民生財政支出的困境及對策范文

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一、民生財政的內(nèi)涵

2003年以來，政府財政對于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、環(huán)境保護和交通安全等民生領域的支持力度越來越大，對于這種將公共財政資金重點投入到民生領域的財政支出安排，很大一部分學者稱之為“民生財政”，以此來區(qū)別于將財政投資重點在經(jīng)濟建設領域的傳統(tǒng)型“建設財政”［1］。但到底“民生財政是什么”，我國各界學者對民生財政的定義各執(zhí)己見，這些觀點大致可以分為三種不同的角度。第一種是從民生財政與公共財政關系的角度出發(fā)闡述民生財政的定義，賈康、梁季、張立承(2011)、王寧濤(2010)學者認為民生財政就是公共財政，二者只是在不同階段對相同事物的不同稱呼罷了，所有的公共財政的實質(zhì)均應體現(xiàn)民生，以滿足最廣大人民群眾的根本利益為目的，直接或間接地為民服務;而顧輝(2012)、馬海濤、和立道(2010)、魏立萍、劉曄(2008)等學者則認為民生財政是公共財政所涉范圍中的其中一部分，是“窄口徑”的公共財政，是具有“以人為本”民生價值取向的公共財政［2］。第二種是從財政目標的角度來定義民生財政，李塔娜(2010)從經(jīng)濟學的角度出發(fā)，民生財政即為以促進國家經(jīng)濟增長為前提，不斷推動國民消費水平提高，避免過大消費差距，逐步實現(xiàn)基本消費均等化，提高社會總福利和公民幸福指數(shù)的財政。王寧濤(2011)認為民生財政是指民主財政，將財權歸還于民，讓公眾能充分行使納稅人的權利，真正掌握財政預算的審批權，通過自己選出的代表來對財政進行監(jiān)督，關注公共財政中每一項財產(chǎn)的具體去向。劉尚希(2011)指出民生財政作為國之公器，要將“民生”作為財政的出發(fā)點與落腳點，時刻關注民生———人的生存和發(fā)展，實現(xiàn)從“物本財政”到“人本財政”的轉(zhuǎn)變。第三種是從公共財政支出結構的角度來描述民生財政。傅道忠(2009)指出所謂民生財政就是在公共財政中，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)保、就業(yè)、公共安全等民生領域占主導地位的財政項目［3］。一些學者按照財政支出與民生需求的緊密程度，將民生財政劃分為由低到高多個層次，張馨(2009)將民生財政的支出范圍劃分為“階梯型”［4］;王一宏、朱大興(2011)將民生財政支出總額比作一個從里到外化分為四層的圓［5］;閆宇光、寇明峰(2011)將民生財政支出項目以表格的形式劃分為三個層次。

二、我國民生財政支出現(xiàn)狀

近年來，我國財政部門不斷優(yōu)化財政支出結構，使財政支出取得顯著成績。楊伊、溫濤(2013)提出，我國在2006年—2010年期間用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生領域的財政投入分別增長了1.9倍、3.2倍、2.1倍，用于民生的財政支出提高了很多，在2011年的財政預算中，中央財政安排用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房和文化事業(yè)方面的預算總支出超過前一年民生財政支出18.1%，總計10509.92億元，民生財政支出數(shù)額與往年相較非常可觀［7］。余麗生(2014)提出，根據(jù)2007年—2012年這五年的財政數(shù)據(jù)，國家將財政用于教育經(jīng)費、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會養(yǎng)老保險方面的民生支出均有顯著提高，中央的民生財政支出金額5年累計達16.89萬億元，年均增長率為21.1%，占中央公共財政支出的比重穩(wěn)定在2/3以上。2013年由于受財政收入回落的影響，國家及時壓縮了財政支出，財政支出增長率下降為10.9%，但社會保障、就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生等民生方面的財政支出仍然保持兩位數(shù)的增長。從2014年的1月份到3月份，全國的財政總支出達30432億元，同比增長12.6%。

