民辦高等教育投資論文范文
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民辦高等教育是隨著改革開放形成和發(fā)展起來的，并在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型后逐漸壯大的。經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)在辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)條件以及辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等方面取得了顯著的成績。截至2013年，全國民辦高校共有718所（含獨(dú)立學(xué)院292所），招生160．19萬人，在校生557．52萬人，民辦的非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)802所，各類注冊學(xué)生87．99萬人。①根據(jù)表1中我國頒布的民辦高等教育重要文件及其投資方式的轉(zhuǎn)變，可將民辦高等教育投資政策劃分為以下四個(gè)階段。
1．民辦高等教育投資政策的初始階段改革開放初期，沒有正式的政策法規(guī)規(guī)范民辦高等教育的投資活動(dòng)，民辦高等教育投資環(huán)境相對自由，對辦學(xué)體制、投資模式的約束條件模糊。這使得社會(huì)力量投資民辦高校找不到具體的政策依據(jù)，一定程度上導(dǎo)致了民辦高等教育辦學(xué)的混亂，產(chǎn)生了各種各樣的社會(huì)問題。而隨著這些問題的擴(kuò)大并受到重視，國家及政府部門逐漸開始規(guī)范民辦高等教育投資政策，直接表現(xiàn)是形成了一系列的規(guī)范性文件：1982年修改的《憲法》規(guī)定“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織，國家企業(yè)事業(yè)和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。這是我國第一次在憲法中鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)，構(gòu)成了我國包括民辦高等教育在內(nèi)的所有民辦教育的合法性基礎(chǔ)。原國家教委1987年7月的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，對社會(huì)力量的主體、社會(huì)力量辦學(xué)的方針、辦學(xué)資產(chǎn)的所有權(quán)等問題進(jìn)行了說明，規(guī)定“社會(huì)力量辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)自行籌集。學(xué)校可向?qū)W員收取合理金額的學(xué)雜費(fèi)，但不得以辦學(xué)為名非法牟利”。以法規(guī)形式明確了民辦教育經(jīng)費(fèi)來源的渠道。然而，豐富多彩的高等教育實(shí)踐與高等教育投資政策法規(guī)的要求存在很大差距，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)問題：一是“三無高等教育”的大量涌現(xiàn)。隨著我國高等教育制度的恢復(fù)和重建，教育的需求迅速增加，公辦高等教育的供給與需求產(chǎn)生矛盾。在這樣的背景下，在一些大都市出現(xiàn)了一些由退休教師和社會(huì)人士利用自己籌集的資金創(chuàng)辦的各種高等教育形式，由于當(dāng)時(shí)資源匱乏以及對社會(huì)投資辦學(xué)的限制，這些高等教育形式幾乎是無固定的辦學(xué)場所、無固定的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源、無專職教師的“三無高等教育”，這種高等教育的人才培養(yǎng)受到很大限制。二是“違規(guī)辦學(xué)”不斷發(fā)生。民辦高校的辦學(xué)行為與政策法規(guī)出現(xiàn)沖突，以“非學(xué)歷教育”為主的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)許諾發(fā)放國家承認(rèn)的學(xué)歷文憑，導(dǎo)致高等教育市場混亂。三是“非法牟利”現(xiàn)象嚴(yán)重。民辦高校利用國家允許社會(huì)力量辦學(xué)收費(fèi)的規(guī)定，亂登招生廣告，擴(kuò)大招生規(guī)模，收取高額學(xué)雜費(fèi)，從中牟取暴利。因此，在這樣的背景下，政府部門出臺(tái)了有針對性的政策文件，如1987年12月原國家教育委員會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)財(cái)務(wù)管理暫行規(guī)定》、1988年10月原國家教育委員會(huì)頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)教學(xué)管理暫行規(guī)定》等，這些政策措施對社會(huì)力量投資教育的經(jīng)費(fèi)來源、經(jīng)費(fèi)支出、日常財(cái)務(wù)管理、辦學(xué)場地等做了明確的規(guī)定與限制，加強(qiáng)了對民辦高等教育投資的管理。
