淺析農戶信貸擔保的法律困境及出路范文

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摘要：農戶信貸擔保缺乏有效擔保物、擔保模式和處置方式。現行政策已明確土地經營權可抵押，其作為一項價值權，與未出產的農作物之間的界限更加明確。二者可以分別進行擔保，但在競合的形況下，應遵循成立在先原則。如若同時成立，則應由農戶將農作物收割之后再對土地經營權進行處理。在擔保模式上，宜引入第三方保證，補正農戶與金融機構之間的交易風險。第三方應掌握農戶信息，宜限定為與農戶進行農業交易的經營主體或專門從事農戶擔保業務的擔保機構。在處置方式上，充分吸收各地經驗，采納集體經濟組織或產權抵押融資風險機構回購、強制管理等。

關鍵詞：農戶信貸擔保；土地經營權；第三方保證

“土地問題涉及億萬農民切身利益，事關全局。”［1］為“穩定承包權”，2013年開始土地承包經營權的確權工作成為每年中央一號文件的重頭戲。為保證改革穩妥推進，農地流轉逐步市場化、集約化，呼吁法制化、完善化的農村金融助力。但農戶資本積累不足，信貸資金成為農業投資的最主要來源。自2009年以來，農村信貸規模不斷增加，這在一定程度上緩解了農戶貸款難的問題。但農戶和小企業貸款比重卻在逐年減少，2011年僅占0．9％，完全背離了農村金融機構設立初衷，出現了“盆景經濟”。［2］其根本原因在于忽視中國特有的二元制土地現狀，將適用于大規模生產的城市金融體制照搬于農村，注定會“水土不服”。［3］農村金融的障礙不是缺乏土地或資產，而是缺乏可抵押的資產。［4］農村土地權利抵押兼具保全債權和融資流通的二重屬性，是破解規模化生產經營下農戶融資困難的有效途徑。但我國現行法律中未將農地擔保特殊化，一視同仁處理方式有違實質正義。立法過多保護債權人的利益，沒有從弱勢農戶出發進行權利分配，農地作為融資手段應當具備的資本流通性幾乎被忽略。簡言之，在我國現有擔保法律制度框架下，農戶缺乏行之有效的擔保物、安全多元的擔保模式、間接高效的處置方式。在所有的財產關系中，土地是最為重要的財產，土地關系所代表的也是一種最為重要的財產關系。［5］土地承包經營權和宅基地使用權是農戶享有的兩大主要用益物權。將集體土地所有權和土地承包經營權一分為三的制度設計使得農村土地在流轉與安全中實現動態平衡。可以說，農地抵押制度是農村土地資本化與農村金融發展的必然結果。本文欲在此基礎上，通過分析當下各地農地信貸抵押擔保的法律困境，立足于農地信貸擔保的特殊性［6］82，從擔保主體、客體、模式及實現機制入手，提出建議。

