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一、存在的問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我國工程建設(shè)管理有了很大的改進(jìn)。但迄今為止，各政府工程的投資主體仍是沿用過去投資、建設(shè)、管理、使用的“四位一體”的模式，多數(shù)工程還是自建、自管、自用，導(dǎo)致諸多問題。

（一）業(yè)主單位缺乏專業(yè)知識，工程隱患多。建設(shè)單位業(yè)主負(fù)責(zé)制情況下，業(yè)主單位既要參與項目前期的策劃、編制項目建議書、可行性研究等工作，有要參與工程建設(shè)的準(zhǔn)備和實施工作，包括基地選址、拆遷、組織勘察、設(shè)計和施工招標(biāo)等，應(yīng)當(dāng)說這些工作的專業(yè)性很強(qiáng)。由于業(yè)主單位原專業(yè)不是工程建設(shè)管理，缺乏這些必要的專業(yè)知識，難以負(fù)起建設(shè)工程質(zhì)量工期投資計劃和投資效益的責(zé)任。投資主體缺位的后果是投資規(guī)模無法控制，腐敗現(xiàn)象發(fā)生工程質(zhì)量難以保證，建設(shè)秩序被破壞等。

（二）臨時組建基建班子，缺乏穩(wěn)定性。我國一直采取行政部門組建基建指揮部（辦公室）的方式來組織建設(shè)，政府每上一個新項目就專門成立一個基建班子，這使很多行政機(jī)構(gòu)人員膨脹，且這種臨時性的基建班子大部分專業(yè)不配套，也沒有工程管理經(jīng)驗的積累，該項目完成竣工后，面臨無事可干的問題，聘用的專業(yè)技術(shù)人員臨時觀念較嚴(yán)重，責(zé)任心較差，難以提高建設(shè)管理水平。

（三）建設(shè)實施各環(huán)節(jié)之間責(zé)任不明、利益不清，導(dǎo)致投資無法控制。現(xiàn)行的工程項目建設(shè)單位又是建成后該項目的使用單位，為了本單位的利益，往往在設(shè)計、施工階段隨意修改設(shè)計擴(kuò)大規(guī)模，增加設(shè)備提高標(biāo)準(zhǔn)互相攀比，造成了工期延長，投資大大超標(biāo)，追加預(yù)算，形成釣魚工程。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，我國政府投資工程真正按計劃投資完成的極少，多數(shù)都超過預(yù)算的20％～30％，超過1～2倍的也屢見不鮮。

（四）現(xiàn)行管理制度不科學(xué)、不完善。政府投資項目管理體制下，“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，政府在整個項目實施過程中缺乏很好的過程控制，在法律層次上也缺乏追究責(zé)任的效力，項目使用單位、施工承包單位和監(jiān)理單位等項目參與方都成了超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者，政府對投資項目的監(jiān)管實際上處于失控狀態(tài)。

二、政府投資項目管理代建制提出的必要性

代建制是進(jìn)行工程項目的組織建設(shè)與建成后的使用管理相分離的改革，對政府投資項目分別由國家和地方相應(yīng)的政府主管部門直接組織工程建設(shè)，在建設(shè)過程中實行嚴(yán)格規(guī)范的項目法人責(zé)任制，項目建成后再交使用單位或部門管理。這種模式主要是政府將投資項目交給專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)管理，該專業(yè)機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)組織設(shè)計、施工、材料設(shè)備的選型，還直接承擔(dān)工程全過程的管理和監(jiān)督職能，實行項目管理社會化，專業(yè)機(jī)構(gòu)對政府負(fù)責(zé)。具體特點有以下三點：

社會化“代建制”充分發(fā)揮了社會化分工的優(yōu)勢，實行項目管理社會化，通過把政府投資項目交給專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)管理，專業(yè)機(jī)構(gòu)對政府負(fù)責(zé)，同時又對使用單位負(fù)責(zé)，理順了政府投資工程中各方主題的責(zé)、權(quán)、利，從而促使政府職能的轉(zhuǎn)變，由以前的項目的實施者轉(zhuǎn)變?yōu)閷椖繉嵤┍O(jiān)督的監(jiān)管者，使工程項目的監(jiān)管得到加強(qiáng)。