2．民辦高等教育投資政策的鼓勵(lì)階段1992年10月，黨的十四大報(bào)告中提出：“鼓勵(lì)多渠道、多形式社會(huì)集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國家包辦教育的做法”，大力支持民辦教育的發(fā)展。次年2月中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出了國家對發(fā)展民辦教育的“積極鼓勵(lì)，大力扶持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理”的十六字方針，確立了教育以政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界共同辦學(xué)的新體制。1993年8月，國家教育委員會(huì)頒布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，這是我國第一次出臺(tái)針對民辦高校發(fā)展的具體政策，明確提出了民辦高校“要有與建校相應(yīng)的建設(shè)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，建校、辦學(xué)費(fèi)用由申辦者自行籌措”的投資方式，并且規(guī)定民辦高等學(xué)校不得以營利為辦學(xué)宗旨。1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定了鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，但同時(shí)也規(guī)定了任何組織和個(gè)人不得以營利為目的，即把民辦高校定位于非營利性組織。1996年，原國家教委頒布了《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)管理經(jīng)費(fèi)問題的意見》，在這個(gè)意見中對民辦高校投資來源提出了“引入政府支持”，因?yàn)樯鐣?huì)力量辦學(xué)是我國社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，所以鼓勵(lì)政府通過行政事業(yè)費(fèi)的途徑解決管理經(jīng)費(fèi)問題，即鼓勵(lì)政府部門對民辦高校進(jìn)行經(jīng)費(fèi)投資。在這一階段，最能體現(xiàn)國家促進(jìn)和引導(dǎo)民辦高等教育投資積極性的文件應(yīng)屬1997年7月國務(wù)院的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，其中規(guī)定“對在社會(huì)力量辦學(xué)中作出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，給予獎(jiǎng)勵(lì)”，同時(shí)，在教育機(jī)構(gòu)解散進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算時(shí)，可以返還或者折價(jià)返還舉辦者的投入，在一定程度上減輕了投資民辦高等教育者的擔(dān)心和顧慮，從而起到了鼓勵(lì)社會(huì)力量積極投資辦學(xué)的作用。在國家的鼓勵(lì)政策下，這一階段民辦高等教育得到了發(fā)展。但在實(shí)踐中同時(shí)也存在著民辦高等教育的發(fā)展與政策目標(biāo)不一致的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是民辦高校的“營利”問題。從《教育法》到《社會(huì)力量辦學(xué)條例》都明確規(guī)定了教育屬于公益事業(yè)，不能以營利為目的，民辦高校應(yīng)定位于非營利性的公益組織。但在實(shí)踐中，民辦高校投資者的逐利行為并沒有得到有效限制，大部分民辦高校投資是謀求營利與回報(bào)的投資。由于民辦高等教育的投入資金大部分來自商業(yè)性資本，其投資的主要目的是對經(jīng)濟(jì)利益的追求。一些民辦高校的營利目的和行為已經(jīng)成為教育界“公開的秘密”。二是民辦高校投資模式問題。民辦教育在積極有利的政策環(huán)境中取得了蓬勃的發(fā)展，為獲得大量資金投入，民辦高校探索了不同的投資模式：如民辦公助模式，即由社會(huì)人士進(jìn)行主要投資，政府部門給予土地、稅收政策等優(yōu)惠支持；民辦民有模式，即投資主要由民間自行籌資；校企聯(lián)辦模式，即由學(xué)校和企業(yè)共同投資民辦高等教育。這些不同類型、不同方式的投資模式，有些并沒有像開始預(yù)期的那樣使得民辦高校按照政策預(yù)定的軌道發(fā)展，這些投資模式很多是違規(guī)操作、暗箱運(yùn)行，如民辦高校出現(xiàn)的“圈地運(yùn)動(dòng)”、利用稅收優(yōu)惠發(fā)展民辦高校產(chǎn)業(yè)等。這些做法，實(shí)際上不但不利于民辦高等教育經(jīng)費(fèi)的增加，反而影響了民辦高校的正常辦學(xué)秩序。
