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內(nèi)容摘要：在財(cái)政聯(lián)邦制下，收入分配職能一般歸中央政府。然而，隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的發(fā)展和一些國(guó)家福利改革的實(shí)踐，出現(xiàn)了收入分配職能的微觀化趨勢(shì)。收入分配職能不能簡(jiǎn)單地在中央政府和地方政府間分配，收入分配的結(jié)構(gòu)多元化需要良好組合多級(jí)政府的決策，構(gòu)建和諧社會(huì)也需要對(duì)收入分配職能進(jìn)行重新定位。
關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)，要素流動(dòng)，收入分配職能
早在20世紀(jì)50年代，馬斯格雷夫就提出了現(xiàn)代財(cái)政的三大職能：資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。其中，財(cái)政的收入分配職能主要通過稅制結(jié)構(gòu)、社會(huì)保障、福利、針對(duì)貧困者的其他形式公共援助項(xiàng)目，以及醫(yī)療保險(xiǎn)和教育補(bǔ)助等這樣的政策來實(shí)現(xiàn)。
在傳統(tǒng)的財(cái)政聯(lián)邦主義的框架下，一般認(rèn)為資源的配置職能歸地方政府，而收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能歸中央政府。然而，隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的發(fā)展和一些國(guó)家福利改革的實(shí)踐，出現(xiàn)了收入分配職能的微觀化趨勢(shì)以及這種趨勢(shì)所引起的爭(zhēng)論。本文就收入分配職能在中央政府和地方政府的組合效率作理論和實(shí)踐上的分析，這種分析對(duì)于中國(guó)在構(gòu)建和諧社會(huì)的框架下重新定位收入分配職能將有所裨益。
一、財(cái)政分權(quán)理論與收入分配職能
福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理認(rèn)為在一定的條件下，競(jìng)爭(zhēng)性均衡的結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)任何帕累托最優(yōu)配置。從這個(gè)意義上，收入分配是一種公共產(chǎn)品，那么這種公共產(chǎn)品應(yīng)該由中央政府來提供還是由地方政府來提供？以阿羅-馬斯格雷夫-薩繆爾森為代表的的第一代財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政的均等性，主張中央政府必須而且能夠在建立平等的收入分配方面發(fā)揮比地方政府更大的作用(Musgrave,1971；oates,1972)，他們認(rèn)為收入分配的分權(quán)會(huì)導(dǎo)致逆向選擇。假設(shè)窮人和富人是可以流動(dòng)的，當(dāng)一個(gè)地區(qū)使用負(fù)所得稅進(jìn)行比其他地區(qū)更平均的收入再分配時(shí)，富人會(huì)從這個(gè)地區(qū)遷移到其他地區(qū)，而窮人則會(huì)流向這個(gè)地區(qū)，這種結(jié)果有時(shí)被稱為溢出效應(yīng)，溢出效應(yīng)限制了次級(jí)政府在收入分配方面的潛能。類似地，Wildasin(1991)指出分權(quán)化的收入分配會(huì)導(dǎo)致外部性，一個(gè)地區(qū)的政策制定者只關(guān)心該地區(qū)收入分配過程的凈收益，如果其他地區(qū)的窮人流入該地區(qū)，則會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)更高的政策成本從而使收入分配的提供不足。無論收入分配由哪級(jí)政府實(shí)施，都必須涉及政府的收入能力。如果由次級(jí)政府實(shí)施，那么富人將遷到稅率較低的地區(qū)，從而使原來地區(qū)的收入分配由于政府的收入能力難以持續(xù)。然而，Pauly(1973)指出分權(quán)化的收入分配可以達(dá)到帕累托最優(yōu)。每個(gè)人不僅關(guān)心他自己的收入分配狀況，還關(guān)心其他人的收入分配狀況，窮人的效用水平是富人效用函數(shù)的變量之一，如果地區(qū)間的收入分配目標(biāo)存在差異時(shí)，這種有差異的收入分配政策就是帕累托最優(yōu)的一個(gè)必要條件，很明顯，Pauly的分析是基于要素不能自由流動(dòng)的假設(shè)。結(jié)論的分歧主要來自于要素流動(dòng)性的假設(shè)，Wellisch(1992)在富人利他的假設(shè)下分析了富人能夠流動(dòng)而窮人不能流動(dòng)的收入分配，結(jié)論是相互依存的效用函數(shù)是地區(qū)收入分配目標(biāo)的原因，分權(quán)化的收入分配是有效率的。Lee(2002)將資本和勞動(dòng)兩種要素分別考慮，認(rèn)為在資本或勞動(dòng)流動(dòng)性的條件下，地區(qū)的收入分配降低了效率；而在資本和勞動(dòng)兩種要素同時(shí)具有流動(dòng)性的情況下，地區(qū)的收入分配政策并未降低效率，因此，要素的流動(dòng)性并不必然影響收入分配的效率。