一、農戶信貸擔保的主體規制現狀及梳理

農戶抵押貸款受其所從事的農業生產的影響有三個特點尤為突出：一是風險偶然性、突發性大。［7］農業生產是“靠天吃飯”的技術活，節氣的變化以及自然災害等環境因素都會直接影響貸款的需求總量及風險大小。二是抵押評估不確定性因素比重大，金融機構面臨著較高的違約風險。三是農村土地是由結構有序、層次分明的一束權利構成，［8］53社會保障和財產雙重屬性決定農民的土地權益的復雜性、多功能性，無論在抵押權的設定抑或實現時，都必須妥善處理好這些權利之間的關系。農戶信貸抵押合同的貸款人是根據家庭承包方式取得土地承包經營權或通過招標、拍賣、公開協商等方式獲得土地承包經營權的農戶，另一方是國家銀監部門批準設立、提供抵押貸款的金融機構，主要包括村鎮銀行、農村資金互助社和貸款公司。筆者查閱了慈溪、重慶、海南以及中國人民銀行牽頭頒布的等四部關于農村土地經營權抵押貸款的法律文件，通過對比發現：在承包主體身份上，各地規定基本一致，均要求具有良好的信用記錄并取得土地承包經營權證的農戶；如果通過合法流轉方式取得承包土地的農戶，則另需具備農業生產經營管理能力。但在農戶進行貸款擔保的“門檻”設置上存在很大差異。慈溪市文件和銀行［2016］79號文件中僅要求“已明確告知發包方承包土地的抵押事宜”即可；重慶市頒布的法律文件卻指明，除了告知之外還必須取得抵押物共有人同意抵押的書面材料；海南省除了上述書面文件之外，還必須額外取得發包方同意抵押的書面證明以及借款人不能按期償還貸款時，發包方同意處置抵押的土地承包經營權的書面證明。如若采用合法流轉方式取得土地承包經營權，則相應地還要有承包人同意處置農村土地承包經營權的書面證明。細究之，其中存在兩大問題：一是個人信用良好的標準如何確定；二是各地擔保程序繁簡各異，孰優孰劣，莫衷一是。筆者認為，個人征信除參考人民銀行的個人征信系統外，可茲借鑒的做法是，以核心收入支出（從事農業生產）和勞動力量化指標以及定性分析為主對貸款人的償還能力進行考核，結合當地實際發展情況劃定不同標準。農戶的信用登記應具有流動性，金融機構應進行定期評價。另外，應簡化抵押程序，承包土地經營權流轉無需取得發包人和承包人的同意，理由如下：一是因債務人到期無法償還賬款引起土地經營權的流轉與土地承包經營權的流轉有著本質區別，前者的權利范圍比后者小。土地承包權是指集體成員獲得承包土地的資格，但土地經營權屬于市場化的權利。［9］4土地承包經營權的流轉將導致土地承包權和經營權主體（可能是同一主體，也可能不是同一主體）發生改變；而土地經營權無論如何流轉，集體土地承包者仍然屬于承包家庭。因此，基于土地經營權轉讓合同發生的土地經營權變動需要經過成員所在的社團同意并無道理。二是徒增融資成本，提高貸款難度。農村土地流轉長期被政策和法律“審慎對待”，導致土地作為資本的抵押融資效用也被長期壓抑。新的歷史條件下，為推動農村土地資本化和保障農民正當的土地權利訴求，仍堅持用流轉規范抵押未免墨守成規。至于其流轉土地在處置時是否需要經過發包方或是承包方的同意，根據“舉重以明輕”的原則，更是多此一舉。

二、承包土地上農戶信貸擔保物的辨析

“經濟狀態并非徑直自動地產生出新的法律形式來，經濟狀態毋寧只是蘊含著法律技術被發現且被普及的機會。”［10］我國農地抵押問題也是現實呼喚改革的典型例子。傳統觀點認為用益物權不具有處分性，以所有權權能分離論證“三權分置”的正當性，不合他物權設立的基本法理。時下學界卻直接過渡到了必要性分析，如有學者指出：“擔保物首先應具有交換價值，其次應具有可讓與性，滿足這些要求的財產即可充任擔保權的標的物”［11］；“農村土地具有一定交換價值，應具備抵押能力”［12］。從比較法視野來看，對不動產所作的實體權與價值權的分類為用益物權的可處分性提供了科學依據。不動產因其客體的不同區分為兩種財產權：一種是以不動產實體（Substanz）為客體，稱之為實體權（Sub－stanzrecht）；另一種是以不動產潛在貨幣價值或資本價值（Kapitalwert）為客體，稱之為價值權（Wer－trecht）。［13］價值權因自身抽象模糊，往往比實體權難以被人習得發現，但其融資屬性更強，更便于進行資本化的運作。歸根到底，“三權分置”并不是對所有權權能的分割而是對承包土地這一不動產上所包含財產權利做了科學合理的分割，實現了價值權（經營權）與成員權（承包權）有機分離。

1．土地經營權根據《物權法》第180、184條，《擔保法》第34、37條，《土地承包經營法》第32、49條，農戶能進行抵押融資的財產可分為兩類：第一類是有形資產，如生物資料及有價值的農用生產設備。第二類是無形資產，如土地經營權等用益物權。通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的承包土地使用權和家庭承包的“四荒”土地使用權的抵押并無法律障礙。隨后頒布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號）、2016年頒布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》為農戶承包土地的經營權抵押提供了可行的政策依據。在此需進一步明確的是，農戶以土地經營權進行抵押，抵押的不是土地本身，而是土地未來的預期收入。在執行被抵押的土地經營權時，除非權屬發生改變，更多是原權利人從直接占有轉變為間接占有，等貸款償還完后，又重新恢復為直接占有。銀行不會因此而成為土地經營權人抑或是土地承包人，也就避免了銀行因違反不得投資非自用的不動產而陷入兩難。