3．民辦高等教育投資政策的促進(jìn)發(fā)展階段針對我國教育法律政策中關(guān)于民辦高校投資的“非營利性”規(guī)定與“營利性”實(shí)踐的矛盾，2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》創(chuàng)造性地規(guī)定了民辦高校的投資人可以從辦學(xué)結(jié)余中獲得“合理回報(bào)”的原則，以政府專項(xiàng)資金、政府經(jīng)費(fèi)資助、稅收優(yōu)惠政策、捐贈(zèng)、金融信貸等方式加強(qiáng)對民辦高等教育的投資與支持，并且首次規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”，從而使民辦高等教育投資者獲得回報(bào)得到了法律的支持。2004年2月頒布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對民辦高等教育投資的“合理回報(bào)”做了更為細(xì)化的規(guī)定，針對投資者要求或者不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，給予不同的稅收優(yōu)惠政策、信貸政策、資助政策等，進(jìn)一步規(guī)范了民辦高校投資與回報(bào)之間的關(guān)系。在這一時(shí)期，我國民辦高校不論在發(fā)展速度還是在辦學(xué)規(guī)模上都取得了顯著的成績。我國民辦高校數(shù)量從2003年的175所增加到2013年的718所，取得了較快發(fā)展。但與此同時(shí)，在實(shí)踐中也伴隨著一些必須通過法律政策的調(diào)整才能妥善解決的問題。一是教育投資過分依賴貸款，導(dǎo)致部分民辦高校陷入債務(wù)危機(jī)。隨著我國高等教育大眾化的發(fā)展，民辦高等教育也獲得了相應(yīng)的發(fā)展機(jī)遇，民辦高校紛紛擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“國家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展”，民辦高校紛紛向銀行申請貸款，成為其主要經(jīng)費(fèi)來源之一。由于這一時(shí)期公辦高校獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展以及公辦高校的擴(kuò)招，民辦高校的生存空間受到擠壓，生源數(shù)量減少，投資收益降低，貸款就成了民辦高校的沉重負(fù)擔(dān)。二是由于公辦高校以獨(dú)立學(xué)院的形式進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域，產(chǎn)生了不公平競爭的現(xiàn)象。2003年4月，教育部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》，使獨(dú)立學(xué)院成為公辦高校進(jìn)入民辦高等教育的一種新的模式。從表2中可以看出2003年民辦高校數(shù)只有175所，在校生81萬人，到了2005年就達(dá)到了547所（其中獨(dú)立學(xué)院295所），在校生212．63萬人（其中獨(dú)立學(xué)院107．46萬人），實(shí)現(xiàn)了民辦高校的跨越式發(fā)展。2008年2月《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，進(jìn)一步鞏固了公辦高校對民辦高等教育的投資與支持。其中，獨(dú)立學(xué)院在文憑發(fā)放、土地等政策優(yōu)惠、名師教學(xué)、校園環(huán)境等無形資產(chǎn)的投入方面是民辦高校所無法比擬的，而人們對民辦高校則缺乏認(rèn)同感，甚至對其不屑一顧。這種強(qiáng)烈的反差使民辦高等教育陷入嚴(yán)重的發(fā)展困境。三是民辦高校出現(xiàn)了新的營利模式，與教育法律政策的規(guī)定相沖突———隨著我國資本市場的發(fā)展，在民辦高等教育投資中出現(xiàn)了新的模式，民辦高等教育投資人在海外注冊公司并上市，規(guī)避了我國關(guān)于禁止?fàn)I利性教育的政策法規(guī)。通過“海外上市”實(shí)現(xiàn)其營利性，這已經(jīng)成為我國民辦高等教育營利的主要模式，已有的法律政策對這一現(xiàn)象的調(diào)控顯得乏力。