在財政收支矛盾十分突出的情況下，農(nóng)業(yè)、社會保障、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等主要民生項目的支出仍實現(xiàn)了兩位數(shù)增長，說明國家不斷重視民生發(fā)展，將民生作為今后財政投資的關注重點。2015年的兩會工作報告中，總理提出，在過去的2014年一年中我國財政用于民生支出的比例已達70%以上，主要投入于就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化事業(yè)這五個方面的民生項目，這樣的比重不僅在中國乃至全世界都是極為罕見的［8］。雖然，就整體而言，我國公共財政的支出結構正逐步趨于完善，用于民生領域的財政支出也逐年遞增，民生財政支出的特征“公平性、公共性、公益性”已日趨凸顯(宮曉霞，2011)。但是，與國外的發(fā)達國家相比，我國用于民生方面的財政支出仍相差甚遠，王寧濤(2011)指出我國公共財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基礎民生領域的民生財政支出，不僅遠低于同期發(fā)達國家的相同領域的財政支出水平，而且沒有完成在我國這些民生領域的初始發(fā)展目標［9］。余麗生、求嫣紅(2014)提出盡管我國向民生事業(yè)投入了大量的財政資金，民生事業(yè)也因此取得了非常大的進步，但由于受我國“人口多，底子薄，區(qū)域發(fā)展不平衡”的基本國情影響，民生事業(yè)的發(fā)展和百姓的需求之間仍然存在巨大懸殊，至今有限的財政投入無法解決無限的民生需求［10］。

三、我國民生財政支出存在的困境

1.我國民生財政支出比重不均衡。劉昆(2008)指出長期以來，我國的財政支出結構傾向于經(jīng)濟建設支出和行政管理支出，主要來自于政府的財政投資，而以公共服務產(chǎn)品為主要提供對象的民生財政支出投入明顯不足，從而導致我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，公共產(chǎn)品服務卻遲遲跟不上［11］。劉志生、王密(2013)認為我國對教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等民生方面的財政支出較重視，而在文化體育、住房保障、交通運輸這些方面的民生財政支出相對較少。其中，財政用于就業(yè)方面的支出中，李永生(2009)指出我國對城鎮(zhèn)企業(yè)人員的基本生活保障資金、失業(yè)保障資金投入較多，但明顯缺乏對促進就業(yè)的資金重視［12］。對于勞動者來說穩(wěn)定的就業(yè)崗位才是急切需要的，而不是暫時的保障資金，所以保障資金的投入只能暫時解決困難，而用于就業(yè)的財政支出才能真正解決長遠的問題。

2.我國民生財政支出比重呈現(xiàn)地域性不均衡，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距巨大。我國由于消費投入不均、經(jīng)濟發(fā)展水平不一致等原因，導致東西部地區(qū)存在顯著的地域差異，東部地區(qū)的民生財政支出總額明顯高于西部地區(qū)［13］。陳先森(2011)在其文獻中引用的2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)提供了有力證據(jù)，我國東部地區(qū)的年人均收入總計為38587元，而西部地區(qū)的年人均總收入遠遠低于東部地區(qū)，僅為18090元［14］。張懷雷、陳妮(2012)表明我國在大力提倡關注民生、改善民生的同時，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距并未隨之有明顯縮小。從某種層面上來講，城市和農(nóng)村的民生支出差異會進一步增加城鄉(xiāng)居民的收入差距，這顯然和我國提倡的科學發(fā)展觀要求相違背。目前，許多公共服務還沒有實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)均等化，教育、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等各方面的財政支出尚不能完全滿足民生需求。

3.我國民生財政監(jiān)督機制不健全。首先，我國民生財政缺乏規(guī)范的監(jiān)督方法，我國的監(jiān)督方法大都是以民生財政的結果監(jiān)督為主，對過程監(jiān)督未引起足夠重視，遺漏了很多在事前或者事中發(fā)生的財務犯罪，給黨和國家造成巨大損失。其次，民生財政缺乏專業(yè)的監(jiān)管機構，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級缺乏專業(yè)的監(jiān)管機構，無法正常履行民生項目財政資金的監(jiān)管職能。再次，民生財政監(jiān)督體系分工不明確，黃力明、鄧小蓮、張俊軍(2012)指出，民生項目的財政資金為廣覆蓋、長鏈條，很多資金都要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。而通常項目的實施單位或部門只負責縣級及以上的主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的財政部門對資金動態(tài)基本上無權過問，更無法實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地監(jiān)管的職能，致使監(jiān)管流于形式。最后，胡培兆(2010)提出我國缺乏一部完整的財政監(jiān)督法律，造成很多監(jiān)督缺乏明確的法律依據(jù)，使得一些不法腐敗分子有機可乘，劉志軍高鐵貪污腐敗案就是一個典型的案例。