第一代財(cái)政分權(quán)理論暗含的一個(gè)假設(shè)前提就是政府官員最大化公民的利益，然而，公共選擇理論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展表明政府官員具有自己的目標(biāo)函數(shù)，如何考慮財(cái)政分權(quán)過程中的政府官員行為？這便是第二代財(cái)政分權(quán)理論關(guān)注的焦點(diǎn)。該理論考察非對(duì)稱信息下的集體選擇結(jié)果，將信息問題推向更深的層次，在分權(quán)的框架下借鑒企業(yè)理論中的激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)理論，通過機(jī)制設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政府的公共政策制定者的激勵(lì)、協(xié)調(diào)各級(jí)政府間的利益、對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督與制約，這些恰恰是第一代財(cái)政分權(quán)理論所忽視的。其關(guān)于收入分配的研究主要集中在兩個(gè)方面。第一，針對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中收入分配職能的要素流動(dòng)問題，使用新的視角重新作出分析，并得出不同的結(jié)論。EppleandRome(1991)研究了地區(qū)收入分配的多數(shù)投票模型，他們認(rèn)為盡管要素的流動(dòng)可以導(dǎo)致人口的分層，但地方政府進(jìn)行收入分配仍然是可行的，原因在于靠固定利息收入居民的比例是地方收入分配水平的一個(gè)重要因素。Mayr(2006)通過在勞動(dòng)要素的技術(shù)技術(shù)性以及移民的投票權(quán)的基礎(chǔ)上建立收入分配的投票模型，最后得出多重均衡。第二，在不完全信息下，通過政治經(jīng)濟(jì)模型的建立實(shí)現(xiàn)收入再分配職能的有效分權(quán)。Padovano(2004)創(chuàng)建了一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)模型用來說明次級(jí)政府在收入分配程序中更有效率。有些文獻(xiàn)將二者結(jié)合起來，設(shè)計(jì)新的機(jī)制避免要素流動(dòng)帶來的收入分配無效。Kolmar(2003)研究了在資本要素流動(dòng)甚至在分配偏好的信息是分散的情況下，推導(dǎo)出充分設(shè)計(jì)的制度能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)結(jié)果的條件，并指出，如果分權(quán)當(dāng)局能夠?qū)嵤╇p邊甚至多邊協(xié)議，收入分配政策的適當(dāng)分權(quán)將與效率相容。
二、實(shí)踐中財(cái)政聯(lián)邦制度下的收入分配選擇
財(cái)政聯(lián)邦制下的收入分配必須考慮財(cái)政能力，因此，簡(jiǎn)單地認(rèn)為收入分配職能應(yīng)該由中央政府來實(shí)施可能會(huì)帶來實(shí)踐上的誤區(qū)。收入分配的結(jié)構(gòu)多元化需要良好的多級(jí)政府的決策組合，而這又關(guān)系到整個(gè)政府的效率(InmanandRubinfeld,1997)。RaffandWilson(1997)將問題延伸到地區(qū)間的入分配，通過設(shè)計(jì)最優(yōu)轉(zhuǎn)移支付函數(shù)，轄區(qū)間的收入分配可以有效率地進(jìn)行。實(shí)踐中，實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家一方面通過收入進(jìn)行再分配，比如累進(jìn)的個(gè)人所得稅，一般由中央政府執(zhí)行。另一方面通過支出進(jìn)行再分配，比如社會(huì)保障、福利、教育、醫(yī)療等，其中社會(huì)保障、福利是通過聯(lián)邦政府來進(jìn)行，而教育、醫(yī)療則通過地方政府或聯(lián)邦和地方政府共同負(fù)擔(dān)。然而，一些國(guó)家在上世紀(jì)90年代將一些社會(huì)福利的職責(zé)從聯(lián)邦政府下放到地方政府，比如美國(guó)、加拿大和瑞士。
美國(guó)自20世紀(jì)30年代建立了比較完善的社會(huì)保障體系。一類是社會(huì)保險(xiǎn)，主要有五類：老年保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、傷殘保險(xiǎn)等；另一類是公共援助與福利，是幫助貧困階層維持最低生活水平和享有某些權(quán)益的社會(huì)福利，主要有八大項(xiàng)：即撫育未成年兒童家庭援助；補(bǔ)充保障收入；公共醫(yī)療補(bǔ)助；食品券和兒童營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目；一般援助；社會(huì)服務(wù)和兒童福利服務(wù)；住房補(bǔ)助；教育補(bǔ)助。其中，撫育未成年兒童家庭援助是核心。這標(biāo)志著救助貧困者的責(zé)任由地方政府、民間組織轉(zhuǎn)向了聯(lián)邦政府，但是，到上世紀(jì)90年代，美國(guó)傳統(tǒng)的福利政策，特別是撫育未成年兒童家庭援助項(xiàng)目，受到了來自各方面的猛烈批評(píng)。