4．民辦高等教育投資政策的調(diào)整階段民辦高校辦學(xué)實(shí)踐中的趨利邏輯和法律政策的非營利性要求并不完全一致。導(dǎo)致這一問題的原因，是關(guān)于民辦高校不能以營利為目的的法律政策規(guī)定，否定或者不認(rèn)同獲得利益是投資的一個(gè)重要目的這一市場驅(qū)動(dòng)理論。教育比較發(fā)達(dá)的美國，同時(shí)存在公立大學(xué)、私立非營利性大學(xué)和私立營利性大學(xué)，并由市場機(jī)制決定營利性大學(xué)的發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)對高等教育進(jìn)行投資。除此之外，民辦高等教育投資中還存在兩個(gè)比較嚴(yán)重的問題急需解決。一是投資不均衡，這由投資的逐利性導(dǎo)致，也是市場規(guī)律的體現(xiàn)。主要表現(xiàn)為民辦高等教育投資依賴于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理位置的優(yōu)越與否、交通是否便利、人口是否稠密等因素。因此，其區(qū)域化發(fā)展特征比較明顯，具備這些條件的地方往往集中于我國東部沿海城市和中部大中城市，投資資金也向這些地方集中，在這些地方辦學(xué)可以有較大的招生規(guī)模，最大限度的實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)率，而對中西部地區(qū)及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)民辦高校的投資則極為有限，例如2011年位于東部地區(qū)的福建省，民辦高校中舉辦者投入達(dá)到39300萬元，而位于中部地區(qū)的黑龍江省和位于西部地區(qū)的內(nèi)蒙古分別只有417萬和150萬，差距十分明顯。二是教育投資經(jīng)費(fèi)來源渠道單一的問題仍然存在。民辦高等教育發(fā)展之初走“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的道路，民辦高校的投資主要依靠學(xué)費(fèi)收入。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，學(xué)費(fèi)依然是民辦高校投資的主要來源，民辦高校投資結(jié)構(gòu)不合理的障礙依然沒有得到解決，捐贈(zèng)收入、服務(wù)收入及政府資助等其他投資渠道的拓展沒有重大突破，多元化的教育投資體制沒有形成。不改革和創(chuàng)新民辦高等教育的投資和管理，民辦高等教育就難以持續(xù)健康地發(fā)展。針對這種情況，政府部門對如何實(shí)現(xiàn)營利性與非營利性分開辦學(xué)進(jìn)行了針對性的調(diào)研和討論，如廣泛征求民辦高校辦學(xué)者和專家的意見、充分論證法理基礎(chǔ)等。以此為基礎(chǔ)，國務(wù)院法制辦于2013年9月提出《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》，公開征求社會(huì)意見，在意見稿中擬將對教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法中不以營利為目的的條款進(jìn)行修訂和完善，并在民辦教育促進(jìn)法第十八條中增加規(guī)定“民辦學(xué)校可以自主選擇，登記為非營利性或者營利性法人”。如果這些規(guī)定能夠得以通過和實(shí)施，有可能激發(fā)我國社會(huì)力量投資民辦高等教育的熱情，使民辦高等教育走向市場化，拓展民辦高等教育的發(fā)展空間。
二、民辦高等教育投資實(shí)踐偏離政策要求的原因探究
從上文的分析可以看出，從1978年到2013年，民辦高等教育的投資實(shí)踐總是偏離民辦高等教育法律政策的要求，使得民辦高等教育的實(shí)際政策訴求與有關(guān)法律政策的要求不相吻合或出現(xiàn)偏離。在法律政策無法有效規(guī)范和調(diào)整民辦高等教育投資的情況下，難以不在實(shí)踐中導(dǎo)致民辦高等教育投資的一系列問題，如民辦高校在投資過程中資金短缺、資金來源渠道單一、資金使用效率低下、民間資本對民辦高等教育投資持觀望態(tài)度等等。這些問題嚴(yán)重影響了民辦高校的持續(xù)快速發(fā)展，成為民辦高校進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。要改變這一現(xiàn)狀，必須針對民辦高等教育投資政策與投資實(shí)踐的問題，分析投資政策與實(shí)踐發(fā)生偏離的根本原因，力求在解決這一問題中做到“標(biāo)本兼治”。
