長期護理保險模式優(yōu)化探索范文

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摘要：隨著我國人口老齡化水平的加劇和失能人數(shù)的增多，人們對于長期護理的需求也在不斷增加。在此背景下，我國長期護理保險在部分地區(qū)開展試點。本文運用比較分析法對比分析了上海、青島、南通三座城市長期護理保險的實施模式，從中提煉出我國長期護理保險面臨的供給與需求不對稱、失能評級標準不完善、長期護理保險覆蓋范圍有限這三個問題，并提出引入市場、社會等多方聯(lián)動、明確長期護理保險覆蓋范圍、加強專業(yè)人才培養(yǎng)三項措施。

關(guān)鍵詞：長期護理保險；人口老齡化；失能老人

0引言

隨著人口壽命的延長，我國老齡化程度不斷加劇。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，從2015年至2019年，我國65歲及以上老年人口從14386萬人逐步上升到17603萬人，我國老年人口撫養(yǎng)比從2015年的14．3％上升至2019年的17．8％。同時，中國老齡科學(xué)研究中心的信息顯示，我國60歲以上老年人口超過2．53億，1．8億以上的老年人患有慢性病，患有一種及以上慢性病的老年人比例高達75％，失能和半失能老年人約4200萬人。在老齡化水平不斷加重和失能老人不斷增多的同時，我國的養(yǎng)老護理設(shè)施數(shù)量卻是非常有限的。《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2019年底，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30．5張。盡管我國養(yǎng)老護理設(shè)施數(shù)量在不斷增長，但是依然無法滿足龐大的養(yǎng)老需求，并且養(yǎng)老護理設(shè)施還存在著地區(qū)分布不均的問題。如城市中心區(qū)養(yǎng)老設(shè)施緊缺、遠郊邊緣區(qū)資源閑置，出現(xiàn)養(yǎng)老社會設(shè)施空置率高與供不應(yīng)求共存的相悖局面。基于以上背景，本文將采用比較分析法，分析上海、青島、南通三座城市長期護理保險不同的實施模式，對我國長期護理保險優(yōu)化路徑進行探索。

1文獻綜述

人口老齡化趨勢不斷加重，失能、半失能老人數(shù)量不斷增多，這與有限的養(yǎng)老護理設(shè)施之間形成尖銳的矛盾，因此國內(nèi)有很多學(xué)者對長期護理保險展開研究。在長期護理保險的可行性方面，馮蘭（2020）指出我國長期護理保險在試點過程中存在著缺乏明確的保障范圍，保障不夠全面、待遇給付標準不夠明確，沒有細分護理服務(wù)等問題。針對這些問題，提出了要合力構(gòu)建長期護理保險制度配套體系，合理制定待遇給付標準、兼顧居家社區(qū)養(yǎng)老，發(fā)展社區(qū)護理服務(wù)等措施。也有學(xué)者對長期護理保險的資金籌集進行了分析，李月娥、明庭興（2020）分析比較了長期護理保險幾種籌資模式的差異，最終指出長期護理保險存在參保人群制度覆蓋面窄，有較大擴面空間、籌資渠道較為單一，且過度依賴醫(yī)保基金等問題，并針對以上問題，提出要擴大參保人群覆蓋面，實現(xiàn)應(yīng)保盡保、開展多渠道籌資等對策建議。還有學(xué)者對長期護理保險的需求問題進行了研究，陳凱利、陳凱志（2019）指出，長期護理保險參保意愿受居民自身相關(guān)因素與長期護理保險制度相關(guān)因素的影響。