4.我國民生財政社會保障制度不完善，公開機制不健全，民生投入不能真正解決民眾需求，無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。嵇明(2011)指出，目前，我國缺乏規(guī)范的民生財政預算公開機制，特別是地市級以下各級政府在民生支出公開上的意識和能力尤待提高，許多群眾無法了解民生財政的資金支出明細［15］。鄧子基、韓瑜(2008)提出我國省級以下的財政管理制度不健全，無法保障縣、鄉(xiāng)級別的財政民生支出落到實處，無論是民生財政支出的受益范圍還是保障力度，其城鄉(xiāng)均等化都有待提高。以民生財政支出中的醫(yī)保為例，我國的醫(yī)保仍停留在“廣覆蓋、低水平”的階段，不少老百姓仍無法負擔起付線以下的治病花費，而封頂線以上的大病治療更是壓垮眾多普通家庭［14］。孫景玉(2009)指出雖然我國城鎮(zhèn)社會保障體系正日趨完善，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療和工傷等保險均己建立，但農(nóng)村的社會保障體系仍不健全，保障覆蓋面小，保障水平低，除了農(nóng)民享有的保障最低生活水平的社會救濟、新型合作醫(yī)療、五保供養(yǎng)等外，涉及農(nóng)民后顧之憂的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等尚未建立［16］。

5．我國的財政問責機制不健全，缺乏系統(tǒng)有效的績效評價機制。黃力明、鄧小蓮、張俊軍(2012)指出，當前我國的民生財政支出績效評價機制缺乏規(guī)范且有效的績效評價指標體系，缺少針對不同行業(yè)、不同層面和不同性質(zhì)的支出績效定量評價指標和計算模型，在項目預算中，許多專項資金存在項目論證不科學等現(xiàn)象，有些仍局限于“先確定資金、再論證項目”的呆板順序，有些部門在基本支出和項目支出的劃分上十分模糊，有些部門的項目管理只負責撥款，不注重效果，將專項資金的分發(fā)僅僅當作例行公事，分完發(fā)完就了事。導致在分配和使用資金時，經(jīng)常出現(xiàn)無績效情況或者資金的挪用、貪污與浪費等一系列情況。白海琦、趙凌云(2012)表明我國尚缺乏一部適用于我國現(xiàn)階段國情的獨立并且具有針對性的法律或法規(guī)，不能對民生財政支出的績效審計進行明確的監(jiān)督支持。

6.中央與地方政府間事權與支出責任劃分不明確，特別是省、縣、鄉(xiāng)基層政府自主支配財力不足，“財力”與“事權”不匹配。羅文寶、向莉(2014)指出2012年，我國23個省市自治區(qū)的縣鄉(xiāng)級政府中可由本政府部門自由支配財力僅占其總財力的16.7%，卻要承擔71%的財政人口供養(yǎng)和85%以上的學生義務教育、城鄉(xiāng)低保人員的基本民生支出，導致地方財政不得不依靠上級轉(zhuǎn)移支付來維持其大部分的民生財政支出［17］。地方政府財政資金的供給與政府“事權”極其不匹配。陳占鋒(2010)指出從中央至地方，各級政府的供給責任都大同小異，比如在教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領域的供給責任是一樣的。我國缺乏一部明確的法律來嚴格劃分各級政府在供給責任上的事權，這一缺陷不僅會造成我國公共產(chǎn)品的供給不到位，而且還會損害基層政府本應具備的獨立性職能。從而，一方面加重了基層政府對上級的依賴，另一方面使上級政府權利變大，更加容易向下級政府施壓，將事務轉(zhuǎn)移到下級政府，最終導致老百姓成為最后的受害者，承擔巨大的壓力和負擔，使農(nóng)村財政狀況惡化，基層政府無法正常履行其職能。

