政府審計法律范文

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內容摘要：本文運用“不完備法律理論”的分析框架，解釋了立法和執法權在立法、執法、監管部門如何分配，并著重分析了政府審計作為監管部門出現的必然。進而闡述了政府審計向立法型轉變及規范審計執法權的重要性和意義。

本文試圖用“不完備法律理論”的分析框架解釋和評估立法及執法在不同機構間的分配，及在不完備法律的條件下監管者的重要性。首先，探討不完備法律理論有助于解釋為何立法及執法權會擴散到立法者和法庭之外，尤其有助于解釋，在如今大部分經濟體中，為何監管者會充當如此重要的立法及執法者的雙重角色。然后，本文將分析政府審計機關作為一種特殊的監管者的產生原因，進而定義審計在法律體系中所應起的作用、角色定位，以及為適應這種角色，審計法律體系所需要構建和完善的立法和執法權。

第一部分不完備法律框架分析

在現今復雜的法律體系內，立法及執法權是由不同的機構行使的。尤其是，在許多法律領域內，除法庭之外，監管者是主要的立法和執法者。盡管立法、行政、司法三權分立作為一種原則已經得到確認，但很多情況下，立法及執法權常由同一機構來行使，即監管者往往同時擁有立法權和執法權。如果所有可能造成損害的行為都能準確無誤地由法律詳細規定，即法律是完備的，那么，根據貝克爾-斯蒂格勒模型，只要有法庭執法就足夠了，監管者的存在就不再成為必要。貝克爾-斯蒂格勒模型（bs模型）認為，立法者在制定法律時，只要將什么是犯法定義清楚，即，對同一經濟體中的所有人和執法者而言，法律的表述均是準確無誤的，并且涵蓋了所有可能的損害行為，同時，在此假定下，設計一種通過最優阻嚇來達到最佳效果的法律就成為可能。此時法律體系中僅有立法機構和法庭就可以。

但是，由于法制原則的約束及其它一些原因，法律具有內在的不完備性。法所具有的一般性、持久性、可預測性等原則，通常要求法律被設計為要長期適用于大量的對象，并且要涵蓋大量迥然不同的案件，由于社會經濟的發展，技術和制度的不斷創新，法律天生就不具有完備性。只有當社會經濟或技術變革的過程靜止，法律才可能完備。在后工業社會，這顯然是不切實際的幻想。

如各國法律體系均禁止盜竊，盜竊罪曾普遍地被定義為：以破壞他人對財產的占有來占用其擁有資產。電發明之后，有些人直接把電器接入電網，而不以正規方式去接線交費，于是問題產生了：這種行為是否構成盜竊罪？19世紀后期，德國最高法院不得不就該問題作出判決，而其中的關鍵問題是，電是否構成法律所定義的“資產”。法院最終宣判被告無罪，因為它否定資產的屬性，并且認為，對現有盜竊條款進行擴大解釋實際上是在以類推方式進行立法，這將違背“罪刑法定原則”。這個問題證明，技術變革會使得起初非常完備的法律變得不完備。同樣，制度的創新也會引起相似的結果。

由于法律的不完備性，因此在法律不能非常具體的定義損害行為時（有時法律也可能由于有意設計使其具有不完備性，而將剩余立法權靈活的交給執法者），剩余立法權的分配就成為問題。通常，法庭上的法官在進行司法解釋時，也被理解為在行使剩余立法權。當法律處于不完備的情況下，被動式執法的法庭作為唯一的執法機構也是不夠的。由于法庭是被動的，并且僅在起訴之后才能行使其執法權。也就是說，即使那些應該受到干涉的事件展現在法庭面前，他們也無權采取行動。相反，監管者被設計成主動執法者。主動式執法包括多種職能，涉及到監督各種活動、開展調查、制止損害行為，以及對違法者予以行政制裁等。法庭不能履行這些職能，因為主動式的執法行為會違反法庭的公正性。同時，由于法庭和監管者在行使立法和執法權的事件方面的不同，也使監管者的存在成為必要。法庭只能在事后執法，而監管者在事前和事后都能夠設計執行法律，在預期到足夠高的損害程度時，可以利用立法權改寫或變更規則，以回應所觀察到的社會經濟或技術變革。但前提條件是法律先將監管者的權限界定得足夠清晰，在此前提條件下，監管者作為主動式執法者，將禁止損害行為，并啟動執法程序，而后一職能在法律不完備時將優于法庭執法。

