依法治志實踐和信息傳播發展史志立法范文

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摘要：《地方志工作條例》（以下簡稱“條例”）實施以來，地方志事業在依法治志的導向下得到長足發展。當前，國家賦予地方志機構的職責持續加強，方志資源開發利用在信息傳播技術發展推動下得到豐富和拓展，地方志及其成果的社會地位和影響不斷提高和增強。地方志要從一項工作向一項事業轉型發展，就必須實現依法治志，即《中華人民共和國史志法》（以下簡稱《史志法》）的立法工作十分必要。本文從制定和實施《史志法》是地方志事業發展的必然和歷史選擇、信息傳播技術在方志資源開發利用上的延伸和突破對法律保障的要求等方面略論史志立法。

關鍵詞：地方志；依法治志；《史志法》；信息技術

2006年國務院頒布《條例》，之后各省（市、自治區）及設區市政府陸續跟進出臺相關實施辦法，至此地方志事業發展進入新的軌道，地方志各項工作取得長足發展，并頻結碩果。地方志工作實現從出版一本書，變成一項為黨立言、為國存史、為民修志的長久事業；地方史工作逐步規范并納入地方志工作范疇；方志資源開發利用在現代信息傳播技術推動下得到豐富和拓展。《條例》實施十多年來，地方志事業發展到嶄新的歷史階段，地方志及其成果的社會地位和影響不斷提高。然而，地方志事業要進一步發展和發揮作用，依法治志要進一步得到保障和落實，《史志法》應盡快出臺并實施。依法治志導向下的地方志事業成果豐碩2015年8月，國務院辦公廳印發了《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），明確了2015—2020年全國地方志事業發展的總體目標，提出了全面完成第二輪修志規劃任務、大力推進綜合年鑒工作等十一項主要任務①，這是國家對全國地方志事業發展的頂層設計。2016年3月，國家“十三五”規劃正式，明確提出“加強修史修志”。“這是首次在國民經濟和社會發展五年規劃中寫明‘加強修史修志’的內容，明確將地方志事業作為國家戰略實施在文化領域不可或缺的重要一環，納入‘四個全面’戰略布局”。②在有法可依的條件下，地方志事業已逐漸走上服務國家發展和建設的舞臺，擁有體量龐大的地方志成果、豐富的資源開發平臺和逐漸有序的依法治志局面。

（一）《條例》實施后，全國地方志系統取得豐碩的地方志成果，中國地方志指導小組及其辦公室（以下簡稱“中指組”和“中指辦”）面向國家和經濟社會發展著力頂層設計和地方志資源開發，依法治志在國家層面成效顯著。2016年12月，中指組常務副組長李培林在第一次全國地方志工作經驗交流會上提出，“地方志工作要向志、鑒、庫、館、網、用、會、刊、研、史‘十業并舉’轉型”。③明確指出了現在和未來地方志事業的發展方向和行政職責所在。全國地方志系統發展至今，國家、省、市、縣四級地情網站的開發利用成為常態，地情網站更是內含百億級字數的全方位數字化地情資料，成為各地方地情信息的權威窗口；各級地方綜合志（鑒）、行業志（鑒）、部門志（鑒）、軍事志、武警志、專題志、鄉鎮村志及大量的地情文獻資料等更是數以萬種計。在國家層面，中指組及中指辦充分發揮對全國地方志事業發展的管理和統籌職責，在完成既定的全國地方志“兩全目標”之外，為地方志事業發展做出原則性指導，設計了諸多頂層方案，出臺了諸如《全國年鑒事業發展規劃（2016—2020年）》《全國地方志信息化發展規劃（2016—2020年）》《關于加強全國地方志科研工作的意見》《地方綜合年鑒編纂出版規定》等規范性文件。中指組及中指辦根據《規劃綱要》明確的主要任務，注重和強化頂層設計，推出包括民族地區與經濟欠發達地區志書出版資助工程、中國志書精品工程、中國年鑒精品工程、中國名鎮志文化工程、中國名村志文化工程、全國地方志“一體兩翼”用志工程、全國信息方志與數字方志建設工程、方志館研究建設及全國地方志專業出版基地建設工程、中國地方志學科建設與人才隊伍建設工程、方志文化走向世界工程等全國地方志“十大工程”。“十大工程”實施兩年多以來，各項工程均在穩步推進，并取得明顯成果。特別是在利用信息傳播技術開發和利用地方志資源上，中指組及中指辦以國家利益為導向、以經濟社會發展為中心、以服務人民為宗旨，開創了中國影像方志、中國名鎮志文化工程、中國名村志文化工程、“一體兩翼”用志工程等創新之舉。福建、浙江、上海、江蘇、北京等部分省份同步開展影像方志、名村名鎮志等新興工程。