四、解決民生財政支出困境的對策研究

1.不斷優(yōu)化財政支出結構，提高民生支出比重，加大財政對民生領域的投入，著力解決和改善民生問題。我國財政應處理好經(jīng)濟發(fā)展、行政運轉(zhuǎn)和民生保障之間的關系，推進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。盡量壓縮財政支出中一般性事物支出，節(jié)約財政資金，更多的用于民生建設。在優(yōu)化財政支出結構的同時，馬正其(2012)指出我們不僅要繼續(xù)向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生領域中的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，而且朱團欽、吳玉龍(2013)認為應著眼于促進城鄉(xiāng)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，將財政多投入于貧困地區(qū)和弱勢群眾，真正實現(xiàn)社會和諧、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的美好愿望。

2.完善財政轉(zhuǎn)移支付體系，促進基本公共服務供給的均等化和全覆蓋。一方面從宏觀角度出發(fā)，王寧濤(2011)提出我國需要完善民生財政的轉(zhuǎn)移支付體系，逐漸加大一般性財政轉(zhuǎn)移支付的比例，明確中央政府與地方政府在財政支出上的分配關系。簡化政府間層級，積極推進省級及省級以下地區(qū)的財政體制變革，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，鼓勵地區(qū)間財政的橫向轉(zhuǎn)移支付，逐步實現(xiàn)縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結合的轉(zhuǎn)移支付模式，建立一個標準化的轉(zhuǎn)移支付制度。另一方面從微觀角度出發(fā)，崔惠民、張厚明(2011)提出應明確財政資金的供給范圍，對向社會提供的公共產(chǎn)品和公共服務的支出提供財政全額供給，對那些提供非公共產(chǎn)品和非公共服務的盈利性部門，國家應停止予以財政供給，使這些部門逐步市場化，從而確保財政資金重點放在民生項目支出上。不斷縮小城鄉(xiāng)間差距，避免地區(qū)間差別對待，早日實現(xiàn)公共服務均等化［18］。

3.規(guī)范權力運作機制，建立以民生為導向的政府績效評估機制，為政府財政關注民生提供有力的制度保障。首先，姜永華、鮑曙光(2014)、張雷寶、張連革(2011)、余麗生(2013)學者指出我國需要建立基于民生的財政支出績效評價體系，發(fā)揮好財政績效評價的作用，把財政資金使用績效的好壞，作為是否保留或取消財政專項的依據(jù)，加大民生支出項目的全方位監(jiān)督約束機制，杜絕各種“政績工程、面子工程、豆腐渣工程”等不良或無效民生支出的情況發(fā)生，從而提高財政資金的利用率。同時，在法律上，我國應增設和明確《預算法》中有關民生支出的具體項目，將涉及民生領域的全部支出項目列入該法，在預算中詳細列明基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等重點支出的民生項目的增長率，使民生預算制度化;還需要制定一部完整的財政法作為各項財政法規(guī)制度的主法，使每一筆財政收支都能夠有法可依、有章可循、管理透明化，將民生財政予以完善［19］。

4.財政要建立完善的社會保障體系，給予民生以安全感、存在感。有效的社會保障制度，是解決民生問題的關鍵，應從以下幾個方面來完善社會保障制度:首先，應適時擴大社會保障的覆蓋范圍，加快失業(yè)保險制度的改革，擴大失業(yè)保險的實施范圍，使各類城鄉(xiāng)企事業(yè)職工都有權參加失業(yè)保險;推進醫(yī)療保障制度改革，建立起一個將社會與個人統(tǒng)籌結合的基本醫(yī)療保障制度模式，使更多的人享受到基本醫(yī)療保障。其次，盡快完善城鄉(xiāng)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險體系，公民得以安享晚年，進一步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)居民間的貧富差距。最后，構建出一個將弱勢群體作為主要服務對象的社會保障網(wǎng)絡，堅持財政資金向困難群體傾斜，堅持經(jīng)常性救濟與臨時性救濟相結合，實行資金的社會化發(fā)放，按月或按季直達個人賬戶。真正實現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的美好民生愿景，早日達成“中國夢”的偉大復興。