2長期護理保險現(xiàn)行模式及不同城市的模式比較

2．1上海模式

上海市在長期護理保險試點實施方面呈現(xiàn)出兩個特征，一是政府主導(dǎo)。上海市采用完全由政府經(jīng)辦和實施的模式，把長期護理保險歸為社會保障的范疇，該模式在長護險試點城市中較少采用。二是長期護理以居家醫(yī)療護理為主。上海市在正式試點之后，將制度定位為“支持發(fā)展居家養(yǎng)老”，并在基金支付上一定程度向居家照護傾斜。在具體實施方面，上海市人力資源和社會保障局公開信息顯示，長期護理保險主要有兩類覆蓋人群，一是年滿60周歲，參加居民醫(yī)保或職工醫(yī)保并已按照規(guī)定領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金的人；二是失能程度達到二級至六級的人員；在服務(wù)模式方面，上海市主要有社區(qū)居家照護、養(yǎng)老機構(gòu)照護、住院醫(yī)療護理三種模式；在支付標準方面，居家照護模式對達到二、三級失能程度的老人服務(wù)時間每周不超過3小時，對四級失能老人的服務(wù)每周不超過5小時，對五、六級失能老人的服務(wù)每周不超過7小時。養(yǎng)老機構(gòu)照護模式對達到二、三級失能程度的老人，每天收取20元費用，對失能程度四級的老人每天收取25元費用，對五、六級失能老人每天收取30元費用。住院護理模式則參照醫(yī)療保險報銷比例收取費用；在服務(wù)項目方面，則包括面部清潔梳理、沐浴、協(xié)助進食、生活自理能力訓(xùn)練等40余項。

2．2青島模式

青島模式長期護理保險的試點呈現(xiàn)出兩方面的特征，一是政府管理，民營機構(gòu)參與經(jīng)辦。青島市主要采取政府主導(dǎo)、民營機構(gòu)高度參與的長期護理保險發(fā)展模式，到目前該模式已經(jīng)較為完善。二是全人全責(zé)的特點，即長期護理保險模式將“醫(yī)、養(yǎng)、康、護、防”與“全人”理念相結(jié)合，旨在為失能失智老人提供及時、周全的服務(wù)。在具體實施方面，根據(jù)青島市人力資源和社會保障局公開的信息，在覆蓋人群方面，生活不能自理的失能、失智人員，均可享受長期護理保險待遇；在服務(wù)模式方面，青島市采取“4＋3”模式，即專護、院護、家護、巡護與長期照護、短期照護、日間照護相結(jié)合；在支付標準方面，享受專護、院護、失智專區(qū)的三、四、五級失能老人，每天分別花費22元、35元和50元，其中個人自付10％。享受家護、巡護的三、四、五級失能老人，每周分別享受3、5、7個小時的照護服務(wù)。小時結(jié)算標準按照50元每小時的標準（含個人自付部分），不足半小時的以半小時計算，其中25元每半小時；在服務(wù)項目方面，青島市共有60項居家照護服務(wù)，其中基本護理25項，基本生活照護17項，康復(fù)訓(xùn)練15項，藥物管理及指導(dǎo)等其他服務(wù)3項。

2．3南通模式

南通長期護理保險實施模式是委托第三方經(jīng)辦、政府參與監(jiān)督，在實施中主要依靠市場運作和服務(wù)外包。在經(jīng)政府部門批準公開招標以后，由中標的商業(yè)保險公司提供從受理申請、上門評定、補助發(fā)放、上門照護、上門稽查等一系列完整的服務(wù)。在覆蓋人群方面，經(jīng)過至少6個月的治療，生活依舊不能自理的重度和部分中度失能人員，可享受長期護理保險待遇；在服務(wù)模式方面，主要有醫(yī)療機構(gòu)照護、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)照護、上門照護服務(wù)這三種模式；在支付標準方面，享受醫(yī)療機構(gòu)照護的老人，重度失能、中度失能的每天分別補助50元、40元。享受養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)照護的老人，重度失能、中度失能的每天分別補助40元、10元。享受居家照護服務(wù)的老人，重度失能、中度失能的每天分別補助15元、8元。