（二）《條例》及《規劃綱要》實施后，地方各級政府特別是省級政府的配套政策和規定出臺及時有效，依法治志得到有序和穩步推進。《條例》在2006年頒布后，有20多個省（直轄市、自治區）級政府陸續出臺了相應的實施辦法，使得地方志工作第一次從國家到省級層面有了明確的行政法規保障和行政法規規定的行政職責，地方志工作開展第一次有了法律依據。地方志工作在十多年的法制化治理下，全國上下普遍形成了依法治志的工作模式和慣性，各級政府和地方志機構已經認可并習慣于開展地方志工作是法律和國家的要求，是各級政府必須承擔和完成的行政職責。國務院辦公廳頒布的《規劃綱要》在各地已經得到較好執行，全國地方志事業的“兩全目標”也將在2020年全面完成，省、市、縣三級地方政府都逐步重視地方志工作，二輪修志、各級綜合年鑒開編和公開出版工作成為必須完成的行政職責。部分地方政府已將“兩全目標”列入“十三五”規劃或政府年度重點工作內容，每年都有硬任務。根據中指辦在2018年3月的不完全統計，全國已有22個省級地方志機構出臺地方綜合年鑒的各類地方性文件共計有51份，其中有6個省級地方志機構出臺文件達到3份以上，山西省和新疆維吾爾自治區更是達到了7份和5份。各地政府和地方志機構積極主動在制定各類規范性文件上依法履職，地方志事業在全國大部分區域有法可依、有法必依的局面開始積蓄和成型。《條例》頒布13年和《規劃綱要》實施3年來，地方志機構實現在法律框架下依法修志和依法治志，地方志事業實現了有法可依、有法必依的發展格局。得此《條例》的施行，地方志進一步理順從國家到地方各級的專業和行政指導權責，在國家級層面實現了統一專業標準的制定、人才培養、資源開發及輔治資政功能的拓展和延伸。從《條例》發展到行政法的《史志法》是地方志事業發展的必然和歷史選擇《條例》的頒布和實施開創了地方志事業有法可依的法治格局，讓地方志工作從依靠行政命令發展到實現依法治志，并取得豐碩成果。但作為中華人民共和國成立以來地方志工作的第一部國務院條例性質的行政法規，《條例》因其制定的歷史階段和功能定位，從進一步推動地方志事業發展的角度來說，仍存在較大的歷史局限性和功能性缺失。2018年4月，中指組秘書長冀祥德在全國地方志系統行政管理干部培訓班暨福建方志與地情文獻人才培養專修班開班式上的講話中指出，“在中國特色社會主義進入新時代以后，隨著黨和國家各項改革的深入推進，地方志事業面臨新的機遇和挑戰，《條例》作為一部行政法規，已經不能適應依法治國、依法治志的要求。基于地方志事業轉型升級的現實需要，從助力中華民族偉大復興，推動社會主義文化強國建設，維護國家安全，反對，為黨和國家管好史志的高度出發，迫切需要制訂一部《史志法》，把為黨立言、為國存史、為民修志依法落到實處，為地方志事業發展提供堅強的法律保障。”④當前，國家經濟、政治、文化和社會生活各方面基本做到有法可依，中國特色社會主義法律體系基本形成，并可大致分為憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七大類。《史志法》應該屬于法律七大類型之一的行政法類。

行政法類的法律是由全國人大及其常委會制定和通過的規范性文件，其效力僅次于憲法。行政法是指行政主體在行使行政職權和接受行政法制監督過程中而與行政相對人、行政法制監督主體之間發生的各種關系，以及行政主體內部發生的各種關系的法律的總稱⑤。它包含行政權力設定和授予，行政權力行使和監督行政權力和對違法行使行政權力產生的后果救濟的法律。行政法規則是以國務院名義制定和頒布的，國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，并且按照《行政法規制定程序條例》的規定而制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事、勞動、工商等各類法規的總稱，表現形式為“條例”“規定”“辦法”，其效力上低于法律，從屬于法律和憲法⑥。筆者以為，《史志法》在主體內容上，應該要包含志鑒編纂、方志館建設、地方史編寫和方志資源開發利用等地方志事業主體方面的權利設定和權限規范，地方志工作的行政權力行使和監督，及地方志工作行政相對人、行政法制監督主體之間發生的各種關系，以及地方志機構行政主體內部的各種關系。首先，要突出地方志事業的范疇和可能拓展的范圍，特別是方志資源進一步的開發利用，為地方志事業范疇的拓展和發展提供足夠的容納空間。其次，要強化對各級政府組成部門等地方志工作中的次主體和社會組織、公民等地方志工作行政相對人的約束、監督和處罰，實現“為黨立言、為國存史、為民修志”的權威和負責任的態度。最后，要將“一納入八到位”明確寫入《史志法》。時任國務院副總理劉延東在與第五次全國地方志工作會議部分代表座談時提出：“把地方志工作納入國民經濟和社會發展規劃、各級政府工作任務之中，做到認識到位、領導到位、機構到位、編制到位、經費到位、設施到位、規劃到位、工作到位”。⑦即“一納入八到位”。這是保障和強化地方志機構的行政地位和法律要求，對增加相對弱勢的縣級地方志工作機構的行政地位意義重大。自周秦出現志書到清朝，中國地方志編修工作一直由官方承擔并完成，數量巨大的方志典籍始終是地方政府最主要的官方文獻。民國至今，印刷技術進步、信息技術的發展和民眾“公民意識”的覺醒，以一部“大塊頭”的志書為主要表現的方志成果，受到前所未有的挑戰。隨著信息時代的發展，各種新興媒體終端和方式肯定還會陸續產生，方志文化重振活力的過程就是地方志緊跟信息時代不斷變革和創新的過程⑧。為此，不僅僅是簡單的信息升級和應用拓展，而是要從行政依賴向以國家法律規定轉化。信息傳播技術在方志資源開發利用上的延伸和突破，要求地方志事業的發展要有完備的法律支撐和保障互聯網時代，社會的信息傳播模式和公眾接受信息的方式發生了根本性的變化，青燈黃卷般傳統的專題式、“沉浸”式深閱讀已然被瀏覽式、“碎”“淺”“漫”式即時閱讀和直觀接受模式所替代。信息傳播新技術的發展，是方志資源新模式傳播的技術支持和保障，以方志資源數字化為基礎，建立和實現大數據的利用，實現光、聲、電、現代影像和各類藝術化的表現手段，必將在方志資源開發中充分利用。《條例》頒布以來，特別是2015年《規劃綱要》實施以來，全國地方志事業發展進入了新時代，特別是在以圍繞中心和服務大局為導向的方志資源開發利用上。

