談事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革困境及出路范文

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2015年，國務(wù)院相繼下發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》和《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》，標(biāo)志著實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度退出歷史舞臺(tái)，也為養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”并軌指明方向。政策出臺(tái)以來，地方政府也陸續(xù)頒布了一系列具體實(shí)施方案。但時(shí)隔4年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)程緩慢，眾多事業(yè)單位由于編制、成本等各類問題尚未進(jìn)入到改革操作階段。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的政策落地還面臨著很多困難和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，提出具體的應(yīng)對(duì)和解決措施，來加速改革進(jìn)程。

1事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的歷史沿革

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在成立之初就采用了“城鄉(xiāng)分治、職業(yè)分管”的思路〔1〕，為后續(xù)的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”和職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”埋下了伏筆。新中國成立初期，我國分別對(duì)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工建立了專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1955年，國務(wù)院出臺(tái)《國家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》，由財(cái)政負(fù)擔(dān)、個(gè)人不繳費(fèi)的退休金制度正是建立。1991年國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的決定》，標(biāo)著個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌結(jié)合的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始實(shí)行。至此，形成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”。機(jī)關(guān)事業(yè)單位個(gè)人不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休金全部由財(cái)政和單位負(fù)擔(dān)，收益穩(wěn)定，退休待遇逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)則面臨著“個(gè)人賬戶空賬”、“社保統(tǒng)籌賬戶收支不平衡”等諸多問題，待遇水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及事業(yè)單位，待遇差距矛盾日益突出，“少繳多得”的現(xiàn)象引發(fā)了關(guān)于社會(huì)公平問題的探討，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需求迫切。在這樣的背景下，國家進(jìn)行了兩次養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的嘗試。一次是1992年人事部出臺(tái)了《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》，明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位要逐步改變退休金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家負(fù)擔(dān)的做法，按照國家、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)原則，在城鎮(zhèn)各類職工中逐步建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)〔1〕。第二次是2008年國務(wù)院出臺(tái)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，探索建立與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的制度模式，要求建立職業(yè)年金，并在個(gè)別省市開展試點(diǎn)工作，但兩次改革沒有取得預(yù)期的效果。黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的任務(wù)，與此同時(shí)，取消養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的呼聲越來越高。2014年7月，國務(wù)院了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，提出了探索實(shí)施事業(yè)單位職工養(yǎng)老繳費(fèi)制度的改革思路。2014年底，十二屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革采取“一個(gè)統(tǒng)一，五個(gè)同步”的工作思路，從制度和機(jī)制上化解了“雙軌制”的矛盾，并指出職業(yè)年金、工資制度、待遇確定和調(diào)整機(jī)制要同步完善。2015年隨著國務(wù)院兩項(xiàng)法規(guī)的，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌進(jìn)入到實(shí)際操作階段。

2事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的主要研究?jī)?nèi)容

2.1宏觀層面上對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的困境和對(duì)策進(jìn)行分析

沈毅〔1〕指出養(yǎng)老保險(xiǎn)改革面臨著政策協(xié)調(diào)、職業(yè)年金完善、相關(guān)配套制度聯(lián)動(dòng)改革、財(cái)政壓力、制度吸引力等諸多問題，需盡快出臺(tái)改革的實(shí)施細(xì)則，跟進(jìn)配套改革措施，推動(dòng)改革落到實(shí)處。姜玉貞〔2〕指出養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌要避免陷入隱形的“雙軌制”，妥善解決財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的問題，要慎重對(duì)待職業(yè)年金的風(fēng)險(xiǎn)，要重視相關(guān)制度配套的風(fēng)險(xiǎn)。賈麗萍〔3〕指出養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌發(fā)展緩慢的原因主要是機(jī)關(guān)事業(yè)單位前期進(jìn)行的分類、編制、收入分配改革滯后，社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵性改革和信息系統(tǒng)建設(shè)支撐不足，因此，應(yīng)盡快加速事業(yè)單位分類改革，明確改革涉及養(yǎng)老問題的解決措施，同時(shí)加大信息系統(tǒng)建設(shè)。文太林〔4〕指出改革面臨著公平問題、轉(zhuǎn)制成本、年金差異等問題，應(yīng)注重公平理念，通過多方籌資、完善年金制度、創(chuàng)新編制管理等方式化解轉(zhuǎn)制成本，推進(jìn)改革進(jìn)程。