2．農作物除了農地之外，農作物的經濟價值也日益凸顯出來。《物權法》第184條第2項賦予其抵押物資格，隨之也帶來一系列問題。若以土地經營權進行抵押，那么作為地上定作物（農作物）該如何處置？是必須與土地經營權同時設立同時處置？還是遵循“房隨地走”“地隨房走”的基本原則？首先，農作物作為出產物脫離土地成為動產，這一點毋庸置疑。其次，當農作物尚未成為出產物時，有學者指出地上定著物是不動產的組成部分，并不意味著二者是同一個不動產。［14］筆者認為，應當充分肯定農作物的獨立經濟價值，將二者區別視之。但是，農作物作為定著物時視為不動產，一旦成為出產物后就轉變為動產，不免有為貫徹法律的統一性而人為地疊床架屋。“三權分置”下，前者屬于價值權范疇，后者屬于實物權范疇。兩個就是獨立的財產權利。本著私法自治的原則，法律不應強制要求在設立或是實現抵押權時對二者一并處置。在實現土地經營權抵押時，情況有所不同。《物權法》第197條賦予債權人收取孳息的權利，因此，當農作物尚未脫離土地時，其需與土地經營權一并處置。當二者分離時，對價值權的處置不應及于實物權，反之亦然。若以農作物設立的動產浮動抵押與以土地經營權設定的抵押之間發生抵押競合時，該如何處置呢？目前我國法律未做出規定，故在此作進一步的說明，應遵循成立在先原則。如果土地經營權抵押早于動產浮動抵押成立，那么持有土地經營權為抵押的銀行依法獲取孳息的權利就應先予以保障。同時設立時，應由農戶將農作物收割之后再對土地經營權進行處理。理由有二：一是符合擔保物經濟利益最大化的需要。《物權法》第197條的調整對象是實體權，通過取得更多的實物才能最大程度保障債權人的利益。而土地經營權是價值權，獲取實物不是其根本目的，在資本總量不變的情況下，迅速實現流轉，放貸人的收益才能更高。二是符合實體權與價值權特殊處置原則。《物權法》第195條對抵押物的實現作了一般規定，但這并不完全適用于價值權利益的發揮，應對價值權進行特殊化處理，如強制管理的制度［9］11、臨時托管、按基準價格回購等。

三、農戶信貸擔保的設置缺陷及解決途徑

在農戶經濟實力欠缺的情況下，金融機構缺乏客觀依據對農戶信用進行判定成為困擾信貸發放的另一個主要問題。農戶信貸擔保既是融資資本，又是債權保障，同時也是一種信用約束行為。實踐中農戶主要通過提供實物擔保或者由關系密切的人保證以獲取貸款。簡單的物保或是物保與第三人的物保、保證形成的混合擔保，雖能對信貸風險發揮控制或是彌補作用，但仍不是兩全之策。一言蔽之，農戶身后缺少一個足以使金融機構信賴的第三方。兼具經濟實力和公正客觀的第三方在農戶信貸擔保中具有現實性和必要性，筆者擬從合法性與正當性兩個角度論證引入第三方保證機制的價值所在。

1．合法性在信貸活動中，經濟主體為了防范風險、減少損失，盡可能地將損失或與損失相關的各種后果轉嫁給其他經濟主體，［15］141由此產生了廣義上的債的擔保制度。《物權法》第176條為農戶信貸抵押預留第三方保證的行使空間，雖然大多數改革試驗地區在進行農地抵押融資規制時對此留有空白，仍有少部分地區對該問題予以規定。如重慶市頒布的融資抵押管理辦法中規定農戶可以使用第三人的土地經營權為自身貸款提供擔保；海南省農村土地承包經營權抵押融資管理辦法》第8條第6項規定：“需第三方提供擔保的，應出具第三方擔保函等文件資料”。

2．正當性金融機構與農戶之間的信息不對稱直接影響著農村信貸風險，而第三方正具有農戶信息優勢的卓越特點。其作為與農戶從事農業交易的組織或是具備農戶信貸擔保業務能力的專業擔保機構，在農村市場不健全的情況下，凸顯著重要作用：一是能發揮信用補正效果，降低農戶信貸風險。與農戶進行農產品交易的龍頭企業、農村供銷社、特別合作社等農村經濟組織，其無論是經濟實力還是信用等級都遠在農戶之上。可以說，在有第三方擔保的情況下，銀行等金融機構甚至可以不用審查農戶的資產狀況，或不用對投資的農業項目進行評估，就能對農戶發放貸款，從而大大降低放貸門檻。因為第三方代為清償貸款與處置擔保財產具有相同的效果，甚至前者比后者的成本更低。二是能提供農戶征信客觀依據，發揮信用監督作用。相較于金融機構，農戶自發組建設立的農村經濟組織與農戶“朝夕相伴”，農戶就是其社團成員；作為與農戶進行農業交易主體的理性經濟人，對農戶的資信情況也非常了解。從而大大降低獲取、調查成員信息的成本，充當著信息不對稱條件下農戶逆向選擇和道德風險的監督人和控制者角色。［15］52三是降低金融機構收回貸款成本，達成“農戶———第三方———金融機構”多贏局面。對于金融機構而言，直接從第三方獲取貸款額遠比處置農戶的抵押物，耗時更短，效率更高。對于第三方而言，農戶要么是社團成員，農戶對其享有自益權；要么與其有長期貿易關系，農戶享有一般債權。另外，當第三方是農村內部的組織或是個人時，不僅能有效利用下鄉資本，防止“集體”被外來工商資本所吞噬，［16］還能在一定程度上降低道德風險。在傳統秩序和“熟人社會”非常明顯的農村社區，其社會成員為了立足和發展普遍重視自身聲譽，［15］138無形中約束著成員信守承諾，不會輕易賴賬。

