撥款、差額撥款和自收自支三類，與此相應的是職能與管理方式的不同。大致上，前者行使行政職能，參照行政機關管理，后兩者行使部分行政職能或非行政職能，趨勢是進行企業化管理。

不管是單位保障還是間接的國家保障，總之，個人是不必為其養老付錢的。

傳統單位退休金的發放亦與現行企業職工養老金的發放辦法大異。每個單位都要負責各自人員的退休金發放，還要專門成立老干部管理機構負責人員管理服務，“機關事業辦社會”，此為重要一例。

這不利于事業單位深化改革和裁減冗員，從而也不利于提高單位運行效率。事業單位養老模式已經長時間制約事業單位改革的整體推進。

而在“鐵飯碗”的表象下，也隱含危機。恰恰因為社會化程度低，單位包辦退休養老，員工不必自負其責，養老之保與不保全系于單位經濟狀況這一線。相當多自收自支和差額撥款的事業單位并不能確保退休金的按時足額發放。企業離退休人員養老金尚有“兩個確保”的底線，捧上“鐵飯碗”的“單位人”反倒缺乏保底。

“保障”成為流動的障礙

相較于已經退休的人員；現在單位工作的人員更有另一層不踏實感。按現狀來看，改革已是大勢所趨，改革的大勢是向企業并軌或接近，但作為“局中人”的他們此前并五個人賬戶的積累，這一缺口怎么辦?

如果體制外有更合適的工作擺在他們的面前，問題就愈發突出了。現行機關事業單位養老保險在制度模式、管理體制、籌資機制、待遇計發辦法、受益資格和養老保險關系銜接等方面，都與企業實行完全不同的辦法，若從機關事業單位流動到企業，繳費年限很可能從零算起，此前的社保就將是一片空白。

當然，國家在2001年的時候已經就此問題作出一定程度上的安排，《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》(勞動社會保障部發[2001]年13號)規定：公務員及參照和依照公務員制度管理的單位工作人員，在進入企業并按規定參加企業職工基本養老保險后，根據本人在機關(或單位)工作的年限給予一次性補貼，由其原所在單位通過當地社會保險個人賬戶，所需資金由同級財政安排。

然而，不“參照和依照公務員制度管理”的事業單位工作人員怎么辦呢?沒有規定。于是，只有等待，或者“就范”。

據一位對養老保險進行過多年深入調查的專家稱，即使是上面的明文規定，在實際中也往往形同空文。兩套不同的以養老為核心的社保體系，成為機關事業單位和企業之間一條難以逾越的鴻溝，阻礙了人才的自由流動和統一的勞動力市場的形成。

有感于此，一位如今自感“屈就”的“單位人”稱，“鐵飯碗”不僅可能是易碎品，也可能是“緊箍咒”。

單一結構難應對老齡化

沿襲傳統養老制度，事業單位中的工作人員不滿意，單位和國家也已備感不適。單一的籌資結構碰上老齡化高峰的逼近，使得單位和財政供款壓力成為難以承受之重。

截止2001年底，全國事業單位總人數為2681.8萬人，占城鎮勞動者總人數的11.2%。其中，按經費來源劃分：全額撥款事業單位總人數約占事業單位總人數的59%；差額撥款事業單位約占總人數的22%；自收自支事業單位約占總人數的17%；企業化管理的約占總人數的2%。

在兩千多萬事業單位人員中，離退休人員

645.80萬人，占在職人員的比例為24.1%，在現收現付制下，意味著四個在職人員供養一個離退休人員。而在有的單位，離退休人員和在職人員的比例已高達1比2甚至更高。

有專家特別指出，近幾年來，離退休人員和在職人員比例在以每年近2個百分比點的速度逐年攀升，說明事業單位人員老化加速，養老負擔越來越重。

綜合數據更是驚人。從1993年到2001年，中國的機關事業單位離退休人數增長了64%，離退休金增長了7.37倍，年均增長28.4%，明顯高于同期工資遞增18%的水平，且在多數年份超過了同期國家財政增長速度。

一方面是離退休人員數量在增加，一方面是離退休人員養老金待遇與在職人員工資同步增長，造成養老金支出大幅增長。1992至1998年，用于機關事業單位離退休人員養老金支付的財政支出以20%的速度增長。據估計，近年的增速仍保持了相近的高水平。

尤其嚴峻的形勢是，老齡化大潮正在逼近。目前我國60歲以上人口占總人口的比重已經超過10%，按國際通行標準已經開始進入老齡化社會。據預測，到2030年前后，我國將進人人口老齡化高峰。屆時，老齡人口比重將達到24.46%，這一高峰將持續20余年。