但現代信息傳播有著繁多的技術模式和豐富的終端類型，使得方志資源開發頻繁遇到政策性問題和法律風險。同時，作為國務院條例類型的《條例》，不具備對地方志主體之外對象的約束力，只有制定行政法級別的《史志法》，以法律的約束和懲處來規范和促進方志資源開發利用，才能有效拓展方志資源開發的深度和廣度。將方志資源與社會公眾喜好的藝術化和影像化的表現形式相結合，才更容易走入尋常百姓家。中指組及中指辦實施的“十大工程”和中國影像方志、“一體兩翼”用志工程，就是利用現代信息傳播技術創新性地開發和拓展資源的成功典范。2017年1月，中國地方志指導小組在海南海口舉辦“南海主權與地方志論壇”。2017年4月，中國地方志指導小組辦公室與中央電視臺合作，開拍《中國影像志》。2017年9月，福建在全國率先啟動《中國影像志•福建名鎮名村影像志》拍攝。2017年9月和2018年4月，由福建省地方志編纂委員會主辦的“與歷史同行”喜迎“方志之夜”“與歷史同行方志進校園”文藝晚會在福建福州和寧德上演，創造性地實現了以舞臺藝術表現手法，讓寫在方志典籍里的知識“活”起來，融時代性、藝術性、觀賞性于一體，充分展示了地方志與中華優秀傳統文化和地域文化之間的深厚淵源。2018年4月，首個掛牌成立的全國地方志系統培訓基地全國地方志系統寧德培訓基地暨福建地方志培訓基地在寧德揭牌成立，并設立全國首個設在高校的方志文獻中心。這些創新和變革的成功典型，正是新時期地方志工作變革創新和拓展的延伸。方志資源的開發和呈現方式必須適應社會、主動變革，以法律來保障和規范地方志機構在方志資源開發利用和拓展方面的權責，在法律許可的范圍內主動作為、積極創新，實現方志資源獲取方式的數字化、推送方式的智能化、分享方式的社會化，讓方志文化真正“活”起來、“立”起來。

結語

2018年5月，在北京召開的依法治國與依法治志論壇上，中國社科院法學研究所所長李林在致辭時指出：“《條例》在法律效力的位階上，在地方志工作的定位、原則及任務，地方志工作機構的設置及其職責，地方志主體的權利與義務，有關機構與人員的地方志職責，以及地方志違法責任查究等方面已與地方志事業轉型升級不相適應，亟須按照科學立法、民主立法的要求，制定一部《中華人民共和國史志法》。”⑨這不僅是地方志事業轉型升級發展的迫切需求，更是新時代中國特色社會主義法治建設與文化發展的必然要求。法是國之重器，完備的法律規范體系和不斷完善和完備的法治過程是依法治國的基礎和保障⑩。制定和實施《史志法》是中國全面深化改革和進入中國特色社會主義新時代的時代需要，是信息化時代傳播技術發展的需要，是地方志事業轉型升級和創新發展的現實需要。（此文曾獲“南岳衡山杯”首屆全國地方志系統優秀論文評選三等獎，現在其基礎上修改完成）

作者：林忠玉 單位：中共福建省委黨史研究和地方志編纂辦公室