1．國家財(cái)政性教育投資難以投入民辦高等教育對高等教育的投資主要分為財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投資和非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投資兩大類，其中財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投資主要指各級政府的財(cái)政撥款，非財(cái)政性教育投資主要來源于社會(huì)團(tuán)體辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、學(xué)費(fèi)、捐贈(zèng)等。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為4％，但直到2012年才真正實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，導(dǎo)致我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)長期處于短缺狀態(tài)，公辦高等學(xué)校資金普遍不足，民辦高等學(xué)校更是難以得到支持。民辦高校只能利用非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，主要依靠受教育者個(gè)人投資和社會(huì)團(tuán)體投資作為其經(jīng)費(fèi)的主要來源。我國民辦高等教育初始，限于當(dāng)時(shí)的政治背景和經(jīng)濟(jì)條件，國家沒有與民辦高等教育投資相關(guān)的政策，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)對于民辦高等教育的支持更是不可能。民辦高校只能依靠私人投資。其投資者大多資金短缺，開始以學(xué)費(fèi)滾動(dòng)的形式開辦培訓(xùn)班和助學(xué)考試。國家既沒有鼓勵(lì)政策以推動(dòng)對于民辦高等教育的投資，也沒有限制個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體對民辦高教投資的規(guī)定。在這種情況下，民辦高校適應(yīng)社會(huì)需求自生自滅式地緩慢發(fā)展。隨著我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)過渡，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，國民生產(chǎn)總值及國民收入不斷增加。但由于國家缺少對于民辦高等教育投資的鼓勵(lì)政策，使得大量民間資本對民辦高校的投資持觀望態(tài)度。2005年國家出臺(tái)民辦教育投資者可以獲得“合理回報(bào)”的政策后，社會(huì)力量對民辦高等教育的投資總量有了較大的增長，民辦高校的數(shù)量大幅度提升，到2013年普通高等學(xué)校2491所，其中民辦高校718所，占比近30％，對民辦高校的投資規(guī)模逐漸擴(kuò)大，尤其是在資本市場影響力不斷增加的情況下，民辦高等教育投資的方式也更加多元，但依然缺少國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)對于民辦高等教育的投入。其中的一個(gè)重要原因，是我國民辦高等教育的趨利實(shí)際，國家的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)不可能投入營利性的民辦高等教育。
2．沒有準(zhǔn)確把握民辦高校的公益性與營利性由于我國在改革開放前一直處于閉關(guān)自守的狀態(tài)，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中幾乎不存在市場因素，同時(shí)在意識(shí)形態(tài)中以國家需求為主，不注重個(gè)人發(fā)展和需要，教育政策的目的主要是滿足國家需要的公益性事業(yè)，不能以營利為目的。國家出臺(tái)的教育政策法規(guī)也是基于這樣的價(jià)值基礎(chǔ)，即教育事業(yè)是支持國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的公益事業(yè)，要以培養(yǎng)國家需要的人才為目的。因此，從民辦教育誕生起，針對民辦教育公益性與營利性的討論，一直是影響民辦教育發(fā)展的重要話題。民辦高校的主要投資來源是社會(huì)和個(gè)人的投資，其追求投資利益的要求符合理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。正是基于這個(gè)原因，民辦高校投資辦學(xué)的公益性總是受到很多人的質(zhì)疑。但就教育的公益性而言，主要是由教育服務(wù)自身的性質(zhì)和功能決定的，而并不取決于教育的營利與否。民辦高等教育對于實(shí)現(xiàn)我國高等教育的大眾化發(fā)揮了不可否認(rèn)的作用，其取得的成果也是有目共睹的，不僅一定程度地滿足了公民接受高等教育的強(qiáng)烈需求，提供了接受高等教育的一種機(jī)會(huì)選擇，實(shí)現(xiàn)了一部分學(xué)生自身人力資本和自我發(fā)展能力的提升，而且也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步培養(yǎng)了人才，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn)，從而具有廣泛的社會(huì)公益性。