2.2部分學(xué)者采用數(shù)理模型，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌后的收益和成本情況進(jìn)行分析

薛惠元等〔5〕構(gòu)建了機(jī)關(guān)事業(yè)單位“新人”的基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金替代率精算模型，發(fā)現(xiàn)改革后“新人”的養(yǎng)老金替代率更有彈性，養(yǎng)老待遇與繳費(fèi)基數(shù)、年限、個(gè)人賬戶收益率密切相關(guān)。郭瑜〔6〕通過精算方法測(cè)算了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革后的替代率，發(fā)現(xiàn)改革不必然明顯降低養(yǎng)老金的替代率水平，反而可能帶來跟多彈性并形成正向激勵(lì);同時(shí)，職業(yè)年金的投資回報(bào)率極大影響退休后的收入，應(yīng)積極謹(jǐn)慎地妥善投資。王亞柯等〔7〕利用總替代率等指標(biāo)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平進(jìn)行了測(cè)度，發(fā)現(xiàn)在僅考慮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況下，改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障水平低于改革前，職業(yè)年金會(huì)補(bǔ)償一部分保障水平，但不同性別和不同收入群體的補(bǔ)償程度有所差異。許鼎等〔8〕通過構(gòu)建精算模型，全面評(píng)估了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的償付能力，提出了基于精算公平框架完善現(xiàn)行制度的設(shè)計(jì)理念。王翠琴等〔9〕采用精算模型模擬了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革對(duì)財(cái)政和單位支出的影響，發(fā)現(xiàn)改革會(huì)降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)政支出縮減比例成波段上升趨勢(shì)，與此同時(shí)，改革對(duì)非全額撥款事業(yè)單位影響更大。通過文獻(xiàn)研究可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在社會(huì)公平、財(cái)政壓力、職業(yè)年金運(yùn)營(yíng)、制度配套等方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌所引起的償付壓力、待遇不確定性也通過精算分析得到了證實(shí)。大多數(shù)文獻(xiàn)都是從宏觀層面對(duì)改革方案的探討，從頂層設(shè)計(jì)的角度分析了改革可能面臨的問題，缺乏從事業(yè)單位實(shí)操角度對(duì)改革推進(jìn)困難等現(xiàn)實(shí)問題的研究。

3事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的困境

2015年以來，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)入到跑步前進(jìn)的階段。地方政府也陸續(xù)出臺(tái)了實(shí)施辦法，從專門的機(jī)構(gòu)設(shè)立到機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的運(yùn)行，改革取得突破性進(jìn)展。但仍有大量事業(yè)單位，受制于編制、人員安置、改革成本等問題，遲遲無法進(jìn)入到改革操作階段，導(dǎo)致事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)程發(fā)展滯后的原因可以概括為四個(gè)方面，即編制問題、待遇問題、成本問題和配套問題。

3.1編制問題

事業(yè)單位承擔(dān)的職能較多，涉及的領(lǐng)域廣泛，分類改革沒有完全到位，普遍存在多頭管理現(xiàn)象。部分單位存在混編、超編、借編等現(xiàn)象，使得部分人員的登記參保繳費(fèi)推進(jìn)遲緩〔10〕。尤其一些從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，在員工招聘、工資福利待遇管理等方面均進(jìn)行了市場(chǎng)化、企業(yè)化的改革，員工用工形式多樣，人員引進(jìn)、流出由單位決定，編辦無須核定編制，超編現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。編制如何劃分才能在體現(xiàn)公平的同時(shí)保證員工的利益成為棘手的難題。編制問題涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的入口問題，入口問題不解決，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)程便難以推進(jìn)。

