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一、問題的提出
在東北老工業基地振興和稅收制度改革的雙重背景下，經國務院批準，財政部、國家稅務總局下發通知，規定自2004年7月1日起，在黑龍江、吉林、遼寧省和大連市實行擴大增值稅抵扣范圍、調整資源稅稅額標準和企業所得稅優惠等稅收政策。
第一，東北老工業基地生產型增值稅有條件的調整為消費型增值稅。擴大增值稅抵扣范圍的政策內容主要包括：對東北地區從事裝備制造業、石油化工業、冶金業、船舶制造業、汽車制造業、農產品加工業產品生產為主的增值稅一般納稅人，購進固定資產、用于自制固定資產的貨物或應稅勞務和為固定資產所支付的運輸費用等所含進項稅金，準予用當年新增加的增值稅稅額抵扣。當年沒有新增加的增值稅稅額或新增加的增值稅稅額不足抵扣的，未抵扣的進項稅額可以結轉以后年度繼續抵扣。
第二，東北老工業基地部分不可再生資源的稅收優惠措施。調整資源稅稅額標準，具體內容包括：對東北地區的低豐度油田和衰竭期礦山，經東北省份的省級人民政府批準，可以在不超過30%的幅度內降低資源稅適用稅額標準。
第三，擴大企業所得稅優惠措施。企業所得稅優惠政策的內容主要包括：對東北地區工業企業舶固定資產(房屋、建筑物除外)，可在現行規定折舊年限的基礎上，按不高于40%的比例縮短折舊年限；受讓或投資的無形資產，可在現行規定攤銷年限的基礎上，按不高于40%的比例縮短攤銷年限。東北地區企業的計稅工資稅前扣除標準提高到月均1200元，具體扣除標準由各省級人民政府根據當地平均工資水平，在不超過上述限額內確定。
這次針對東北振興而出臺的稅收優惠政策，從總體上看，是自1994年以來我國稅收制度又一次重大變遷的序幕，同時也是推動東北老工業基地調整改造的舉措之一，因此，從醞釀之初就被罩上一層良好的預期。但是，稅收優惠政策的出臺，在振興東北老工業基地過程中實現效果如何，目前定論為時尚早。在當前我國國有企業改革、大力推進體制創新和機制創新的關鍵時期，對稅收進行制度調整，從總體上把握稅收制度的效果和作用，充分發揮稅收杠桿的制度性功能，合理把握稅收調整尺度，無疑具有比較重大的戰略意義。
二、預期和效果：現有觀點的另類思考
我國在1994年稅制改革時，由于考慮原有稅負水平，以及抑制當時的投資過熱問題，實行的是生產型增值稅，對固定資產不予抵扣，存在著重復計征的問題。東北老工業基地企業不少設備陳舊急需更新，由于不允許扣除設備等固定資產所包含的稅金，所以負擔相對更重。稅收制度調整對于刺激生產和投資、加快企業生產經營改造、提高社會經濟發展水平和活力無疑具有一定的促進作用。國家這次稅收制度改革把東北作為“前沿陣地”，使東北老工業基地首先受益，其進步作用毋庸置疑。
第一，稅收政策作為政府職能的一部分，本身帶有一定局限性。稅收作為政府參與經濟活動的重要手段和取得公共收入的重要來源，其結果不僅對微觀經濟主體的行為產生影響，同時還影響整個社會的投資和消費以及宏觀經濟的總量平衡。稅收作為政府職能的一部分，其功能主要表現在能夠對社會經濟關系和經濟運行產生影響。按照西方公共經濟理論的觀點，稅收的主要功能體現在四個方面：一是資源配置的功能，稅收不僅要考慮政府收入的需要，還要盡可能地在社會資源配置中發揮積極作用；二是經濟調控的功能，通過稅收杠桿對經濟行為進行調節，保證經濟行為的理性而規范；三是合理分配的功能，通過課稅的強制性介入國民收入的分配領域，利用稅收手段參與社會產品再分配，通過采取諸如累進稅率課稅的方式對稅收水平進行調節；四是提供有序競爭環境的功能，利用稅收杠桿，提供經濟個體所需求的公正客觀的市場競爭環境，糾正不利于市場發展和孕育的扭曲行為。然而，稅收也具有一些固有的局限性，主要表現在三個方面：首先，課稅會進一步導致效率損失。