東北亞海洋爭端解決類型分析范文
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《學術(shù)界雜志》2015年第六期
東北亞地區(qū)是亞太地區(qū)激烈的海洋爭端中日趨凸現(xiàn)其重要性的區(qū)域。這一地區(qū)的政治格局非常復(fù)雜，“總體來說是一個四大國主導(dǎo)的政治格局，同時又有著復(fù)雜的三角均勢格局，即美、中、俄關(guān)系，美、日、中關(guān)系，中、日、韓關(guān)系。”〔1〕本文試圖從國家利益層次分析的角度對東北亞海洋爭端進行分類剖析，并提出不同類型海洋爭端的解決機制。
一、東北亞地區(qū)海洋爭端概況
(一)東北亞地區(qū)主要海洋爭端國際海洋爭端系指涉及海洋領(lǐng)域的兩個或兩個以上國家之間、國家與其他公認國際法主體之間產(chǎn)生的國家利益或法律權(quán)利等方面的矛盾、分歧、對立和沖突。東北亞地區(qū)所包含的六個主權(quán)國家中，除蒙古國以外，日本、韓國、朝鮮、俄羅斯、中國都有海洋爭端。“所包含的海洋范圍可以被界定為白令海峽以南、臺灣海峽以北、日本列島以西到中國大陸基線的這一區(qū)域內(nèi)。需要說明的是，本文無意窮盡所有的海洋爭端，此處所列為東北亞地區(qū)主要海洋爭端，基本涵蓋該地區(qū)主要海洋爭端及各種海洋爭端類型，以此作為國家利益分析的對象和目標。
(二)東北亞地區(qū)海洋爭端的特點東北亞地區(qū)海洋爭端具有如下鮮明特點:1．海洋爭端歷史由來已久中日釣魚島爭端可以追溯到中國明朝初年將釣魚諸島列入海防范圍。獨島爭端的起源可追溯到1904年日俄戰(zhàn)爭爆發(fā)，日本控制獨島，在二戰(zhàn)后韓國和日本都有過對獨島的控制。日俄北方四島爭端則自1956年10月《日蘇共同宣言》簽署以來即成為兩國之間的重要政治爭端。這些海洋爭端伴隨戰(zhàn)后冷戰(zhàn)格局的演化而不斷強化，尤其是在20世紀70年代以來，隨著海洋價值的發(fā)現(xiàn)和開采技術(shù)的發(fā)展，迎來了海洋和海底區(qū)域分割的熱潮，東北亞地區(qū)海洋爭端也隨之進一步加劇。2．海洋爭端背后的大國烙印從單純的地理因素看，東北亞地區(qū)并不包括美國，然而從地緣政治角度看，東北亞地區(qū)無論從地區(qū)安全還是海洋爭端產(chǎn)生及發(fā)展看，都有著美國在背后所起的作用。從歷史根源看，日韓獨島之爭，1946年1月29日在日本投降后，聯(lián)合國最高司令官總司令部明確將獨島移送給駐韓美軍管轄;中日釣魚島爭端，1951年9月8日，美日通過《舊金山和約》，將釣魚諸島及沖繩全部交由美軍托管。北方四島則是隨著二戰(zhàn)后被蘇軍占領(lǐng)而由日本所有轉(zhuǎn)移為蘇聯(lián)占有。隨著美國近年來將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到亞太地區(qū)，以及俄羅斯普京政府對于海洋爭端態(tài)度的日漸強勢，東北亞海洋爭端將因美國因素而進一步加大解決的難度。3．海洋爭端范疇的多樣性和復(fù)雜性東北亞地區(qū)海洋爭端既包含主權(quán)爭端、海域劃界爭端，又包括專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架劃界爭端及海洋資源爭端，爭端的多樣性決定了海洋爭端解決方式的復(fù)雜性。J．G．梅里爾斯在比較國際海洋爭端解決機制與WTO爭端解決機制后發(fā)現(xiàn)，“盡管《聯(lián)合國海洋法公約》強調(diào)爭端解決方式的選擇，可以說是一個由相互抵觸的方法構(gòu)成的橫向機制，而WTO則采用了各種方法先后有序的縱向機制，并且依據(jù)嚴格的時間表，直到爭端解決為止……往往沒有海洋爭端(maritimedispute)多樣化，從而對于制定統(tǒng)一的程序處理貿(mào)易爭端更容易達成一致?！?/p>
