鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制創(chuàng)新思考范文
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摘要:
我國現(xiàn)行財政體制實行分稅制和“下管一級”的方式，在近年社會經濟發(fā)展和深化改革的背景下，出現(xiàn)基層財政困難、收支矛盾、赤字增加等情況，需要針對縣鄉(xiāng)級的財政困難和問題，分析原因，探索創(chuàng)新財政體制的新思路。
關鍵詞:
縣鄉(xiāng)；財政體制；創(chuàng)新
我國自1994年實施財政體制改革，至今已基本確立了分級財政管理體制的框架，伴隨經濟迅速發(fā)展，財政收入也大幅增加，但近年地方財政收支矛盾加劇，財政赤字不斷增加，尤其縣鄉(xiāng)兩級政府財政困難，在部分地方已危及社會安定。深入研究縣鄉(xiāng)財政體制，探索創(chuàng)新改革之路已迫在眉睫。
一、現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財政體制的困難及原因分析
當前我國的財政體制主要是在1994年的改革基礎上實行分稅制，在管理上采取“下管一級”的方式，即中央-省-市-縣-鄉(xiāng)五級政府，上一級管下一級，收支兩條線，財政收入逐級向上集中，支出責任逐步向下分解。對縣級的財政管理以“市管縣”為主，部分地區(qū)正在試點“省管縣”的方式。在2006年財政部推行“鄉(xiāng)財縣管”后，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政預算和會計帳務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣級管理，統(tǒng)收統(tǒng)支。但實際各地情況不一，有的采取分稅制與包干制相結合、有的采取分成法、有的采取包干制。財政體制因受行政制約，受政策變化的影響較大。隨著我國近年社會經濟變革加快，縣鄉(xiāng)財政管理體制的問題也逐漸顯現(xiàn)，縣鄉(xiāng)級財政困難的情況較為普遍。如黑龍江省為農業(yè)和資源大省，市場經濟發(fā)展相對落后，受取消農業(yè)稅等政策調整，以及林、煤、油等資源型產業(yè)下滑的影響，GDP增幅連續(xù)多年下滑，2015年以增長率-2.9%在全國各省級排名倒數(shù)第二，地方財政捉襟見肘，很多縣鄉(xiāng)都是“吃飯的財政”，群體上訪事件時有發(fā)生。縣鄉(xiāng)級財政困難的原因，有經濟發(fā)展、產業(yè)結構方面的問題，也有財政體制方面的問題。
(一)財權與事權劃分的問題
1994年的財政體制改革，界定了中央和地方政府的財權與事權的范圍，但省以下政府的財政體制責權分配未同時明確，多年來省以下政府財政體制改革未有明顯進展，財權與事權的劃分不清，為基層財政帶來很大困難。根據(jù)2004年的《預算法》，我國財政體制實行分稅制，具體實施辦法執(zhí)行國務院有關規(guī)定。下級政府的事權由上級政府決定，但沒有明確劃分各級政府的財政支出責任，上級政府通過事權的向下分解，將責任轉移給下級政府。稅收資金逐級向上集中，縣鄉(xiāng)級政府財權有限，但仍是承擔本級基礎設施、社會管理和公共服務領域支出責任的主體，財權與事權背離，導致收支不平衡，縣鄉(xiāng)級財政不堪重負。
(二)分級分稅的問題
我國現(xiàn)行的分稅制中，對稅收按照政府層級分級劃分收入。中央和省級將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。各省對地方稅收基本上仍按層級劃分，但具體實施方式各稅種、各地均不統(tǒng)一。在分級分稅制下，中央對各省的一般預算收入上收一部分，省級對市級（包括直管縣）、市級對縣級再按比例逐層上劃。一方面因層層上劃，加之縣級財政沒有稅收立法權和收費立項權，縣鄉(xiāng)級的其他收入途徑有限，財力有限；一方面因分配方式由上級行政主導，實際分配時要平衡各級各方，常有“討價還價”的情況。近年一些地方經濟發(fā)展下滑，縣鄉(xiāng)級財政收入更加困難，分級分稅引發(fā)的矛盾也日益突出。
(三)行政干預和制度落實的問題
由于財政體制由行政管理，決定權逐層向上集中，留給地方的自主空間較少，加之事權下移，上級政府多部門都會向下分解任務和支出責任，支出標準也不一。如中央對地方通過一般性轉移支付和專項轉移支付，給予部分補助，對地方財政有一定的激勵，但這種補助由上級行政主導，規(guī)則、標準、比例不一，有些專項還需地方提供配套資金。一方面因行政干預過多，受政策制約，地方自主發(fā)展不足，也存在財政管理不夠規(guī)范、政出多門、規(guī)則不清的情況；一方面也有政策制度難以落實的情況，還有些需要提供配套資金的項目，如農業(yè)保險、國企改制補償?shù)龋蛞恍┛h鄉(xiāng)級財力不足，難以提供配套資金，而導致項目推進困難。
二、探索創(chuàng)新縣鄉(xiāng)級財政體制的思路
(一)理清財權和事權，減少行政干預
一是理清財權和事權，明確各級政府權、責、錢的范圍和邊界，明確縣鄉(xiāng)級財政支出責任，合理匹配事權與支出責任，避免因財權上移、事權下移而產生的責任轉移。二是推進管理制度化，完善有關縣鄉(xiāng)級財政管理的制度體系。三是減少政府部門對地方財政管理的行政干預，弱化政策調整對財政體制的影響。
(二)因地制宜，探索合理財政管理方式
一是在分稅制的基礎上，根據(jù)各地經濟基礎、產業(yè)結構等因素，因地制宜，探索適合地方經濟結構和發(fā)展的財政管理方式。二是合理確定公共產品的提供責任主體，合理配置公共資源，減少縣鄉(xiāng)級財政壓力。三是給縣鄉(xiāng)級財政一定的自主空間，提高其積極性和主動性。四是綜合地區(qū)間差異，合理配置轉移支付，減少縣鄉(xiāng)級在專項轉移支付的配套資金。
(三)探索減少層級、理順政府間財稅關系
一是試點“省管縣”，目前一些省份已經在探索試點“省管縣”，即取消市級對縣級的財政管理職能，省級直接對縣級劃分財權和事權，直接進行轉移支付。但在實際操作中要注意財政管理上實行“省管縣”不等于取消市級對縣級的行政管理職能。可探索與行政區(qū)域改革相配套。二是在事權清晰的基礎上，試行職權下放，賦予縣級政府相應財權，促進地方財政自主。三是理清各稅種收入在各級政府間的劃分，落實分稅制，提高財稅透明度。
參考文獻:
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[2]馮興元.縣鄉(xiāng)財政管理體制:特點、問題與改革[J].農業(yè)經濟問題,2010,31(1):79-89
作者:王忠民 單位:訥河市財政局投資評審中心