第二部分政府審計出現的必然

現代市場經濟條件下，相對于市場機制而言，政府的職能是彌補市場的缺陷，滿足社會的公共需要，維護社會正常秩序的安全運行和經濟的平穩運行。所以隨著社會的經濟發展和制度的不斷變革，政府的行政和財政使用范圍也將不斷變化。如前所述，由于法律的內在不完備性，對于財政收支的監管情況的立法及執法權必然要求在立法部門、法庭以及監管部門三者之間進行分配，以提高執法的效率。而且，在政府施政及財政收支使用范圍內對公眾有所損害時，也不易為公眾等利益受到損害的部門所察覺，法庭作為被動式執法者就會在職能上缺位。這時，政府審計部門作為監管部門必然要求同時擁有剩余立法權以及執法權。這種分析也能夠從審計發展的歷史中得到驗證。

政府審計出現的時間非常早，但是真正作為具有現代民主意義的隸屬議會的專職政府審計監督機構卻是直到19世紀中葉才出現。在英國資產階級革命時期，國會與國王之間進行激烈的斗爭，最后，國會迫使國王接受《權利法案》和《王位繼承法》，在英國確立了君主立憲制。為了限制王權，英國資產階級推崇議會至上原則，認為立法權是國家最高權力，議會不僅有立法權，而且對行政和財政擁有監督權。17世紀末革命后，英國經過了將近一個半世紀的政治生活經歷，直到19世紀中葉終于認識到，要真實有效地實現對行政和財政的監督，議會必須有相應的手段和機制。于是1866年成立了議會的專職監督機構——國庫和審計部。由此可以看到正是由于擁有立法和監督權利的英國議會在實際立法、執法及監管過程中難以完成其相應的職責，政府審計部門作為監管機構的出現也就成為必然。

在美國等其他民主化進程較早的國家也出現了相似的情況。美國是在資產階級確立其自身地位，建立起資產階級政府的一百多年之后，才成立了為立法部門服務的審計機構，即根據1919年《預算和會計法案》成立的會計總署。這也是由于起初政府的行政相對簡單，財政規模不大，國會能夠同時擔當起立法、執法和監管的責任，其弊端尚不顯現。隨著政府行政規模不斷擴大，財政撥款日益增多，活動內容日益專業化，立法機關自身已經無法有效地履行其監督職責，因而，也就需要成立專職的專業化的監管部門來協助自己約束行政權力。美國前總審計長愛默爾。B.斯塔茨曾說：隨著國家和政府工作日益擴大和復雜化，國會的需要會相應發生變化，會計總署的作用也將不斷變化。這句話道出了行政、立法、審計之間的關系。即，隨著社會經濟的變化，政府的工作范圍會不斷變化，對于財政體系的監督，僅僅依靠作為立法和執法者的議會和法庭是不夠的，還需要作為監管者的政府審計。

第三部分政府審計法律的構建和完善

首先，政府審計作為監管機構，要求擁有部分立法權，當審計對象發生變化時，能夠相應地改變自身職能——改善其審計范圍和審計對象，而審計部門如果隸屬于政府，則其部門法將很難適應這種變化。國際上，目前政府審計對于立法的影響，主要是依托于立法機構。很多國家的立法部門都將審計作為對政府行政部門進行監督和控制的有力工具，很多國家的審計機構還參與立法活動，甚至擁有在會計、審計方面的立法權。我國審計目前所面臨的問題，要求審計在立法上作相應的轉變，說到底，是審計模式上的轉型。目前，一般認為，國際上有四種審計模式：即立法型、司法型、行政型、獨立型。行政型主要是前蘇聯和東歐的一些國家采用，自上世紀九十年代后，隨著東歐經濟、政治格局的變化，出現了審計模式向立法型轉變的趨向。其他國家也是如此，比如瑞典過去審計署一直隸屬于政府，從2003年也轉為獨立向議會報告工作。