東北亞海洋爭端也因其多樣性特征，難以通過統(tǒng)一的序貫式的系列解決程序來處理。一般而言，“包含領(lǐng)土主權(quán)爭端在內(nèi)的海洋爭端，在解決機制方面更為復(fù)雜，也更容易引起沖突;而且海洋邊界劃界由于涉及有價值的海洋資源分配，以及政治感情等因素，往往會觸及一國切身利益相關(guān)的歷史或文化根基，甚至稍作犧牲也被視為對國家主權(quán)和國家安全的威脅。”〔4〕這意味著，東北亞地區(qū)海洋爭端需要根據(jù)爭端類型不同作進一步劃分，從而有針對性地提出解決方向和思路。正因為東北亞海洋爭端具有上述復(fù)雜特征，在研究爭端解決機制時，如果局限于“國家主權(quán)不可分割”的窠臼，很難找到解決這些海洋爭端的思路和方向，這需要我們跳出簡單的常規(guī)思維模式，從海洋爭端的核心要素中尋找未來解決海洋爭端之路。
二、國際海洋爭端解決機制基于國家利益劃分的三種類型
“圖賓根學派(TübingenApproach)在提出問題結(jié)構(gòu)的理論時，認為問題(或沖突)的性質(zhì)決定(預(yù)先決定)解決問題的方法，建立體制是一種解決沖突的方法?！?/p>
根據(jù)國際海洋爭端的核心特質(zhì)，有必要對現(xiàn)有的國際海洋爭端進行類型劃分，從而根據(jù)各自類型特征，找到適合此種海洋爭端的解決機制和途徑。著眼于建立有效的海洋爭端解決機制，以“國家利益”作為國際海洋爭端的核心要素，借用絕對利益和相對利益的層次分析方法，可以將國際海洋爭端劃分為絕對利益海洋爭端、相對利益海洋爭端和共同利益海洋爭端三種類型:1．絕對利益海洋爭端。一般包括海洋領(lǐng)土主權(quán)及海域邊界劃分爭端，主要涉及國家絕對主權(quán)范圍內(nèi)的領(lǐng)域爭端，包括內(nèi)水、領(lǐng)海及群島水域的爭端。此類爭端由于涉及到國家的根本利益，往往需要付出更大的努力來解決。2．相對利益海洋爭端。主要包括專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、國際海底區(qū)域等方面的爭端。其中主要涉及主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，而這兩種權(quán)利從實質(zhì)意義上有別于主權(quán)，因而，爭端解決的關(guān)鍵在于對邊界劃分雙方可以接受的共同利益點，適于通過《聯(lián)合國海洋法公約》及相關(guān)國際法規(guī)定提交司法程序解決。3．共同利益海洋爭端。主要是指與區(qū)域性或全球性共同利益相關(guān)的海洋利益爭端，一般包括海洋漁業(yè)及油氣資源開發(fā)等領(lǐng)域爭端，如通過談判和協(xié)商方式解決的爭端，各方均認為爭端的解決對大家都有利，對于區(qū)域共同利益也有利，因此愿意采用共同開發(fā)、合作開發(fā)的方式共享利益。