2．4三種模式異同點之比較

通過對上海、青島、南通這三座城市長期護理保險實施特點及具體政策措施的分析和比較，可以發(fā)現(xiàn)這三個城市在長期護理保險的實施方面有許多相同點，如長期護理保險主要以三種方式進行，分別是居家照護、機構(gòu)照護和住院照護；這三座城市都按照護理模式與護理級別確定護理費用或報銷比例；三個城市對于機構(gòu)照護與住院照護都以費用報銷為主，居家照護則以費用優(yōu)惠為主。同時，這三座城市在長期護理保險方面還有很多不同點，如這三座城市的經(jīng)辦方不同，上海模式以政府經(jīng)辦為主，青島模式以政府管理，機構(gòu)參與經(jīng)辦為主，南通模式以委托第三方經(jīng)辦為主；在機構(gòu)照護方面，機構(gòu)的類型也比較多樣，有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)、敬老院、老年福利院、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社、護理站等；在服務(wù)項目方面，各地區(qū)長期護理保險所提供的服務(wù)項目也有所不同；在覆蓋人群方面，三座城市的覆蓋范圍和保障對象各有不同，這主要是因為各地區(qū)制定的享受保險待遇條件不同；在失能評估方面，目前我國各地區(qū)還未形成統(tǒng)一的標準。

3現(xiàn)行模式存在的問題

3．1供給與需求不對稱

目前，長期護理保險所提供的服務(wù)項目面臨供給與需求不對稱的問題，這主要體現(xiàn)在三個方面：一是護理設(shè)施有限。盡管近年來，養(yǎng)老護理設(shè)施數(shù)量一直在增長，但是其總量遠遠無法滿足龐大的老年照護需求，正如2019年，我國每千名老年人所擁有的機構(gòu)床位僅為30．5張。二是缺乏專業(yè)的醫(yī)療照護。一部分老人因無法得到必要的專業(yè)醫(yī)療照護，不得不去選擇住院，這在另一方面，又對醫(yī)療資源造成了擠壓，加劇了醫(yī)療資源的供需矛盾。三是老人的居家照護需求無法被有效滿足。與在養(yǎng)老機構(gòu)接受照料相比，老人更希望居家養(yǎng)老，在家得到長期照料，而有些居家照護項目有時間限制，無法滿足老年人的連續(xù)性服務(wù)需求，并且一些上門服務(wù)項目主要集中在幫助老人打掃衛(wèi)生等外圍服務(wù)項目，沒有真正惠及老年人本身，因此對于老人的居家照護也無法起到很好的效果。

3．2失能評級標準不完善

我國試點城市的失能評級標準各有不同，沒有統(tǒng)一的標準，并且目前我國試點的10個城市采用國際康復(fù)醫(yī)學(xué)領(lǐng)域常用的《日常生活活動能力評定量表》，其測評內(nèi)容包括進食、洗澡、梳洗等10項。該量表測量的主要內(nèi)容是一些最基本的活動能力，沒有對老年人慢性病、認知障礙等方面進行評估，測量內(nèi)容有限。如很多城市近年來患有精神、智力等疾病的人數(shù)逐年增多。但因為測量內(nèi)容比較單一，因此無法享受完善的照護服務(wù)。

3．3長期護理保險覆蓋范圍有限

一方面，各城市的覆蓋人群的標準不統(tǒng)一。如上海、青島、南通這三座城市覆蓋人群的標準都不統(tǒng)一。覆蓋人群不統(tǒng)一會導(dǎo)致我國長期護理保險實施質(zhì)量參差不齊，影響長期護理保險實施效果；另一方面，長期護理保險的覆蓋人群也是有限的。絕大多數(shù)試點地區(qū)仍以職工和居民區(qū)分參保群體。實際上，區(qū)分職工和居民參保群體，是我國基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的傳統(tǒng)做法。職工保險主要面對的是單位就業(yè)者，居民保險主要面對的是無就業(yè)者或零工就業(yè)者。但是長期護理保險制度與養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度不同，它保障的是生命末端群體，對群體的基本照護也無需按照個人身份割裂參保，這樣有失制度的公平性。

