協(xié)同治理環(huán)境財政策略研究范文
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［提要］京津冀在實施協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略之際，生態(tài)環(huán)境的惡化使得三地協(xié)同發(fā)展受到制約。本文以京津冀環(huán)境協(xié)同治理為研究視角，分析中央與地方政府以及地方政府之間的財政策略對環(huán)境協(xié)同治理的影響，并從政府間合作、財政轉移支付等角度給出建議，對協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略落實有著重要的現(xiàn)實意義。
關鍵詞：京津冀；協(xié)同治理環(huán)境；政府合作；財政策略
一、引言
在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略背景下，三地優(yōu)勢互補、互利共贏，旨在打造以首都為核心的世界級城市群。但是，生態(tài)環(huán)境問題成為京津冀地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的最大制約因素，生態(tài)修復治理刻不容緩。近年來，浮現(xiàn)出大量的理論研究及政策實踐，也不乏從財政政策角度的研究，涉及財政投入機制、財政轉移、財政支出、財政與金融的結合以及財政事后補貼和事前扶持，等等。但是，這些理論分析和實踐絕大多數(shù)有所忽略環(huán)境管理系統(tǒng)原則和利益相關者關系原則，政策執(zhí)行后并未達到理論預期效果。完善京津冀地區(qū)生態(tài)修復治理的財政政策，需要明確中央財政和參與環(huán)境治理的其他省市財政態(tài)度及策略，分析不同的財政策略背景下各行為主體的表現(xiàn)。
二、國內外研究現(xiàn)狀
國外對環(huán)境問題運用財政政策進行研究主要依賴于兩個基本理論依據(jù)，即公共產(chǎn)品理論和外部性理論。從保護資源和治理污染的經(jīng)濟手段來看，主要有兩大類型，即側重依靠市場機制本身來解決環(huán)境污染問題的科斯手段和通過政府干預為主的庇古稅手段。對生態(tài)財政進行系統(tǒng)性研究的文獻比較少，多數(shù)是專門針對生態(tài)稅（或環(huán)境稅）的研究，西方經(jīng)濟學家從不同角度提出了財政政策干預環(huán)境保護的理論依據(jù)，對指導環(huán)境保護實踐工作具有重要的理論意義。OECD國家運用環(huán)境稅費手段保護環(huán)境所進行的實踐，也為其他國家尤其是發(fā)展中國家提供了寶貴的經(jīng)驗。國內學者早些年對環(huán)境保護的財政政策研究文獻多側重于環(huán)境稅收，較為缺乏把財政和稅收政策全面系統(tǒng)地結合并運用，對財政轉移支付和財政的環(huán)境科技支出對環(huán)境保護的作用研究深度不夠。對財政手段作用于環(huán)境保護的研究視野較窄，難以從根源上有效解決環(huán)境問題。近年來，隨著以京津冀地區(qū)為代表的環(huán)境問題愈發(fā)突出，一部分學者將目光聚焦在財政政策上。白景明（2014）基于當前我國財政轉移支付方式的優(yōu)化，提出了京津冀經(jīng)濟圈不單要完善現(xiàn)有的縱向財政轉移支付制度，更要建立有中國特色的橫向財政轉移支付制度，實施縱橫交錯的財政轉移支付制度。袁華萍、趙侖（2014）認為當前北京市財稅政策在大氣污染治理過程中還存在著財政支出投融資總量及結構不合理，環(huán)保稅收體系不健全、調節(jié)力度不夠等問題，提出要結合財政支出政策的乘數(shù)效應和稅收政策效應，促進經(jīng)濟增長方式轉變，加快產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級引導微觀個體的經(jīng)濟行為。王延杰（2015）提出京津冀大氣污染治理需搞好財政金融政策協(xié)同配合，在注重發(fā)揮財政政策引導能力和支持作用的同時，更加注重發(fā)揮市場的決定作用，發(fā)揮多層次資本市場融資功能。段鑄、程穎慧（2016）基于區(qū)域協(xié)同效應理論，借鑒德國橫向轉移支付制度經(jīng)驗，設計了包含基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本類、京津冀經(jīng)濟圈扶貧類、產(chǎn)業(yè)結構協(xié)同類、生態(tài)補償類、政府稅收共享類在內的橫向財政轉移支付體系。