西方稅收理論表明，市場配置本身已經存在著一定程度的低效率，對經濟行為課稅后，就會在市場資源配置中打進一個“稅楔”，使得買者愿意支付的價格和賣者愿意提供的價格之間產生差異，干擾市場價格訊號，進一步增加市場效率的損失，使市場以價格為導向的行為會因為稅收存在而進一步受到影響。其次，稅收調節的時滯。一方面，政府要做出判斷，對經濟現象和發展趨勢存在一個認識上的過程，需要依賴及時的信息以及全面調查；另一方面，稅種設置、稅率調整以及有關政策變動，都要經歷論證以及立法等程序，曠日持久的政策出臺常常會導致稅收調節指向時過境遷，使原本有效的調節無法發揮應有的運行效果。最后，稅收調節效果的有限性。稅收不是萬能的，其調節效果具有一定的限度，一方面，由于稅收制度不健全或者不完善而導致的制度性漏出，是稅收調節的內在局限性；另一方面，即使在稅收制度健全甚至完善的情況下，出于稅收外在環境以及管理機制等因素，稅收調節仍舊不可避免的具有局限性，導致稅收的管理性漏出，是稅收調節的外在局限性。因此，在振興東北老工業基地過程中，要合理運用稅收優惠政策，充分發揮其職能，降低其局限性在社會經濟生活中的負面影響，使稅收優惠政策盡量接近國家振興東北老工業基地的初衷。
第二，稅收政策的調整容易導致一定范圍內的稅收競爭。西方經濟學界認為：“稅收競爭是指各地區通過競相降低有效稅率或實施有關稅收優惠等途徑，以吸引其它地區財源流入本地區的政府自利行為。”根據稅收競爭的激烈程度以及減稅的出發點不同，可以分為適度稅收競爭和過度稅收競爭兩種類型，適度稅收競爭對經濟發展是有益的，而過度稅收競爭對經濟發展卻是有害的。從振興東北老工業基地稅收優惠政策出臺前后的一段時間看，優惠措施給東北老工業基地帶來了投資的“洼地”。自中央開始醞釀東北老工業基地稅收優惠措施以來，不同投資者對東北老工業基地的投資熱情確實比以前要高得多。然而，應該看到，東北諸省憑借稅收優惠政策所造成的投資洼地供給形式的短期性，容易導致投資主體資金流向的不確定性。由于資本具有比較強的逐利性和流動性，短期內，會有一定規模的資金流向東北那些資金短缺、同時又具有一定投資潛力的省市和項目，而同時，東北這種資金流入是以其它地區的資金流出為代價的。如果這種投資主體來自于東北老工業基地的內部創造，必然對經濟發展具有巨大的拉動作用，但是，如果這種投資主體來自于東北老工業基地之外，就會容易導致國內區域間經濟發展潛在的競爭。在現有稅收政策正處于調整變化和各地仍舊存在著比較強烈的地方保護主義前提下，各地會提高招商引資的投入成本，甚至會導致賣放國家政策、政策過度寬松等一系列違反法律和制度的事情發生。
第三，對稅收優惠措施的放大，容易造成一定的副效用。現有振興東北老工業基地稅收優惠政策的出臺，主要體現在增值稅轉型、企業所得稅稅前扣除以及對資源稅的調整上，調整的廣度和深度還需要進一步擴展。從增值稅的轉型看，國家只允許東北的七個行業抵扣新增機器設備進項稅金(軍工產品進項稅金需報財政部門審批)，而對這些行業的房產等固定資產新增稅金不予抵扣。按照有關部門的說法，這只是增值稅轉型的第一步，可見，這種轉型僅僅是在小范圍內的不完全轉型。這一方面體現了國家對一項政策的出臺慎之又慎，另一方面，這種轉型所具有的代表性卻值得懷疑。不僅如此，如前所述，稅收政策的調整具有時滯性，目前的增值稅轉型實施效果只有在三到五年甚至更長時間之后才能顯現，稅收政策的調整和實施，就會錯過稅制改革的大好時機。從企業所得稅提高稅前扣除項目上看，目前我國存在著所得稅內外有別的現象，外資企業所得稅稅負較輕，內資企業所得稅較重，這種制度上的差別待遇已經造成了一定程度的不均衡，長期以來在理論界形成共識，要求改革的呼聲日高。這次國家從振興東北老工業基地出發，調整了企業所得稅稅前扣除項目，雖然會減輕東北老工業基地企業的稅收負擔，但是改變的幅度仍舊需要進一步考察。一般來講，從稅收制度改革上調整企業負擔，降低稅率所帶來的效用會高于擴大稅前扣除所帶來的效用，如果單純從增加稅式支出的角度降低企業的經營成本，產生的制度性稅收漏出勢必增加稅收征收管理的難度。