從圖1可見，三種海洋爭端在國家利益的分量和層次上，形成一個梯度，從解決方式而言，共同利益海洋爭端之所以放在第一層次，意味著如果海洋爭端中包含三種類型的話，則可以將共同利益海洋爭端的解決作為首要解決目標。其次，解決相對利益海洋爭端，而將解決難度最大的主權(quán)爭端放在最后解決的第三層次。這種由易到難的爭端解決推進方法，也符合國際海洋爭端現(xiàn)實。中國“擱置爭議，共同開發(fā)”的海洋爭端解決思路，即從這一理論中可以得到印證。當然，三種利益并非截然分開，而是在爭端解決機制上可以轉(zhuǎn)化。從建構(gòu)主義的角度看，國家利益是國家在國際交往中因身份不同而建構(gòu)而成，國家利益在不同層次上的區(qū)分，也因?qū)τ趪依娴恼J知而有所不同，從而在爭端解決機制上，采取不同形式的解決方式，最終取決于國家所認知的國家利益獲取情況。
三、東北亞區(qū)域海洋爭端解決思路
(一)海洋爭端解決目標的層次性要實現(xiàn)國際爭端的解決，目標是徹底解除爭端的根源，致使國際爭端完全消失;還是國際爭端只是暫時得到平息，而其根源并未完全解除，一旦條件具備，爭端又一次出現(xiàn)，或者以更為激烈的形式出現(xiàn)。在研究國際爭端解決機制時，首先需要明確國際爭端解決的目標所在。1．海洋爭端的平息與解決EvanLuard認為，關(guān)于爭端的解決，有兩個不同的層次，一是平息(Pacify)爭端，一是解決(Resolve)爭端?！捌较幎恕笔侵溉绻麪幎艘呀?jīng)爆發(fā)則停止對抗，如果尚未爆發(fā)則進行阻止?！敖鉀Q爭端”則是指達成爭端雙方都接受的解決方案，從而阻止未來發(fā)生類似爭端。后者是更為理想的解決結(jié)果，相對也更難實現(xiàn)。國際爭端千差萬別，三種不同類型的國際海洋爭端，“在實現(xiàn)爭端平息還是完全解決方面存在很大差異，一種方式能夠成功解決該爭端，但對解決其他爭端則未必適用。”與之類似，沖突理論代表人物約翰•伯頓則根據(jù)爭端解決程序的不同，提出區(qū)分沖突(爭端)的調(diào)停和解決。“調(diào)停是指當結(jié)局意味著一方所失和另一方相應(yīng)所得，或者一種使所得或者某些當事者都有一定程度的損失的妥協(xié)時，爭端得到了調(diào)停，為實現(xiàn)這種調(diào)停，也許不得不使用一些強制措施”;“而沖突(爭端)的解決則是指結(jié)局能完全滿足各方的要求和利益”。兩種程序“雖然存在相互對立的假設(shè)，但卻是相互融合的。”根據(jù)這一思路，可以將東北亞海洋爭端解決的目標劃分為暫時性解決和最終解決兩個層次。暫時性解決是指平息或調(diào)停，而最終解決則意味著海洋爭端完全得到了解決。在爭端難以獲取最終解決時，選擇暫時性的解決不失為一種有益的思路。2．在海洋“爭端解決”中引入“爭端管理”的概念如果說爭端解決還局限在對爭端方國家利益的分配和區(qū)別方面，則“爭端管理”則意味著對爭端進行有效的、建設(shè)性的引導(dǎo)和管控，以使得爭端朝著有利于各方和地區(qū)穩(wěn)定的方向前進。與此相類似的，是“沖突管理”的思路。英國著名的國際法學家馬爾科姆•N•肖(MalcolmN．Shaw)就曾強調(diào)要重視羅伯特•詹寧斯(SirRobertJennings)的觀點，即“除了解決爭端，沖突管理也是一個重要的方法必須給予重視。通過沖突管理，緩解緊張局勢，將各方注意力轉(zhuǎn)移到更有建設(shè)性的方面，在不觸動潛在的難點的情況下，防止沖突局面升級”。1959年《南極條約》曾被稱為“聰明的管理”(clevermanagement)，各方在對重疊的南極主權(quán)利益聲索過程中，普遍接受了“只要南極條約有效，就沒有南極爭端”的理念，通過沒有限制的條約有效期限，緩解了日益升級的主權(quán)爭端。南極爭端雖然與嚴格意義上的海洋爭端存在一定差別，但是就尋求共同利益而言，在“主權(quán)凍結(jié)”等方面的經(jīng)驗值得國際海洋爭端解決機制借鑒。