3.2待遇問題

從短期看，對(duì)事業(yè)單位員工而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革最直觀的感受就是待遇下降，職業(yè)年金和養(yǎng)老金的個(gè)人繳費(fèi)比例高達(dá)12%，而事業(yè)單位工資制度改革并沒有同步推進(jìn)，個(gè)人可支配收入顯著下降，形成了一定的變革阻力。從長(zhǎng)期看，改革后，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)從原來的“高水平、高安全性、低成本”的財(cái)政保障模式，向充滿不確定性的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變〔11〕，員工在心理上就存在一定的抵觸。尤其是瀕臨退休的“中人”，面臨著個(gè)人賬戶積累較少、職業(yè)年金的運(yùn)營(yíng)情況和過渡性養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)尚未可知、視同繳費(fèi)和養(yǎng)老金轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)模糊等一系列問題，員工的個(gè)人參保意愿并不強(qiáng)烈。另外，編外人員工資待遇與社會(huì)保險(xiǎn)同編內(nèi)人員如何實(shí)現(xiàn)同工同酬、同制同權(quán)也是部分事業(yè)單位尚未解決的問題〔12〕，形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革推進(jìn)困難的原因之一。

3.3成本問題

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的成本主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是政府承擔(dān)的改革成本，二是單位承擔(dān)的改革成本。從政府的角度，改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位被視同繳費(fèi)的資金、“中人”的補(bǔ)貼和過渡性養(yǎng)老金都將成為轉(zhuǎn)制的成本，政府當(dāng)期的支出已是一筆不小的負(fù)擔(dān)。未來，隨著人口老齡化問題越來越突出，贍養(yǎng)率持續(xù)提高，可預(yù)計(jì)的財(cái)政支出也會(huì)持續(xù)升高。從單位的角度，全額撥款事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)開支由財(cái)政負(fù)擔(dān)，補(bǔ)繳部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金可以做記賬處理。而非全額撥款事業(yè)單位確是真金白銀的繳費(fèi)，除了參保當(dāng)期要繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金費(fèi)用，還有準(zhǔn)備期結(jié)算產(chǎn)生的一次性費(fèi)用。對(duì)于大部分超編的事業(yè)單位而言，編制外人員若按照參加企業(yè)養(yǎng)老保測(cè)算，則需自超編之日起補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用，再加上高額的滯納金，補(bǔ)繳經(jīng)費(fèi)從哪來、誰來出是面臨的現(xiàn)實(shí)問題，個(gè)人繳費(fèi)部分由單位承擔(dān)還是個(gè)人承擔(dān)也是亟待解決的問題之一。

3.4配套問題

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)入到大踏步前進(jìn)的階段，但相關(guān)的制度配套卻始終沒有明確。首先是養(yǎng)老金的兌現(xiàn)問題，視同繳費(fèi)如何轉(zhuǎn)換成養(yǎng)老金、社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和職業(yè)年金賬戶如何運(yùn)營(yíng)，這些問題都增加了參保的不確定性，影響事業(yè)單位員工的參保熱情。其次，在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移銜接方面也缺乏具體的操作方案，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革導(dǎo)致了部分事業(yè)單位人員的分流，事業(yè)身份人員調(diào)出后，可能參與到企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中去，養(yǎng)老保險(xiǎn)如何接續(xù)等問題尚無方案;另外，事業(yè)單位內(nèi)部之間的調(diào)轉(zhuǎn)也遇到一定的阻礙，很多超編單位都是滿編參保，由于沒有空余編制，新調(diào)入的事業(yè)編制人員面臨著無法參保的情況，可能造成養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的間斷，這些都不利于事業(yè)單位之間的人員流動(dòng)。

4事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的應(yīng)對(duì)措施

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革雖然面臨著很多困境，但從社會(huì)公平和進(jìn)步的角度而言卻具有一定的必然性和必要性。加速事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，重點(diǎn)是要解決兩個(gè)問題，一是制度的問題，二是人的問題。制度的問題要通過頂層設(shè)計(jì)來解決，人的問題要通過理念的轉(zhuǎn)變和明確的心理預(yù)期來轉(zhuǎn)變。