三、長遠與現實兼顧：振興東北老工業基地的稅收取向
1.稅收效率和稅收公平之間存在著對立關系，提高一方要以降低另一方為代價。一方面，稅收效率的提高以犧牲一定的稅收公平為代價。通過稅收政策保證政府職能的實現，達到限制和促進經濟活動的目的，實現稅收的經濟效率。但是這樣做勢必降低經濟主體在市場競爭過程中的社會公平程度，對納稅人造成基于稅收政策不公平的差別待遇，使他們無法在相同條件下層開競爭；同時，強調收入能力和收入水平的提高，必然導致社會分配不公的加劇，增加貧富差距，引起低收入者的不滿，導致社會不穩定和社會動蕩，波及到稅收的經濟公平環境。另一方面，政府利用稅收政策建立的再分配機制和社會保障機制，會導致一定程度稅收效率的損失。如果過度強調收入分配上的公平，采用包括稅收手段在內的政府行為提高分配公平程度，稅收分配水平和分配能力得到了提高，但是卻會造成負面影響，不僅對納稅人創造能力造成了抑制，對投資產生外部負效用，還會導致生產要素的浪費，產生低效率行為的擴散，降低要素配置的效率水平；同時，保障機制的健全促使生產要素不完備的社會成員增加對社會的依附偏好而在分配過程中“搭便車”，增加閑暇對工作的替代效應，導致稅收效率的下降。
2.稅收效率和稅收公平之間存在著統一性，從某種意義上說是兼顧，也就是在統一的前提下，有所側重。政府不能只強調利用稅收導致公平，或只強調利用稅收促進全社會效率的提高。如果切斷稅收效率和稅收公平的聯系，會既無效率，也無公平。一方面，稅收效率是稅收公平的基礎。稅收效率決定著稅收公平的發生，只有當稅收效率有效實現社會剩余產品的增加之后，社會才會出現公平。稅收效率低下就會導致剩余產品稀缺，高效率是實現高水平公平的前提。在一個稅收效率低下、物質貧瘠的社會中，社會公平無非是均等分配，徘徊在原始的低水平分配之下。另一方面，稅收公平制約著稅收效率。根本上講，稅收效率低下不是由于稅收公平造成的，而是來源于稅收不公平。對資源稟賦、分配過程或者政府調節的稅收不公平必然導致社會效率的低下，抑制積極性和創造性的發揮。馬克思認為：“人奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”物質利益直接與公平相聯系，任何社會要想通過稅收促進效率必須建立在通過稅收實現公平的基礎之上。稅收效率是促進生產力發展的充分條件，稅收公平是提高生產力發展潛力的關鍵。
3.稅收效率和稅收公平決不能顧此失彼。稅收效率與稅收公平已經成為稅收質量構架中的核心問題。一方面，國家整體實力的增強，離不開經濟的發展和效率水平的提高。代表市場競爭活力的效率原則，體現了市場對經濟活動的有效作為，通過稅收效率的實現，提高政府收入水平和調節水平，增加資源配置的能力，降低消耗。只有經濟實力增強了，才能在更加廣闊平臺上進行分配，產品和生產要素才能有更高質量的整合。另一方面，公平作為政府合理介入公共經濟收支的再分配理念，體現了社會對公平分配的認同。只有通過稅收手段在內的政府行為，更加合理地分配社會產品，才能更加有效地推動經濟持續合理增長和提高。稅收效率的改進和不斷提升離不開稅收公平的配合和制約，二者作為實現經濟發展促進社會福利提高的聯動效應，引導不同經濟發展水平國家的稅收取向。
東北老工業基地的振興，稅收應該發揮重要作用。但是稅收優惠政策出臺，要考慮多方面的因素，既要照顧到短期利益，也要照顧到長遠利益，在稅收政策制定過程中，兼顧現實與可能、發展與穩定、養稅和護稅的相互關系。具體體現以下三個方面：
1.振興東北老工業基地稅收優惠政策要注重稅法剛性和政策靈活性相統一。