(二)東北亞地區(qū)海洋爭端解決機制思路1．尋求爭端的階段性和暫時性解決目標東北亞地區(qū)國際爭端解決目標是存在不同層次的。理想狀態(tài)是將爭端的根源徹底解除，從而實現(xiàn)爭端的最終解決。在國際政治現(xiàn)實中，要實現(xiàn)這種理想狀態(tài)是非常困難的。因此，可以謀求暫時性、預(yù)防性的解決方式。對于難以解決、包含絕對利益的主權(quán)領(lǐng)土爭端，可以借鑒《南極條約》“凍結(jié)主權(quán)”的做法，將爭端各方領(lǐng)土主權(quán)的要求進行凍結(jié)，并禁止在有效期內(nèi)提出關(guān)于主權(quán)的新主張?！皬膰H政治的本質(zhì)來看，所謂的‘凍結(jié)’就是各方在不損害既得利益基礎(chǔ)上的妥協(xié)”，〔11〕對各國聲索的領(lǐng)土主權(quán)要求，既不承認，也不否認，而是暫時擱置。2．積極尋求利益共識如前所述，無論是絕對利益海洋爭端、相對利益海洋爭端還是共同利益海洋爭端，要取得爭端解決，中期目標都是要取得對于利益的共識。在思路和方法上，取決于對國際爭端根源的看法，如果認為國際爭端起源于物質(zhì)產(chǎn)品或權(quán)威角色這類短缺的有限產(chǎn)品，〔12〕則很難通過第三方加以解決;而如果認為沖突起源于共同享有的或者普遍存在的目標，則可以通過第三方介入，有效促成爭端各方對話從而努力推動爭端解決。這其中包括培育一種共同的價值信仰。“共同的價值信仰對維持協(xié)調(diào)機制的合作是必需的”，“價值觀念的一致將有沖突的大國黏合在一起。”〔13〕因而，需要爭端各方從實際利益分歧入手，積極尋求共同利益。3．發(fā)揮地區(qū)安全機制“預(yù)防性外交”作用在有些情況下，國際爭端要取得最終解決，在短期來看是難以做到的，但是，可以通過采取一定預(yù)防爭端升級措施，實現(xiàn)爭端的暫時性解決。瓦倫西亞(MarkJ．Valencia)在研究東北亞海洋爭端時，認為該地區(qū)海洋爭端目前要實現(xiàn)迅速和最終解決(swiftandfinalresolution)是不可能的，因而“最緊迫的任務(wù)是找到有效機制加以管理并阻止進一步升級”，他強調(diào)通過東盟地區(qū)論壇和亞太安全合作理事會等機制和機構(gòu)安排的“預(yù)防性外交”可以發(fā)揮積極作用。“雖然爭端各方不愿將爭端提交正式法律機構(gòu)裁決，但是有可能通過東盟地區(qū)論壇等預(yù)防性外交手段，不是尋求爭端解決，但是通過非暴力形式管理爭端，阻止或至少控制爭端升級?！薄?4〕此外，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在海洋爭端解決機制方面取得了很大的突破。東北亞海洋爭端在具體問題上可以借鑒聯(lián)合國海洋法爭端解決機制及國際海洋爭端解決實踐中的成功案例。
四、東北亞地區(qū)海洋爭端的國家利益層次分析