三、財政策略對環(huán)境協(xié)同治理的影響
財政政策在環(huán)境修復治理中具有決定性作用，相關的財政政策直接影響地方的環(huán)境治理效果，又會間接影響協(xié)同治理的目標，因此，在政策落地之前需要明確選擇何種策略對自身最為有利。京津冀三地財政策略的選擇，會對環(huán)境協(xié)同治理產(chǎn)生影響，以下從五個不同背景下的財政策略予以分析：
（一）中央與地方聯(lián)動的財政策略。京津冀三地協(xié)同發(fā)展，是要在各個領域中均建立可行的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)境治理也不例外。若中央財政與地方財政聯(lián)動，政策保障力度大、財政資金到位快，京津冀三地政府全員參與，營造出一個良好的協(xié)同治理環(huán)境，這是環(huán)境協(xié)同治理的最理想狀態(tài)。在該狀態(tài)下，每一個行政主體參與環(huán)境治理所獲得的收益都是最優(yōu)結果，其財政策略會不遺余力的維持此種最佳狀態(tài)；違約不僅會造成當期的損失，未來的損失更大，沒有哪一個政府愿意違背約定。
（二）跨區(qū)域環(huán)保機構設立的財政策略。在信息不充分的現(xiàn)實情況中，理想的最佳狀態(tài)往往會因信息的偏差遺漏而大打折扣，導致京津冀三地政府在環(huán)境治理的財政策略上各自為政，不能很好地將三地協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略貫徹下去。因此，由中央牽頭組建并完善跨區(qū)域環(huán)保機構，賦予其跨區(qū)進行環(huán)境治理的規(guī)劃、標準、環(huán)評、監(jiān)測及執(zhí)法等職能，并可以向中央及地方行使財政建議權，中央和地方政府可對其建議進行評估及采納，形成了中央和地方、地方和地方之間在環(huán)境治理方面的溝通機制。在此種模式下，溝通機制暢通、協(xié)調組織相對較易，很容易就環(huán)境治理達成共識從而形成各自的財政策略，但執(zhí)行會有所偏差。每個地方政府的財政策略制定所依據(jù)的信息是完全的，當出現(xiàn)不利于自身的信息，某一方政府在環(huán)境治理方面的財政策略就會退縮。
（三）地方自主參與的財政策略。在中央政府落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略期間，環(huán)境治理方面的中央財政配套狀況會影響地方財政參與環(huán)境治理的深度，而中央財政也會采取相機抉擇方式進行機動地決定和選擇。在中央財政未作實質性財政資金安排時期，地方政府在環(huán)境治理方面會表現(xiàn)出“不積極、不被動”的中間狀態(tài)，地方財政響應環(huán)境協(xié)同治理的力度不大，更缺乏參與跨區(qū)域的相關治理。此種情況下，中央政府角色間歇性的空缺致使地方政府“偷懶”，地方財政對環(huán)境治理的支持力度會削弱，實現(xiàn)協(xié)同治理的目標更是渺茫。在這種模式下，若配以行政或立法形成長效機制，對地方進行一定獎懲，協(xié)同治理效果會大幅提升。
（四）中央政府集權式主導的財政策略。若中央政府在落實協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略上表現(xiàn)出極強的集權特征，地方政府擁有較少的人、財、物等資源調配權，在此背景下環(huán)境協(xié)同治理則要求中央政府親力親為，表現(xiàn)出高度計劃的特征。中央財政因地制宜，統(tǒng)籌對地方的財政轉移支付，集中進行綠色采購、污染治理投資等，對環(huán)境協(xié)同治理起著絕對主導作用。在此框架背景下，中央政府的精心部署可以使得地方在環(huán)境治理上無需有所作為，地方政府在環(huán)境治理上的積極性會下降，地方財政會淡化環(huán)境治理的相關政策，財政資金也會用作他處。此種財政策略下京津冀三地政府較容易實現(xiàn)協(xié)同治理，跟著中央的步調、走著中央鋪好的路，但地方政府的不積極態(tài)度會影響環(huán)境協(xié)同治理效果，地方政府治理環(huán)境的形式大于實質。