因此，我們不能認(rèn)定公立高校所提供的教育就是公益性的，而民辦高校提供的教育就是非公益性的，教育的公益性不是由教育提供者的屬性決定的，而是由教育的自身價(jià)值決定的。民辦高校的營利行為受到社會(huì)詬病，很大程度上是由于有關(guān)法律政策在此問題上的模棱兩可造成的。毋庸諱言，當(dāng)今中國的公辦高校和民辦高校實(shí)際上都有營利行為，而且由于公辦高校在資源占有、社會(huì)影響力以及對學(xué)生的吸引力等方面具有傳統(tǒng)優(yōu)勢，事實(shí)上為公辦高校帶來了巨大收益。有所區(qū)別的是，公辦高校受到更多的監(jiān)管和審查，而民辦高校部分投資者在實(shí)際操作中更有可能通過“暗箱操作”中飽私囊，獲得《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的“合理回報(bào)”以外更多的非法收入，使得辦學(xué)收益不能用于學(xué)校發(fā)展，導(dǎo)致債臺(tái)高筑，甚至影響到學(xué)校教育質(zhì)量的提升和學(xué)校秩序的穩(wěn)定，引起社會(huì)公眾對民辦高校公益性的質(zhì)疑。社會(huì)評價(jià)低和輿論不利的狀況，也在很大程度上影響到民辦高等教育投資的積極性。
3．法律政策不具體與政府管理行為失范《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“縣級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助、出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持”和“新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠”；《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》則授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況，制定本地區(qū)促進(jìn)民辦教育發(fā)展的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)措施。這些法律政策規(guī)定旨在提升地方政府投資民辦高等教育的權(quán)限和積極性，因地制宜地確定適合本地區(qū)民辦高等教育投資的方式，創(chuàng)造性地發(fā)展具有地方特色的民辦高等教育。但在民辦高等教育發(fā)展實(shí)踐中，一方面由于政策不具體，導(dǎo)致人為操控的空間很大，給地方政府部門留下了“尋租的空間”；另一方面，政府權(quán)力運(yùn)作的不規(guī)范以及腐敗行為的存在所導(dǎo)致的投資環(huán)境問題，導(dǎo)致民辦高校之間的競爭出現(xiàn)不公平，使得民辦高等教育投資的實(shí)際情況并非按照政策規(guī)定的方向發(fā)展，出現(xiàn)投資實(shí)踐與政策預(yù)期的錯(cuò)位現(xiàn)象。
三、民辦高教投資政策與實(shí)踐的調(diào)試
1．政策法規(guī)中明確非營利性與營利性民辦高校的分類管理完善清晰的法律政策規(guī)范是民辦高等教育投資保障的重要基礎(chǔ)。雖然我國民辦高等教育的有關(guān)法律政策不斷健全，初步形成了民辦教育政策規(guī)范體系，但是部分政策規(guī)范特別是一些重要的、關(guān)鍵性的規(guī)范仍處于模糊狀態(tài)，既不利于財(cái)政性經(jīng)費(fèi)對民辦高等教育的支持，亦不利于社會(huì)力量對于民辦高等教育的投入。其中，關(guān)于“合理回報(bào)”的規(guī)定是一個(gè)突破性的進(jìn)展，對于民辦高等教育的投入應(yīng)該具有重要影響。但從其實(shí)施效果來看，大部分民辦高校投資者選擇將學(xué)校登記為“不要求取得合理回報(bào)”，導(dǎo)致這一政策的實(shí)施效果并不理想。從民辦高等教育投資的政策走勢來看，民辦高校走向營利性和非營利性分類管理的格局是妥善解決目前矛盾的有效途徑，不僅可以在法理上理順民辦高校的發(fā)展問題，維護(hù)法律政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而且可以激發(fā)我國民辦高等教育投資的積極性，從而使社會(huì)力量投資民辦高校的制度安排得到保障。具體而言，非營利性民辦高校可以在民政部門登記為民辦非企業(yè)法人，營利性民辦高校則在工商行政部門登記為企業(yè)法人，并根據(jù)不同的法人屬性確定不同的法律地位。目前，《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》提出民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等法律地位，但根據(jù)其法人屬性的不同而享受不同的優(yōu)惠政策，民辦高校需在自主選擇時(shí)確定其營利性法人的性質(zhì)還是非營利性法人的性質(zhì)。應(yīng)該指出，雖然已有的法律政策規(guī)定了民辦高校與公辦高校的平等地位，但在實(shí)踐中，民辦高校實(shí)際上并沒有獲得與公辦高校同等的權(quán)利，如在土地使用、稅收優(yōu)惠、科研立項(xiàng)及鼓勵(lì)資助等方面，民辦高校與公辦高校待遇相差甚遠(yuǎn)。通過分類管理，非營利性民辦高校與營利性民辦高校在權(quán)利義務(wù)上的區(qū)別和差異應(yīng)該是明確的。