根據(jù)前述國際海洋爭端中的三種類型劃分，東北亞地區(qū)海洋爭端可以據(jù)此作如下類型劃分:
(一)東北亞地區(qū)絕對利益海洋爭端東北亞地區(qū)絕對利益海洋爭端涉及日本、韓國、朝鮮、中國和俄羅斯五個國家，獨島、釣魚島、北方四島三個爭端島嶼和東海、黃海、朝鮮半島西部海域的海域劃界。與國際法院解決的主權(quán)領(lǐng)土爭端相比，東北亞海洋爭端在通過國際法院等司法程序解決中存在較大難度，原因在于:1．東北亞海洋爭端各方缺乏共同價值觀念。東北亞地區(qū)六個主權(quán)國家中，每個國家都具有獨特的政治體制，在共同價值觀念上存在明顯的分歧，要取得共識非常困難?！皟r值觀念的一致并不存在亞太地區(qū)的四大國中，相反，主要的價值分歧將中國同美國和日本相分開，甚至也同俄羅斯相分開，在存在根本不同的政治價值的國家中建立信任與合作是極端困難的。”〔15〕2．東北亞國家缺乏國際法裁決程序的文化基礎(chǔ)。截至2013年末，國際法院戰(zhàn)后裁決的14例國際領(lǐng)土爭端中，僅有3例是亞洲國家，而且都是東南亞國家，無一例是東北亞國家。獨島、釣魚島和北方四島主權(quán)爭端難以提交國際法律裁決程序，與該區(qū)域不愿將爭端提交第三方司法解決的文化傳統(tǒng)有密切關(guān)系。3．東北亞絕對利益海洋爭端受到該地區(qū)錯綜復(fù)雜的地緣政治和國際關(guān)系因素影響，加之背后美國在其中充當平衡手的大國因素影響，難以在短期內(nèi)取得解決。而且，東北亞地區(qū)具有鮮明的民族主義色彩，中日之間、日俄之間、日韓之間都有深層次的歷史恩怨糾葛，哪怕在主權(quán)問題上的一點讓步，都可能引發(fā)國內(nèi)民族主義反抗情緒，因此，絕對利益海洋爭端解決難度很大。但是，即便如此，東北亞絕對利益海洋爭端還是可以借鑒國際海洋爭端解決案例。例如，1953年，在法國和英國關(guān)于明基埃和?？撕伤谷簫u案(MinquiersandEcrehos)的島嶼主權(quán)爭端一案中，法官一致同意由英國享有兩群小島和礁石的主權(quán)，由于這一裁決沒有損害到核心的國家利益，反而給了英法雙方一個良好的機會來展示自身作為國際公民的寬宏大量和善良的愿望，因而，雖然涉及主權(quán)和領(lǐng)土爭端，也順利達成邊界劃定的最終解決。事實上，在英法兩國將爭端提交國際法院審議之前，兩國已經(jīng)通過單獨協(xié)議解決了群島附近的捕魚權(quán)問題，釣魚島爭端也需要這種解決方式。這意味著，對于釣魚島爭端這樣的主權(quán)島嶼爭端，可以通過雙方談判或單獨協(xié)議，先解決外圍的非主權(quán)問題的爭端，并逐步通過努力解決根本的主權(quán)爭端。有研究發(fā)現(xiàn)，“當與領(lǐng)土爭端相關(guān)的法律規(guī)定相對比較明確，同時爭端雙方中有一方在法律訴求方面明顯強于另一方時，國際法關(guān)于領(lǐng)土劃分的規(guī)定將出現(xiàn)一個焦點(focalpoint)，在該點上雙方都愿意接受爭端解決方法。”〔18〕這個焦點即共同利益點。與其他三個絕對利益海洋爭端相比，朝韓海域劃界爭端因兩國歷史劃分時間相對較短，非歷史悠久的遺留問題，因而，在實際解決過程中更容易通過談判等方式明確界限，解決爭端。根據(jù)爭端解決的目標進程，東北亞絕對利益海洋爭端更需列明爭端解決的時間表，在不能取得最終解決的情況下，可以通過近期和中期目標的推進，逐步實現(xiàn)爭端的暫時性或部分解決。例如，對于北方四島的解決，俄羅斯學者丘格羅夫就曾提出，俄羅斯應(yīng)兌現(xiàn)1956年《蘇日聯(lián)合宣言》的諾言，在簽署和平條約的情況下，先交還兩個島嶼，然后就另兩個進行談判，并提出借鑒中日之間和平友好條約，將領(lǐng)土問題留給下一代去解決?！?9〕這就是一種階段性和暫時解決爭端的推進思路。