首先，稅收的固有特征保證稅法實施的嚴肅性。稅收是政府籌集公共收入的有效渠道，稅收具有強制性、無償性和固定性，具有不同于其它收入手段的特征。一方面，在振興東北老工業基地過程中，不能一味地為了追求投資效果和挖掘投資渠道而置國家稅收制度于不顧，以放棄國家稅收收入為成本進行招商引資。這種不負責任、隨意改變國家法律的做法不僅不能增加吸引投資的能力和水平，相反會使投資主體產生對未來投資預期的憂慮，降低投資水平。另一方面，東北老工業基地在經濟轉軌過程中相對滯后，在稅收制度落實上仍舊存在著很多計劃經濟的色彩。以計劃為導向替代了應收盡收，在基層部門甚至出現為了完成稅收計劃任務而不惜收過頭稅或者有稅不收的現象，淡化了稅法的嚴肅性。這種不合理的稅收政策運行機制造成了東北老工業基地企業的相對不公平，必然導致基于稅收執行上的逆向選擇，淡化微觀行為主體依法納稅的意識，增加稅收執法的難度，影響東北老工業基地的財政收入水平。
其次，創造稅收執法運行的良好環境。東北老工業基地經濟發展相對比較落后，在體制和機制上和經濟發達地區都存在著差距。為了增加對資本的吸引力，需要創造一個良好的投資發展軟環境。稅收作為政府實現職能的不可或缺的一部分，要創造一種有軟有硬的稅收環境。一方面，需要稅務部門提供相對寬松的繳稅環境，加強稅收的納稅服務意識，淡化權力意識，堅持執法為民的思想觀念，培養服務型管理的稅收模式；壓縮稅收成本，減少對企業的干擾，降低到企業檢查的頻率，降低遵從費用，同時，壓縮管理費用，在執法過程中厲行節約，提高稅收制度效率。另一方面，強化企業納稅意識，提高稅收遵從度，使依法納稅真正成為企業生存和發展的重要組成部分。
2.振興東北老工業基地稅收優惠政策要兼顧區域和全局。振興東北老工業基地是從國家戰略角度出發所提出來的重大經濟舉措，事關國家經濟發展的總體目標，因此，東北老工業基地的問題決不僅僅涉及東北的問題，而關系到我國經濟發展的方方面面。這次針對東北老工業基地出臺的稅收優惠政策，從某種程度上也是稅收制度的階段性變遷在在東北的啟動，其運行結果如何，會成為下一步稅收政策調整直接的參考依據，振興東北老工業基地的稅收優惠政策既關系到東北區域性經濟發展能否突破原有瓶頸，走出一條具有自身經濟發展特色的新型工業化道路，又關系到我國現有稅收制度的進一步調整和改造，以利于及時總結經驗，在全國范圍內有效實施。基于這種考慮，目前的稅收優惠政策要不但要注重對東北老工業基地扶植和推動，而且還要體現稅收政策穩定性和延續性。一是東北老工業基地的稅收政策不能放得過快過寬，從公平的角度要照顧到其它地區的相關情況，如果口子放得過大，會影響到經濟發展的總體性效果，對財政收入的規模也是不利的；二是從時效性上看，振興東北老工業基地是一項長遠的發展規劃，稅收優惠政策要考慮其持續性和穩定性，如果為了盡快地收到政策效果而沒有原則的拓寬稅收支出的范圍，長遠看不利于地區性和國家的經濟利益；三是要兼顧到國家總體方針政策和促進地區經濟發展的需要，在保證實現國家宏觀調控總體目標前提下利用稅收手段促進地區經濟發展，在發展過程中堅持結構性調整，通過有保有控的財政稅收手段，促進地區經濟發展。
3.振興東北老工業基地稅收優惠政策要注重財政支出和收入的兼顧。在振興東北老工業基地過程中，要注重財政政策本身的協調發展，從公共財政的總體發展目標出發，穩步推進稅收優惠政策出臺。對于東北這樣的經濟欠發達地區，如果僅從給予稅收優惠政策出發，降低企業稅收負擔，而忽視公共財政支出的作用，其調節作用也是十分有限的，甚至財政支出的增長規模會抵消由于稅收優惠政策的調節力度，因此，在利用財政政策手段促進東北老工業基地經濟發展過程中，要兼顧財政收支的兩個角度，一方面要給予適當的稅收優惠政策，以利于當地企業的發展和更新改造，延長企業生命周期，促進地區經濟發展；另一方面在財政支出上增加對東北老工業基地的政策性投入，利用轉移支付和基礎建設投資的形式，促進東北老工業基地的經濟均衡發展。