（五）區(qū)域發(fā)展不平衡的財政策略。京津冀協(xié)同發(fā)展的內涵是要三地共進共退，但經(jīng)濟發(fā)展及歷史原因決定了三地環(huán)境治理意愿大小不一、環(huán)境治理投資額不平衡，縱然某地政府已與其他地方政府達成協(xié)同治理的協(xié)定，但促使其“違約”的內在因素卻客觀存在。此處“違約”表現(xiàn)的并不明顯，甚至觀測不到，主要表現(xiàn)為財政投入結構和政策傾向性的改變，形式上依然表現(xiàn)為聯(lián)防聯(lián)控，但實質上卻各自為政。此種情況下，協(xié)同治理變成了“喊口號”行動，當一方或兩方以此種方式違約不合作，協(xié)同治理成效較差。結合京津冀三地實際情況分析，京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展水平相差懸殊，區(qū)位、資源、人口等各具特色。北京的首都區(qū)位、人才、資金和資源優(yōu)勢明顯，但其發(fā)展也受到自然環(huán)境方面的諸多限制，其環(huán)境協(xié)同治理意愿最為強烈；天津地區(qū)具有港口、河海及良好的工業(yè)基礎等優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，但自身環(huán)境治理的目標并不高。河北與北京、天津接壤，經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，發(fā)展是以高投入、高能耗、高污染為主要特征的粗放型模式，但近幾年嚴重的污染造成了巨大的經(jīng)濟損失，其進行環(huán)境協(xié)同治理的意愿有所增加。通過分析，發(fā)現(xiàn)環(huán)境目標的差異給三地環(huán)境協(xié)同治理帶來了障礙。
四、結論及政策含義
本文結合京津冀協(xié)同發(fā)展實踐，分析不同背景下的財政策略對環(huán)境協(xié)同治理的影響，為實現(xiàn)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同治理目標，需合理進行政策及制度安排。本文結論及政策含義如下：結論1：推動跨區(qū)域環(huán)境治理督察部門的設立，為中央及地方財政策略提供決策依據(jù)，并發(fā)揮環(huán)境協(xié)同治理績效評價平臺的功能。同時，形成配套的行政措施力保京津冀三地政府的積極響應，充分發(fā)揮跨區(qū)域機構智囊角色的優(yōu)勢。結論2：京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略定位于國家三大戰(zhàn)略之一，中央政府應緊緊盯住其協(xié)同發(fā)展路徑軌跡，在政策層面不遺余力予以保障，一旦中央政府有所怠慢，地方政府的自由發(fā)揮會降低環(huán)境協(xié)同治理績效，政策連續(xù)性和一致性便會受到影響。結論3：京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的主體是三個行政主體，集權式的實施戰(zhàn)略則表現(xiàn)出高度計劃的特征，從效率上無法立足；中央政府權力應當適度下放，有效調動地方政府積極性和能動性。結論4：京津冀同在一片藍天下，山河相接，環(huán)境問題本就同氣連枝，某一地方政府在環(huán)境協(xié)同治理上實質性的“違約”行為，可以享受到“搭便車”收益，但對其他“守約”方會造成不同程度的損失，應有相應的行政措施或立法予以保障。結論5：行政主體的差異性是環(huán)境協(xié)同治理的一大障礙，直接影響各方博弈的結果。當博弈均衡結果存在帕累托改進時，以縱向或橫向的財政轉移支付方式進行區(qū)域的生態(tài)補償，均衡結果可以更優(yōu)。
參考文獻：
［1］白景明.以改革化解財政收支矛盾［J］.中國財政，2014（8）.
［2］袁華萍，趙侖.大氣污染治理、倒逼機制與財稅政策優(yōu)化研究——以北京市為例［J］.商業(yè)時代，2014（24）.
［3］王延杰.京津冀治理大氣污染的財政金融政策協(xié)同配合［J］.經(jīng)濟與管理，2015（1）.
［4］段鑄，程穎慧.京津冀協(xié)同發(fā)展視閾下橫向財政轉移支付制度的構建［J］.金融發(fā)展研究，2016（1）.
作者：馬冠群 李祥飛 單位：石家莊郵電職業(yè)技術學院