(二)東北亞地區(qū)相對利益海洋爭端東北亞地區(qū)相對利益海洋爭端主要涉及中、日、韓三個國家，涉及東海區(qū)域大陸架及專屬經(jīng)濟區(qū)劃界。在中日韓大陸架及專屬經(jīng)濟區(qū)劃界問題上，存在著重疊的利益關(guān)系和權(quán)利主張。可以借鑒國際海洋爭端中較為成功的劃界案例，吸取其中有利于解決該爭端的經(jīng)驗和思路。如，可借鑒1978年12月簽署的澳大利亞與巴布亞新幾內(nèi)亞獨立國海洋邊界條約(1985年2月生效)，該條約“分別在海底和上覆水域基于大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)劃定兩條不同的界限”，在中日韓對東海劃界存在原則性沖突的情況下，可以考慮借鑒其中的劃界方式:“在東海海底分界線方面，可考慮依自然延伸原則劃定大陸架界線，而在專屬經(jīng)濟區(qū)方面，則依各方的海岸構(gòu)造、海岸線比例，生物資源的開發(fā)利用等因素綜合考慮以確定另一條分界線?！边@樣，可以避開爭端各方敏感而針鋒相對的劃界立場，通過轉(zhuǎn)換思路，尋找各方可以接受的劃界解決方案。
(三)東北亞地區(qū)共同利益海洋爭端東北亞地區(qū)共同利益海洋爭端主要是東海油氣資源爭端和各海域漁業(yè)及其他資源爭端。后者的范疇中包含前者，之所以東海油氣資源爭端單獨列出，是因為這一爭端在東北亞地區(qū)海洋資源爭端中占據(jù)最為重要的地位。東海油氣資源爭端與島嶼爭端和大陸架劃界爭端的不同在于，其中蘊含更多的共同利益因素。油氣資源爭端雖然涉及國家核心的能源安全利益，但是從爭端解決出路看，必須要聚焦到共同開發(fā)。因此，尋找到爭端各方都能夠接受的共同開發(fā)區(qū)域，是解決東海油氣資源爭端的首要目標。以劃定邊界和劃界前的臨時安排可以作為具體落實手段。“如果(中日)兩國能夠確定海上的共同邊界，它們甚至可以聯(lián)合開發(fā)這一區(qū)域的海底資源，分擔成本，共享利益?！痹诠餐纥c和共同邊界的尋找過程中，需要采取相應(yīng)措施，包括凍結(jié)進行中的油氣開發(fā)、劃定暫時措施區(qū)域，積極尋找漁業(yè)及各種資源劃分的共同利益點，如能達成共識并順利實施，則各海域漁業(yè)及各種油氣資源爭端共同開發(fā)可期，爭端解決可期。
綜上所述，東北亞海洋爭端涉及中國、日本、俄羅斯、朝鮮、韓國五個主權(quán)國家，這些國家之間的海洋爭端又有著不同的特性，這些都決定了該地區(qū)海洋爭端的復(fù)雜性。雖然這些海洋爭端錯綜復(fù)雜，但如果能從國家利益這一核心要素入手，將紛繁的爭端劃分為絕對利益、相對利益和共同利益海洋爭端三種類型，則可以更有針對性地提出不同爭端的解決思路和路徑;為每一類型的海洋爭端劃定近期、中期和遠期目標，在爭端遠期目標難以看到未來時，可以以先行解決近期、中期目標為著眼點，不斷推動爭端朝著最終解決的方向前進。
作者：郭麗芳 單位：復(fù)旦大學 國際關(guān)系與公共事務(wù)學院