1996年，克林頓政府頒布了《個(gè)人責(zé)任和工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法案》，主要內(nèi)容是用“貧困家庭臨時(shí)救助”替代原來的方案，把更多的社會(huì)再分配責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府和私人企業(yè)，授予他們提供貧困援助項(xiàng)目的權(quán)力。這一改革提高了收入分配本身的效率，而收入分配效率的提高必須依賴地方政府的信息優(yōu)勢(shì)以及收入分配責(zé)任在多級(jí)政府間的有效率地組合，美國(guó)在醫(yī)療、教育方面的支出就是通過政府支出的組合—縱向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行的，比如用于醫(yī)療補(bǔ)助的資格性撥款計(jì)劃。美國(guó)的教育主要由地方政府來承擔(dān)，但是不僅聯(lián)邦政府要對(duì)地方政府進(jìn)行教育撥款，州政府也要向自己所屬的地方政府提供撥款，這些撥款使外部性內(nèi)在化。美國(guó)的改革對(duì)其他國(guó)家也產(chǎn)生了影響，加拿大已在社會(huì)救濟(jì)計(jì)劃上給予地方政府更大的控制權(quán)。
三、和諧社會(huì)構(gòu)建中的收入分配職能的重新定位
中國(guó)的收入分配差距隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)不斷擴(kuò)大，2006年，中國(guó)基尼系數(shù)達(dá)到0.496，收入分配問題必須重新引起重視，構(gòu)建和諧社會(huì)就是對(duì)這一問題的反應(yīng)。從政府層面上必須對(duì)收入分配職能進(jìn)行重新定位，目前中國(guó)的收入分配職能主要由地方政府來承擔(dān)，地方政府承擔(dān)了所有收入分配責(zé)任的85%以上(表1)，這似乎與發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政職能改革的實(shí)踐不謀而合，然而，它是1994年分稅制改革后中央政府財(cái)權(quán)不斷擴(kuò)大、支出責(zé)任不斷縮小的結(jié)果。養(yǎng)老統(tǒng)籌的責(zé)任由市級(jí)或縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)，醫(yī)療保健和教育幾乎完全依靠地方政府提供，這種制度安排不僅加劇了收入分配的不公平狀態(tài)，導(dǎo)致某些公共產(chǎn)品在貧困地區(qū)的完全缺失，并給當(dāng)?shù)卣畮砭薮蟮呢?cái)政壓力，使得地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去進(jìn)行資源的配置，參與社會(huì)收入的“初次分配”，這樣不僅使資源配置在地方政府的“有形之手”下扭曲，同時(shí)加劇了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的波動(dòng)性，從而帶來經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。政府間收入分配職能的不規(guī)范與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革要求并不相符，因此，必須針對(duì)這種現(xiàn)狀進(jìn)行徹底而不是零敲碎打的改革。改革的方向既不是將收入分配的職能全部收歸中央、也不是維持甚至加大地方政府實(shí)施收入分配職責(zé)的現(xiàn)狀，而是要將收入分配職能在中央政府和地方政府間進(jìn)行有效率地組合，有些收入分配責(zé)任應(yīng)由中央政府來承擔(dān)，有些則由地方政府承擔(dān)更有效率，還需要中央政府和地方政府的共同支持。
1、社會(huì)保障應(yīng)該進(jìn)行全國(guó)范圍的統(tǒng)籌
中國(guó)的社會(huì)保障大多由級(jí)次的政府承擔(dān)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，社會(huì)統(tǒng)籌的層次低，東北三省作為試點(diǎn)，到目前還未建立完全的省級(jí)統(tǒng)籌，因此，必須進(jìn)行改革，目標(biāo)是全國(guó)統(tǒng)籌。全國(guó)統(tǒng)籌可以減輕地方政府的財(cái)政壓力，進(jìn)而降低地方政府為了緩解財(cái)政壓力進(jìn)行資源配置的沖動(dòng)，同時(shí)也提高了社會(huì)保障的長(zhǎng)期可持續(xù)性，地方政府如果沒有足夠的資金，最后必然由中央政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)的成本要遠(yuǎn)大于開始對(duì)于社會(huì)保障的支付。