對于事業單位來說，老齡化形勢更顯緊迫。在事業單位普遍進行包括減員措施在內的機構改革中，新進人員較少，而退休人員增多，平均年齡和退休人員比重無疑都將高于社會平均數。

企業養老保險制度基本定型之后，為做實個人賬戶，國家新增財政就已需要拿出相當一部分來化解這一缺口。光是2004年，中央財政用于養老金專項轉移支付資金就高達524億元。如果再加上機關事業單位這方面不斷攀升的退休金支出，未來財政供款壓力可想而知。

高退休金引發爭議

傳統事業單位養老制度還屢招企業職工的非議，除了“單位人”無須個人繳費外，待遇標準和計發辦法不合理，事業單位人員退休金遠高于企業職工養老金。

企業職工享受基本養老金待遇需要個人和單位繳費15年以上，而事業單位(機關自然也是一樣)職工在現體制下卻可無條件地享受養老金。有不少企業職工抱怨：同是共和國的公民和勞動者，為什么獨獨機關事業人員個人不繳錢?

待遇的計發辦法和調整機制方面也呈現出相當大的差距。按1998年國發104號文件的規定，事業單位離休人員按本人職務工資與津貼之和全額計發離休費，即替代費為100%；退休人員的退休費按本人職務(技術等級)工資和津貼之和的一定比例計發，根據不同的工齡，比例從50%到90%不等，但一般都在80%以上，因為這一比例的要求是工齡超過20年，且與在職人員工資同步增長。

相形于事業單位平均超過90%的替代率，改革后的企業職工養老金替代率明顯偏低。基礎養老金加上個人賬戶養老金，替代率一般不超過60%，在近幾年來還呈下降趨勢。其調整機制則為按物價指數進行調整。

計發辦法、調整機制再加上計發基數的差別，使兩種制度下的退休金具體數額差別愈來愈大。有數據顯示，從1993年到2002年十年間，待遇差距由40元／月迅速擴大到400多元／月，差距比例從約20%擴大到約60%。

對此，企業退休人員，尤其是原從機關事業單位調入企業工作的人員大為不滿，還時常引發為上訪和群體性事件等不穩定問題。

作者簡介：湯耀國，《瞻望新聞周刊》記者。

鄭州：千年試水試出什么

郭久輝

基本覆蓋機關事業單位，為在全國進行統一的事業單位養著保險改革提供了參考樣本

作為全國機關事業單位養老保險制度改革試點城市之一，鄭州市早在1996年1月1日就出臺了《鄭州市機關事業單位社會保險制度改革暫行辦法》及《實施細則》，開始建立事業單位基本養老保障機制。此后的十年間，參保單位從市直事業單位擴大到所轄縣(市、區)的機關事業單位，基本覆蓋了納入鄭州市各級政府人事部門工資管理，執行機關事業單位工資制度的單位及非全民所有制事業單位。

截至2005年，全市參保人數15.529萬人，當年征收養老保險基金，征繳率達96%，養老金撥付率100%。機關事業單位社會保險制度改革，養老保障制度的建立，有效緩和了市場轉型、機構改革等帶來的沖擊和震蕩。然而在制度的運行中，基金安全、征繳比例、政策保障、與其他社保制度的銜接等深層次的體制問題也逐步凸顯出來。

為保基金安全三提繳費比例

“確保基金安全，確保養老金按時足額發放，是關系參保職工切身利益和社會穩定的頭等大事。”鄭州市機關事業單位社會保險管理辦公室主任任冠軍介紹，十年間，隨著離退休職工比例提高，機關事業單位養老保險基金三次調升繳費比例，才實現安全運行。

1996年保險基金建立之初，鄭州市實行的是“雙基數繳費”。對參保單位按在職人員上年度月均工資總額的21.48%、退(離)休人員退(離)休費的34%征繳保費，對員工個人按個人工資的2%征繳保費。

2000年7月1日，參照國家相關政策，鄭州市將機關事業單位個人繳費部分由工資額的2%調升為4%。

2004年7月1日，根據國務院有關完善城鎮社保體系試點方案的要求，社保基金征繳改為“單基數”，社保基金籌集比例調整為在職職工工資額的39%，其中單位繳納35%，個人繳納4%。

然而這次調整后，鄭州機關事業單位社保基金很快就出現了“赤字”。

對2005年4月的數據測算表明，鄭州市直482家參保事業單位在職職工35604人，離退休人員12628人，即使100%征繳，月結余也為負45萬元。而在2005，年上半年實際征繳率只有95%的情況下，社保基金每月形成收支倒掛t46萬元，嚴重入不敷出。