5.建立充分反映民意的利益表達機制，真正了解民生之需求。王濤(2011)提出雖然我國民生財政支出在逐年上升，但其支出效果如何，民眾對支出是否滿意，民生財政能否落到實處，我們都無從知曉。要想確保民生財政支出的民生效用，就必須對其效果進行考評，建立充分反映民意的利益表達機制［22］。讓老百姓根據(jù)其滿意度對民生財政支出進行明細打分，作為改進民生財政支出的依據(jù)。陳先森(2011)指出要根據(jù)民眾所需，提高民主化決策。在制定政策過程中密切關注群眾需求，充分考慮大眾意向，兼顧各方面的利益關系。完善政策制定過程，使決策程序規(guī)范化，建立一個適合于重大政策的評估機制，從而使與重大決策有關的報告制度得以落實。當制定決策失誤糾錯機制和責任追究制度時，凡是涉及群眾切身利益的重要政策制定，必須要征求廣大人民群眾的意見，對老百姓的利益問題進行全面評估，徹底遏制決策程序中出現(xiàn)的不合法、政策措施不合理、老百姓利益受損等不良現(xiàn)象，加快民生財政決策的科學化、民主化發(fā)展進程［14］。

6.進一步明確各級政府在民生事務方面的事權，健全財力與事權相匹配的財政體制。羅文寶、向莉(2014)表明政府進行職能轉(zhuǎn)變時，需要解決“政府管什么、如何管和管到哪種程度”等問題，不要一味追求“萬能政府”理念。崔惠民、張厚明(2011)提出應明確區(qū)別各級政府的民生事權，比如關系全中國利益的環(huán)境問題應由省級以上政府提供，縣級政府管理;城鄉(xiāng)義務教育和醫(yī)療衛(wèi)生則為縣級以上政府提供。而且國家應根據(jù)各級政府所承擔事權下放相應的財政支出比例，使財力與事權相匹配。特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責任方面，政府間的財力分配需要嚴格劃分，王福波、夏進文(2014)提出應按照農(nóng)村公共產(chǎn)品性質(zhì)與受益范圍的差別，將農(nóng)村公共產(chǎn)品化分為不同的類別和層次，由相應級次和權限的政府進行分類負責，中央政府負責整體性、全局性、戰(zhàn)略性的農(nóng)村公共產(chǎn)品的民生財政支出，地方政府負責與地方利益或局部性利益相關的民生財政支出，農(nóng)村社區(qū)主要負責有關社區(qū)性農(nóng)村公共產(chǎn)品的民生財政支出。

五、結語

縱觀上述研究，大量文獻對我國民生財政概念的界定、民生財政支出現(xiàn)狀民生財政支出存在的困境及對策進行了深入研究，文章通過對上述研究的梳理分析，在民生財政支出困境及對策的研究理論基礎上，進行了更深一步的研究:民生財政的定義應該具有權威性，根據(jù)2015年3月的兩會工作報告，總理特別提出要在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障、就業(yè)、文化事業(yè)和環(huán)保六個方面增加財政投入，增進人民福祉。據(jù)此，我們應將民生財政界定為，公共財政中涉及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障、就業(yè)、文化事業(yè)和環(huán)保領域的財政項目。就我國民生財政支出的現(xiàn)狀分析，我們不應片面的僅從好的方面或者壞的方面來闡述，應客觀的對民生財政支出存在的優(yōu)劣進行綜合評價。“民生財政”的提出是政府處理效率與公平的一種理念的實踐與升華，所以，我們應從公平與效率的角度入手，深入研究民生財政支出困境，找到一個公平和效率的帕累托最優(yōu)點，并在此基礎上提出優(yōu)化民生財政支出的相關對策，完善第三方監(jiān)督機制，加強監(jiān)管力度，真正實現(xiàn)促進社會公平正義與和諧發(fā)展的民生目標。

作者：周慧 謝園青 單位：湖南農(nóng)業(yè)大學 公共管理與法學學院