職業(yè)化依靠社會專業(yè)機(jī)構(gòu)實施代建，促使項目管理專業(yè)化。利用代建機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)力量，以科學(xué)的論證按基本建設(shè)程序為工程創(chuàng)造條件。

商業(yè)化代建制實行商業(yè)化運作，能自覺地按投資主體的要求嚴(yán)格控制投資，較主動的按照經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)實施項目建設(shè)。

代建制度是社會發(fā)展的產(chǎn)物，它是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，要求政府從直接的工程建設(shè)管理向依照市場規(guī)劃進(jìn)行宏觀的、間接的工程建設(shè)管理方式轉(zhuǎn)變的一種制度形式，在工程項目管理領(lǐng)域具有進(jìn)步意義。

三、國外政府投資項目管理模式

國外、尤其是發(fā)達(dá)國家與地區(qū)，對政府投資建設(shè)工程項目的管理，一般采用工程總承包和工程項目委托管理兩種。

（一）工程總承包

1、設(shè)計—建造總承包（即D－B）。承包商負(fù)責(zé)工程項目的設(shè)計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)。D－B模式是一種項目組織方式，業(yè)主和設(shè)計—建造承包商密切合作，完成項目的規(guī)劃、設(shè)計、成本控制、進(jìn)度安排等工作，甚至負(fù)責(zé)土地購買和項目融資。使用一個承包商對整個項目負(fù)責(zé)，避免了設(shè)計和施工的矛盾，可顯著降低項目的成本和縮短工期。同時，在選定承包商時，把設(shè)計方案的優(yōu)劣作為主要的評標(biāo)因素，可保證業(yè)主得到高質(zhì)量的工程項目。

2、設(shè)計—采購—施工/交鑰匙總承包（即EPC/Turkey）。總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、造價全面負(fù)責(zé)。

（二）工程項目委托管理

1、項目管理服務(wù)（PM）。是指工程咨詢公司按合同約定，在工程項目的決策階段，為業(yè)進(jìn)行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段，為業(yè)主提供招標(biāo)、設(shè)計、采購、施工、試運行的管理和服務(wù)，代表業(yè)主對工程項目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報酬和承擔(dān)一定管理責(zé)任的服務(wù)方式。

2、項目管理承包（PMC）。即項目管理承包商代表業(yè)主對工程項目進(jìn)行全過程、全方位的項目管理，包括進(jìn)行工程的總體規(guī)劃、項目定

一、工程招標(biāo)、選擇設(shè)計、采購、施工承包，并對設(shè)計、采購、施工進(jìn)行全面管理。

四、我國政府投資工程項目管理代建制的做法

（一）加強(qiáng)代建單位及其相關(guān)管理。代建單位在項目建設(shè)管理中起關(guān)鍵作用，是建設(shè)實施的管理者和政府投資管理部門控制投資意志的執(zhí)行貫徹者，但面對這種新的管理方式，我國目前有能力接受工程項目全過程委托管理的比較獨立、成熟的企業(yè)或集團(tuán)并不多，我們國家對這行業(yè)的管理還是個空白。

按照工程項目管理代建制的需要，首先要加強(qiáng)代建單位市場準(zhǔn)入管理。代建單位應(yīng)當(dāng)具備一些條件：一是有法人資格或依法成立的其他組織；二是有一定的資金實力，能夠承擔(dān)起一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；三是有與項目建設(shè)管理相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員隊伍以及科學(xué)嚴(yán)密的工作制度；四是曾經(jīng)政府投資項目管理應(yīng)作為重要業(yè)績保存在歷史記錄中，以發(fā)揮多次的優(yōu)勢。其次要加強(qiáng)代建單位資格管理。代建單位應(yīng)當(dāng)具有同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗，具備與項目相適應(yīng)的監(jiān)理、施工、房地產(chǎn)開發(fā)或者其他相應(yīng)的工程建設(shè)方面的資質(zhì)。