2．正確理解民辦高等教育的公益性與合法性教育，包括民辦高等教育，都是社會(huì)公益事業(yè)。我國人口規(guī)模世界第一，高等教育需求量第一，在政府的公共財(cái)力難以滿足需要的情況下，民辦高等教育提供了新的選擇渠道，使受教育者獲得了高等教育的實(shí)體性機(jī)會(huì)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定的同時(shí)，適應(yīng)公民自我發(fā)展、自我完善的學(xué)習(xí)權(quán)利要求，從而實(shí)現(xiàn)了民辦高等教育的公益性。在民辦高等教育實(shí)踐中，國家為鼓勵(lì)社會(huì)力量投資民辦高校而制定了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，并允許投資者從公益事業(yè)中獲取回報(bào)，我們不能就此判斷這些公益事業(yè)的性質(zhì)發(fā)生了變化，而否定民辦高等教育的公益性。即便將民辦高校分為營利性與非營利性進(jìn)行分類管理以后，民辦高校的公益性依然存在。法律政策所應(yīng)倡導(dǎo)的應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建以公益價(jià)值為主導(dǎo)的民辦高校價(jià)值體系，引導(dǎo)民辦高校投資者合理協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，完善民辦高校的治理結(jié)構(gòu)，使社會(huì)、投資者、辦學(xué)者都能夠認(rèn)識(shí)到公益性是教育的根本屬性，任何情況下都不能喪失教育的公益價(jià)值。但教育的公益性不等于教育機(jī)構(gòu)行為的合法性，任何公益性機(jī)構(gòu)都應(yīng)依法舉辦和運(yùn)行，并應(yīng)受到監(jiān)督。明確民辦高等教育的公益性質(zhì)，就應(yīng)控制民辦高校發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，政府責(zé)無旁貸地應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的監(jiān)管責(zé)任，促進(jìn)民辦高校依法辦學(xué)、健康發(fā)展。在政府對民辦高校的監(jiān)督中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注教育投資資金的來源、使用及其獲得利潤的分配，尤其是分配利潤時(shí)應(yīng)該在預(yù)留教育發(fā)展基金以及提取教育發(fā)展必要的費(fèi)用后，才可以進(jìn)行分紅或者用于其他方面的再投資，確保民辦高校的教學(xué)質(zhì)量，并將民辦高校的財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公開，接受社會(huì)和輿論的監(jiān)督，使民辦高校的合法性得到保障。政府部門還應(yīng)逐步建立針對民辦高校的評估體系，引導(dǎo)評估機(jī)構(gòu)根據(jù)國家的政策法規(guī)，對民辦高校的投資情況、教育質(zhì)量、師資投入情況、營利性、公益性等進(jìn)行評估，促使民辦高校努力提升教學(xué)質(zhì)量，依法保障民辦高校的健康持續(xù)發(fā)展。
3．準(zhǔn)確把握民辦高等教育發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)與公辦高校相比，民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)更大，尤其是在將民辦高校進(jìn)行營利性與非營利性劃分之后，營利性高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)將更加突出。歸入非營利性民辦高校的，政府在一定程度上會(huì)通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地支持以及社會(huì)捐贈(zèng)等方法擴(kuò)大其投資來源；而歸入營利性高校的，則只能依靠投資者個(gè)人投入以及獲取學(xué)生的學(xué)費(fèi)維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)展過程中會(huì)遇到很多方面的風(fēng)險(xiǎn)，諸如投資政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及生源風(fēng)險(xiǎn)等。