2、社會(huì)救濟(jì)、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、社會(huì)福利房等支出項(xiàng)目，由層級(jí)較低的地方政府來承擔(dān)會(huì)提高效率
正如前文指出的，地方政府在提供某些公共產(chǎn)品時(shí)具有比中央政府更有效的信息優(yōu)勢(shì)，地方政府針對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需要提供社會(huì)救濟(jì)、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、社會(huì)福利房等公共產(chǎn)品時(shí)更符合當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，?duì)于貧困家庭的財(cái)政支持不僅可以縮小收入分配的差距，減少腐敗，而且地方政府還可通過其他配套措施比如對(duì)于下崗職工的再培訓(xùn)提高收入分配本身的效率。由地方政府進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)等不會(huì)出現(xiàn)溢出效應(yīng)。溢出效應(yīng)的前提是要素的完全流動(dòng)，一方面，中國(guó)的戶籍制度限制了勞動(dòng)的流動(dòng)，另一方面富人的流動(dòng)性更強(qiáng)，其遷移帶來的收益要大于其遷移的成本。
3、教育補(bǔ)助
教育不僅是人力資本創(chuàng)造的源泉，教育在進(jìn)行人力資本的創(chuàng)造中通過要素的流動(dòng)產(chǎn)生正外部性；教育還可以通過改變代際的收入狀況從而達(dá)到收入再分配的功能，這一點(diǎn)往往在實(shí)踐沒有被足夠強(qiáng)調(diào)。中國(guó)的教育支出近年來有所增加，但與其他國(guó)家相比仍然過少。2004年，中國(guó)的教育支出占GDP的比重為2.3%，這一比例不僅與4%的要求有距離，而且這些支出的大部分還用到高等教育上了，其結(jié)果不僅是義務(wù)教育、初等教育公共產(chǎn)品的缺失，而且滋生了大量的腐敗。由地方政府完全進(jìn)行教育支出會(huì)導(dǎo)致全國(guó)教育產(chǎn)品提供的水平出現(xiàn)較大地區(qū)差異，最后引起教育消費(fèi)的馬太效應(yīng)，這主要是由地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡引起的；如果由中央政府完全提供，一方面公共產(chǎn)品提供的效率受到信息不完全的制約，另一方面教育是公共支出中極易產(chǎn)生腐敗的一個(gè)領(lǐng)域，中央政府完全提供教育并不能有效防止腐敗。教育尤其是基礎(chǔ)教育必須由中央政府和地方政府的共同支持。在絕大多數(shù)國(guó)家，教育支出是各級(jí)財(cái)政都必須承擔(dān)的最主要項(xiàng)目，比如教育支出是美國(guó)地方政府最主要的財(cái)政支出項(xiàng)目，教育補(bǔ)助金與高中教育支出在州級(jí)財(cái)政經(jīng)常性支出中的比例超過了30%。盡管聯(lián)邦財(cái)政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州與地方財(cái)政在教育方面的支出有相當(dāng)大的比例是來自于聯(lián)邦財(cái)政的配套撥款，配套撥款所導(dǎo)致的政治均衡會(huì)使公共產(chǎn)品的產(chǎn)出處于較高水平DavidF.BradfordandWallaceE.Oates，1971)。由于中國(guó)目前教育責(zé)任的層層下放，導(dǎo)致基層政府陷入財(cái)政困境，對(duì)于基層政府的教育撥款，中央可以考慮越過省一級(jí)，直接安排面對(duì)縣一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付的效率(楊志勇，2004)。
4、建立完善的政府間轉(zhuǎn)移支付制度
收入分配職能需要在中央政府和地方政府間要進(jìn)行有效率地組合，這種組合的效率必須依賴于完善的轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付制度不僅能夠提高地方政府進(jìn)行收入分配職能的能力，而且對(duì)于縮小地區(qū)差距，改變目前收入分配的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、構(gòu)建和諧社會(huì)都有很重要的作用。目前中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付還存在很多問題，比如轉(zhuǎn)移支付模式的選擇、支付規(guī)模的確定、支付數(shù)額與事權(quán)的協(xié)調(diào)等等，因此，構(gòu)建完善的轉(zhuǎn)移支付制度框架是擺在目前的重要議題，只有政府間轉(zhuǎn)移支付制度完善了，各級(jí)政府對(duì)于收入分配責(zé)任的履行才能有效地進(jìn)行。
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