鄭州市社保部門分析認為，事業單位改革進程加快，提前退休人數增多，參保單位離退休職工數量增幅大是主要原因。據統計，1996年以來，鄭州市參保單位在職人員增長速度為1.75%，離退休人員增長速度為9.2%。領取養老金的離退休人員與繳費的在職職工人數之比，由1996年初的1：5.14升為2005年的1：2.82，即不到三名在職職工就要供養一名離退休職工。任冠軍說：“如果不采取措施，只需半年時間，近十年積蓄的保險基金將告罄。”

為保基金安全，2005年11月，鄭州市緊急建立了“養老保險調劑金制度”，對離退休人員超過在職職工30%的參保單位，每月繳納一定比例養老保險調劑金，堵住部分單位為減少繳納保費，大批人員提前退休或企業人員退休前轉人事業單位套取事業單位養老金的漏洞。同時將基金繳費比例調升2個百分點，征繳保險基金占工資額比例達到41%，其中單位繳納37%，員工個人繳納4%。這一措施執行近半年來，保險基金收支基本平衡，略有節余，社會反映基本平穩。

需要破解的深層次矛盾

“隨著改革的深入，一些深層次矛盾和問題越來越突出。”鄭州市機關事業單位社會保險管理辦公室黨委書記張偉介紹，保險基金面臨的征繳比例偏高、安全隱患多、與其他社保制度不平衡等諸多問題亟待重視和解決。

相關人士分析認為，阻礙事業單位社保體制改革的深層次矛盾主要因素有以下幾方面：

一是缺乏對試點城市的政策指導。社保問題政策性強，關系千萬職工群眾的切身利益，社會關注度高。作為改革試點，突破原有政策框框方面有所作為。但由于國家沒有給予試點城市具體的政策指導和政策突破權限，實踐探索中常遇到對新措施“有沒有政策依據”的責問，改革突破難度很大。比如，目前事業單位離退休職工工資發放辦法仍執行的是國發[93179號文件和國辦發193185號文件。按照這些文件，事業單位養老金“替代率”高達93%，即退休后養老金占退休前工資的93%，使保險基金壓力過大。再如，對當前越來越多由人才交流中心“人事”的人員，如何參保，非試點城市人員流人試點城市事業單位，保險如何接續等也存在政策缺環。

二是繳費比例過高，征繳難度加大。由于事業單位實行的是以支定收，政府不保底，而養老金支付呈“剛性”。為確保支出，鄭州市保費征繳比例一提再提，十年間幾乎翻了一番，參保單位負擔重，拖欠現象嚴重，催繳難度加大，基金管理成本也隨之加大。未來5年內，鄭州市參保的機關事業單位離退休職工與在職職工之比將達1：2，再提高征繳比例，恐怕部分參保單位將難以承受。

三是機關事業單位養老保險待遇與企業養老保險待遇相差過大。鄭州市市本級事業單位退休人員養老金月人均1750元，而參加社會統籌的企業退休人員人均只有680元。如此大的差距造成部分企業職工心理不平衡，不利于社會穩定。同時，實行“單基數”繳費后，部分企業臨近退休人員想方設法調入機關事業單位，享受事業單位養老保險待遇，導致機關事業單位保險基金隱性流失。差距過大還制約了事業單位的企業化改革進程。

四是一些獎勵、補貼政策也在保險基金中支付兌現，不利于基金作用的發揮。如人事部門規定獲市級以上獎勵的教師退休金按在職時工資100%發放；一些特殊工種的政策性補貼也從保險基金中支付，加重了保險基金的負擔，扭曲了保險基金的基本保障作用。

此外，有關人士認為，事業單位養老保險制度改革中，個人繳費多少未與離退休后所得養老金掛鉤；政府未參與，沒有形成“政府+單位+個人”的互相激勵和制約的機制等，也削弱了機關事業單位養老保險基金的保障能力。

“鄭州的改革試點一試就是十年，我們急切盼望國家出臺相對統一的社會保障政策，”張偉說。“由于缺乏相對統一的保障機制，一個行業一個標準，一個地方一種模式，黨政機關，事業、企業保障待遇相差過大等問題越來越突出。這樣一來，不僅事業單位機構改革進程快不起來，保障待遇發展不平衡也不利于社會的和諧穩定發展，還會給未來實行全國范圍的社會統籌留下后遺癥。”