投資政策的風(fēng)險(xiǎn)主要是政策不明確，導(dǎo)致投資者在政策規(guī)范的實(shí)際操作面前深陷兩難，例如《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”，然而至今沒有規(guī)定出臺(tái)。在對民辦高校進(jìn)行分類管理后，相應(yīng)政策規(guī)范的出臺(tái)仍然具有一定的滯后性，應(yīng)避免由于政策風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)的投資困境。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是由于民辦高校出現(xiàn)資金上的問題而導(dǎo)致辦學(xué)出現(xiàn)難以為繼的局面。民辦高校自負(fù)盈虧，如利用銀行貸款來改善辦學(xué)條件的情況下，當(dāng)民辦高校貸款超過其自身償還能力時(shí)，會(huì)出現(xiàn)由于債務(wù)負(fù)擔(dān)過重而影響學(xué)校正常財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的問題，尤其是營利性高校還可能出現(xiàn)投資主體的大規(guī)模撤資或者轉(zhuǎn)移投資，這將給民辦高校造成無法挽回的損失。學(xué)費(fèi)一直是民辦高校經(jīng)費(fèi)來源的最主要渠道，生源的數(shù)量和質(zhì)量是民辦高校生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，生源爭奪戰(zhàn)也是民辦高校發(fā)展中的重要戰(zhàn)略。民辦高校在與公辦高校爭奪生源的過程中不具有優(yōu)勢，始終存在生源風(fēng)險(xiǎn)。基于此，民辦高等教育應(yīng)在政策調(diào)整過程中，構(gòu)建投資風(fēng)險(xiǎn)防控體系，降低民辦高校投資過程中的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)民辦高校投資的預(yù)算，合理控制投資規(guī)模，避免盲目投資，并根據(jù)民辦高校內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展變化，準(zhǔn)確把握民辦高校投資的風(fēng)險(xiǎn)趨勢，實(shí)現(xiàn)民辦高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。
4．對現(xiàn)有民辦高等教育稅收政策加以調(diào)整為了鼓勵(lì)民辦高等教育的發(fā)展，給予了民辦高校比較優(yōu)厚的稅收政策，部分民辦高校也取得了豐厚的回報(bào)。在法律政策區(qū)分營利性高校和非營利性高校之后，我國稅收政策面臨新的調(diào)整以規(guī)范投資者的投資回報(bào)。與投資回報(bào)直接相關(guān)的一個(gè)問題便是對民辦學(xué)校的稅務(wù)處理，如稅收資格的認(rèn)定、優(yōu)惠政策以及減免范圍等。除此之外，我們還必須堅(jiān)持民辦教育的稅收原則，其中比較重要的原則是不論非營利性民辦高校還是營利性民辦高校都應(yīng)該享受稅收的優(yōu)惠政策。這在我國民辦高等教育發(fā)展過程中是有一定理論基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)的。理論基礎(chǔ)緣于民辦高等教育的公益性，這與企業(yè)的投資營利行為具有本質(zhì)上的差別，民辦高等教育的稅收政策就要與企業(yè)的稅收政策加以區(qū)分，應(yīng)給予民辦高校適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。法律基礎(chǔ)是《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》中的規(guī)定，無論出資人是否要求取得合理回報(bào)都享有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，這也為營利性民辦高等教育享有稅收優(yōu)惠政策奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，依據(jù)公平稅賦的原則，應(yīng)對營利性與非營利性民辦高校的稅收優(yōu)惠政策加以區(qū)分，非營利性民辦高校應(yīng)該獲得與普通高校相同的法律地位及相同的稅收優(yōu)惠政策，而營利性高校應(yīng)該按照企業(yè)法人的性質(zhì)進(jìn)行收稅，但應(yīng)該制定征收比例低于企業(yè)的營業(yè)稅和所得稅，對獲得營利的個(gè)人減免部分所得稅等。隨著相關(guān)法律政策的不斷完善，稅收優(yōu)惠政策體系也要不斷完善，從而為民辦高校發(fā)展提供更充足的使用資金，鼓勵(lì)投資者積極參與到民辦高等教育事業(yè)發(fā)展之中。
作者：秦惠民楊程單位：中國人民大學(xué)教育學(xué)院