4.1深化改革，創(chuàng)新人員編制管理

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的前提和基礎(chǔ)是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)合理的分類和規(guī)范編制管理〔4〕。因此，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，明確事業(yè)單位的社會(huì)功能，對(duì)于不符合事業(yè)單位性質(zhì)的，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制。另外，在改革過程中應(yīng)充分考慮編制管控不嚴(yán)造成的超編等歷史問題，編制問題也應(yīng)該引入“老人老辦法、新人新辦法”的工作思路，對(duì)于超編嚴(yán)重的單位應(yīng)當(dāng)提供一定的過渡政策，不能一刀切。此外，編制管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，已不適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，取消編制改革應(yīng)同步進(jìn)行，以促進(jìn)事業(yè)單位人員的流動(dòng)性和管理的公平性。

4.2做精管理，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)償付能力

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵和焦點(diǎn)是退休者的利益是否受損〔6〕，提高養(yǎng)老金的償付能力是解決問題的根本。職業(yè)年金的引入具有一定的先進(jìn)性，為了避免職業(yè)年金出現(xiàn)收支不平衡或收益率過低等問題，應(yīng)從渠道和管理兩方面采取一定的措施。一方面，應(yīng)積極拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道，建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)支柱體系〔8〕，效仿發(fā)達(dá)國家，在金融市場(chǎng)中合理配置風(fēng)險(xiǎn)，獲得穩(wěn)定收益，例如加拿大的養(yǎng)老金有完整的運(yùn)營(yíng)和管理方式，大多數(shù)以信托方式運(yùn)營(yíng)，還有擔(dān)保投資合同、海外共同基金、本地共同基金等，在保障養(yǎng)老金安全的同時(shí)，又取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，補(bǔ)充養(yǎng)老基金〔13〕。另一方面，應(yīng)做精管理，健全精算制度，以實(shí)現(xiàn)職業(yè)年金的收支平衡，提升人們對(duì)養(yǎng)老制度的信心。

4.3完善配套，推進(jìn)改革政策落地

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的主體是事業(yè)單位，推進(jìn)各項(xiàng)政策的落地必須解決單位實(shí)際操作層面的問題。一來應(yīng)盡快明確過渡性養(yǎng)老金等補(bǔ)償機(jī)制，做好相關(guān)的政策解讀，確保“中人”利益不受損失;二是針對(duì)補(bǔ)繳金額巨大，自籌資金困難的單位，政府應(yīng)給予一定的政策和財(cái)政支持，盡快完成補(bǔ)繳工作;三是積極探索養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，解決事業(yè)單位人員流動(dòng)問題。通過政策配套，加速養(yǎng)老保險(xiǎn)改革步伐，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革向?qū)嶋H操作層面邁進(jìn)。

4.4轉(zhuǎn)變理念，提高社會(huì)化養(yǎng)老保障水平

養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)著超越自身的功能壓力，人們將老有所養(yǎng)的期望全部寄托在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上〔12〕，由于期望過高，老年人應(yīng)對(duì)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯不足。養(yǎng)老保險(xiǎn)能為老年人提供基本的經(jīng)濟(jì)來源，卻解決不了養(yǎng)老服務(wù)及提高養(yǎng)老質(zhì)量的問題。因此，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，建立多重養(yǎng)老渠道，探索“以資養(yǎng)老、以房養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老”等新型養(yǎng)老方式，建立鼓勵(lì)自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的社會(huì)理念，持續(xù)推進(jìn)退休人員的社會(huì)化管理。

5總結(jié)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前事業(yè)單位個(gè)數(shù)近140萬，事業(yè)編制人員超過3000萬，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的安定團(tuán)結(jié)涉及國家機(jī)器的正常運(yùn)行，在“雙軌制”并軌過程中，如不能妥善解決相關(guān)問題，勢(shì)必觸發(fā)新的問題，醞釀新的矛盾。加速事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，除了從宏觀層面進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善政策配套;還應(yīng)該立足事業(yè)單位實(shí)際，切實(shí)解決人員超編、“中人”待遇、補(bǔ)繳壓力等問題;同時(shí)，應(yīng)積極探索更多元的養(yǎng)老保障模式，建立現(xiàn)代養(yǎng)老理念，完善社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

6參考文獻(xiàn)

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作者：侯鳳妹 左坤 鄒今斐 單位：中國空間技術(shù)研究院通信衛(wèi)星事業(yè)部