4我國長期護理保險的優(yōu)化意見

4．1促進市場、社會多方聯(lián)動以發(fā)展長期護理保險

在長期護理保險服供給方面，可以引入市場作用，并調(diào)動社會資源以解決供需矛盾。首先，需要調(diào)動社會各方力量的積極性，拉動社會資本的進入，緩解長期護理保險資金短缺的問題。其次，可以發(fā)揮第三方機構(gòu)優(yōu)勢，委托商業(yè)保險機構(gòu)參與經(jīng)辦管理。再次，需要搭建資源共享平臺。通過政府購買服務(wù)的方式，拉動社會資本投資設(shè)立照護服務(wù)機構(gòu)。可以利用線上平臺，通過資源共享，提高資源利用效率。最后，支持不同機構(gòu)開展業(yè)務(wù)往來。政府可以打通不同機構(gòu)業(yè)務(wù)往來的通道，加強各個機構(gòu)之間的聯(lián)系，促進不同機構(gòu)之間的優(yōu)勢互補，從而開展器具租賃業(yè)務(wù)等。

4．2加強長期護理專業(yè)人才培養(yǎng)

在長期護理保險服務(wù)提供者方面，由于專業(yè)護理人才短缺，導(dǎo)致一些服務(wù)項目無法很好實施。因此，要增加長期護理專業(yè)人才的培養(yǎng)和供給，首先，要廣泛吸納人才，如可以制定就業(yè)扶持政策，吸納高校畢業(yè)生、城市務(wù)工人員等加入長期護理專業(yè)人才隊伍。其次，要加強人才培訓(xùn)。當?shù)卣梢耘c學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)等采取合作的方式，培養(yǎng)專業(yè)的人才隊伍，提升從業(yè)者素質(zhì)水平。再次，要完善激勵制度。提高長期護理人員薪酬福利待遇，提高長期護理保險從業(yè)者的職業(yè)認同感，在社會輿論中提高護理人員職業(yè)聲望，從而吸引專業(yè)護理人員入職。最后，要完善監(jiān)督機制，即完善長期護理職業(yè)從業(yè)規(guī)范，加強對長期護理職業(yè)的監(jiān)督，提升長期護理服務(wù)供給質(zhì)量。

4．3明確長期護理保險的覆蓋范圍

這里包括兩方面內(nèi)容：一方面是長期護理保險的參保人。對于長期護理保險的參保人，可以考慮全民覆蓋，建立居民長期護理保險，從而起到分散社會風(fēng)險的作用；另一方面是長期護理保險的受益人。有長期護理需求的失能人員理論上均應(yīng)享受長期護理保險待遇，但基于長期護理資源稀缺的背景，可以將受益對象擬定為65歲以上有剛性護理需求的老年人，并且，這種護理需求是建立在老年人行動能力評估之上的。同時，護理服務(wù)也應(yīng)覆蓋失智老人、患有慢性病的老人，以確保長期護理保險的受益人群確有照護需求，發(fā)揮長期護理保險效用。

5結(jié)語

在人口老齡化和失能、半失能、失智老人不斷增多的背景下，人們對于長期護理保險的需求也在不斷增加。在比較了上海、青島、南通三座比較典型的城市長期護理保險試點模式之后，本文從中找出了異同點，并概括了當前我國在長期護理保險的試點實施當中，存在著長期護理保險供給與需求不對稱、對于失能人員的評級標準不完善、長期護理保險在各城市的覆蓋范圍有限。針對以上問題，本文提出了要促進市場、社會多方聯(lián)動以發(fā)展長期護理保險、明確長期護理保險的覆蓋范圍、加強長期護理專業(yè)人才培養(yǎng)這三項優(yōu)化措施。伴隨著我國長期護理保險從部分試點轉(zhuǎn)向全面建設(shè)的進程，對于上述優(yōu)化措施如何能夠指引長期護理保險具體的構(gòu)建，還需后續(xù)的深入研究，以促進我國長期護理保險的制定和實施更加合理、有效。

作者:楊藝超 單位:西北大學(xué)公共管理學(xué)院