隨著我國經濟的發展和民主政治的逐步建立，審計部門將在制約行政權力上發揮更為重要的作用，十六大報告提出在加強權力的制約和監督中“發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用”.這個權力主要應是指行政權力。審計的現有模式，不能保持其超然獨立性，審計由行政模式轉為立法模式勢在必行。但是建立立法型國家審計模式需要具備幾個前提：一是有一個強勢的立法機關、權力機關；二是保證審計最高行政長官的任免不受到來自外力的干涉；三是保證審計人員和業務經費由立法機關單列等。這幾個前提，我國目前還不具備。同時，從審計為政府服務所發揮的作用看，審計目前仍承擔了大量的政府交辦任務，審計作為行政執法的一個部門仍起著其他部門不可替代的作用。這從另一方面說明審計隸屬于政府，在現階段仍有其合理性。因此，審計模式的轉變需要有一個過程。目前，審計只能在現有模式下，既服務于政府，又服務于人大，發揮其有限的雙重作用。這也是審計模式處于轉型社會而呈現出的過渡性的特點。當審計模式轉變為立法型時，審計的行政執法作用將自然消失，只是向人大報告審計結果，由人大對各政府部門進行質詢，審計監督就呈現出一種間接的態勢。審計盡管失去了行政權力，但審計結果不僅要向人大報告，而且要向公眾公開，它對行政權力的制衡作用大大增強，既有利于發揮人民代表大會和公民個人監督作用。也有利于我國民主政治的建立，最終將有利于社會主義法治國家的建立。

其次，政府審計作為監管機構還需要對其執法權進行界定。在現有法律框架下，審計機關屬于行政執法部門。但行政立法很大程度上是部門法，行政處罰的主體多是行政立法部門，審計監督涉及面廣，但有很多問題不能處理。即便是財務方面的問題也會出現審計無權處理的情況。因此，“審計法”對審計的處理處罰提供了兩種選擇：一是直接處理，即由審計機關依照“審計法”有關審計處罰辦法對違反財經紀律的被審計單位直接進行處理；二是間接處理：即由審計之外的其他部門來處理。分三個層面：一是對違反財經法規的事實由人民政府或者有關部門在法定職權范圍內依照法律和行政法規的規定進行處理；二是對負有直接責任的責任人，由審計機關建議紀檢監察部門給予行政處分；三是對觸犯刑法的責任人，移送司法機關追究刑事責任。但是，審計直接處理的依據，長期以來執行的是財政部、審計署1987年下發的《違反財政法規處罰的暫行規定》及其實施細則、其他一些零星和臨時性的規定。再就是《審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》中一般性的處理和處罰規定。這種處罰規定比較籠統，自由裁量度過大。2004年12月，國務院下發了《財政違法行為處罰處分條例》以取代87年的《違反財政法規處罰的暫行規定》，但其規定對于違法行為的審計執法來說還是相對不足。審計處理依據不足，使得審計執法面臨審計范圍寬，處理難的問題。因此，加強審計執法方面的立法將有助于加強審計執法，同時對于提高審計效率、優化審計結果也將起到重要作用。（周威）

參考書目：

1、[美]卡塔琳娜。皮斯托，許成剛，《不完備法律——一種概念性分析框架及其在金融市場監管發展中的應用》，《比較》，第三輯，2002

2、李金華，《審計理論研究》，中國審計出版社，2001

3、蘇明，《財政理論研究》，中國審計出版社，2001

4、[美]文森特。奧斯羅姆等著，《制度分析與發展的反思——問題與抉擇》，商務印書館，1992

5、黃明清，《審計法律制度中的空白與沖突》，中國審計，2004

6、陳靜，《審計立法、執法問題制約審計發展》，中國審計，2004

7、劉曉波，《中國制度的經濟成本》，人民報網站，2000