（二）加強(qiáng)代建合同管理。在市場經(jīng)濟(jì)中，工程建設(shè)甲乙雙方之間靠合同來連接，社會資源的配置通過合同來體現(xiàn)和落實，合同是業(yè)主和承包商雙方關(guān)系的基礎(chǔ)，是雙方在約定的項目中一切生產(chǎn)活動的依據(jù)。政府對建設(shè)項目的管理逐步由行政手段向法律和經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)變，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，加強(qiáng)對代建合同的管理是政府部門對代建制管理最有效和有力的核心手段。具體做法有：代建合同需要明確政府是確定項目投資的最終決策人，尤其需要明確政府決策人、使用單位和代建單位各自控制變更的權(quán)力范圍，明確責(zé)任和權(quán)力，并且進(jìn)一步公開和透明，有效杜絕機(jī)會主義，杜絕公共項目投資膨脹的可能性；為有效的發(fā)揮所有項目參與人員的作用，合同應(yīng)明確代建的組織規(guī)劃、項目班子組建、角色和職責(zé)的分派、項目班子建設(shè)和項目各參與方之間爭議的解決等內(nèi)容；合同中應(yīng)該明確規(guī)定違約的賠償責(zé)任問題，除了一般的違約責(zé)任外，還要明確若政府單方終止合同的違約賠償問題。

通過編制標(biāo)準(zhǔn)合同文本可以簡化委托談判的過程，明確代建企業(yè)實現(xiàn)項目工期、成本控制與質(zhì)量控制目標(biāo)的責(zé)任及權(quán)限，規(guī)范業(yè)主委員會的行為，確定業(yè)主委員會對代建企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查的方式方法。

（三）加強(qiáng)費用管理。費用控制包括費用的預(yù)算和控制過程。原有的監(jiān)理方式在一定程度上已無法履行三控二管一協(xié)調(diào)的監(jiān)理責(zé)任，原有的監(jiān)理收費也無法涵蓋工程項目全過程管理的實際費用，所以應(yīng)由有關(guān)部門盡快根據(jù)工程項目全過程管理的實際費用情況編制新的收費標(biāo)準(zhǔn)和方法，以規(guī)范委托代建雙方的收費行為。在關(guān)鍵的款項支付上，必須制定嚴(yán)格的程序，執(zhí)行按工程進(jìn)度撥付工程款的規(guī)定，如需在現(xiàn)場監(jiān)理、代建合同雙方這三方都一致認(rèn)可的條件下，才可撥付建設(shè)資金。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)。加強(qiáng)代建制的制度建設(shè)，要建立強(qiáng)制性規(guī)定，對于由政府財力，或主要由政府財力，或由政府擔(dān)保建設(shè)工程，以及市政公共設(shè)施建設(shè)工程，要強(qiáng)制性規(guī)定必須實行“代建制”，并通過招投標(biāo)選擇代建人；要建立禁止性規(guī)定，參與投標(biāo)的代建人，必須與招標(biāo)人，以及以后的工程承包商、材料供應(yīng)商等沒有任何財產(chǎn)和認(rèn)識方面的牽連；要建立平臺設(shè)置，制定適合代建制特點的招標(biāo)文件范本，可以共用現(xiàn)有的建筑工程招投標(biāo)平臺，但其評標(biāo)方法等應(yīng)根據(jù)代建制的特點重新設(shè)定。

從過程上看，要從項目的決策開始，到項目執(zhí)行組織、項目執(zhí)行中對人、財、物的管理，到項目后評估等，制定出嚴(yán)格的制度，要求嚴(yán)格按規(guī)范操作，不允許有主觀隨意性。

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的迅速發(fā)展，政府投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府投資項目管理中的弊端也日益突現(xiàn)。2004年7月16日國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，將在全國范圍內(nèi)推行“代建制”。“代建制”作為政府管理投資工程項目的制度模式，它著眼于對政府投資項目各方面的規(guī)范約束，以合理的利益制約機(jī)制保證項目質(zhì)量和效益，這一制度比較適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也符合國際通行做法，可以從源頭上解決政府投資管理過程中的約束軟化、超投資風(fēng)險防范制約機(jī)制缺失等問題。