四、承包土地上的農戶信貸擔保物實現方式的辨析與探索

根據《物權法》第195條及相關法律的規定，一般擔保物的實現方式包括：拍賣、變賣以及申請法院進行拍賣、變賣。雙方對抵押物進行協商并不是訴訟的前置程序，二者并行不悖。實踐中各地新增了幾種擔保物的實現方式，主要包括：貸款重組、按序清償、協議轉讓、交易平臺掛牌再流轉以及前文提及的由當地集體經濟組織或農村產權抵押融資風險機構按基準價格收購或委托市農合聯執委會臨時托管等。各地文件中大都將仲裁作為實現抵押權的方式之一，但《物權法》并未將仲裁列入抵押權實現方式中。筆者認為土地經營權抵押實現糾紛不屬于《仲裁法》第3條規定，而且民事訴訟法的修改在物權法之后。因此，根據或訴或裁的基本原則，宜對《物權法》第195條進行小幅修改。下面筆者將對各地方管理辦法中出現的新的抵押物處置方式逐一分析：

1．“轉讓”“再流轉”“土地流轉”是一個地道的中國概念［6］80，與流轉相關的表達也是五花八門。但從權利主體的改變與否厘清流轉概念卻十分明了。從廣義上看，流轉既包括所有權的改變也包括使用權的改變。從狹義的角度上看，僅指使用權的改變。在土地公有制國家，征收是引起所有權變動的唯一原因。其與流轉構成了一對概念。［8］81前文提及的“轉讓”“再流轉”應從廣義的角度進行理解，原因有二：一是最大程度接納各種土地經營權流轉的創新方式，以釋放其經濟價值，盤活該權利。二是承認土地經營權作為獨立財產權的基本要求。流動自由是區別于土地經營權和集體土地所有權的重要特性。無論是土地經營權的所有權發生變動，如入股、買斷等；還是使用權發生改變，如出租等，其最終目的都在于因地制宜地實現土地經營權的流轉。

2．由集體經濟組織或產權抵押融資風險機構回購《土地承包經營法》嚴格限制農村集體經濟組織作為發包方對已發包的土地收回或調整的權利，以穩定承包關系和滿足農民對土地的獲得感。因此要充分拓展法律路徑使新型農村經營主體獲取土地，產生集約化效益，又保證農戶承包關系不改變并獲得持續可觀收益。由集體經濟組織或產權抵押融資風險機構回購無疑是在此思想指導下的一次創新。農村產權改革的一大重點是逐步發揮新型農村經營主體在改革過程中的主力軍作用，使得農村集體經濟組織的統一領導和市場主體地位能不斷得到鞏固。只有這樣才能克服土地承包制度下村民原子化和小農社會化的張力，避免農民喪失合作的基礎。［17］不僅如此，這也為保證人履行保證責任之后如何實現自身債權提供了解決思路。對抵押權人而言，其無需對土地進行直接支配，屬于救濟性保障手段；對債務人而言，農村土地抵押又實現土地資本化和資金融通；［18］對第三方而言，農村土地抵押為其發展提供物質基礎和資本積累。

3．強制管理承包土地的經營權這一抵押物處置難是銀行業金融機構惜貸的主要原因。［19］強制管理與由農村集體經濟組織或產權抵押融資風險機構回購所欲實現的功效相仿，唯一不同的是前者轉移的是土地經營權的使用權，后者可能轉移使用權甚至所有權。有學者認為其“契合了目前保證農戶承包權的公共政策目標，應在未來民法典編纂中增加該制度”。［9］11

五、結論

農戶是以家庭承包方式取得集體土地使用權的主體代稱，自身資本積累少，在現行法律規制中，缺乏有效的擔保物、建立機制和實現方式。不應用實現實物權價值方式的一般思維模式來調整價值權的實現方式，而應從對物的歸屬觀念逐漸轉變為對物的利用研究。為化解農戶與金融機構之間信息不對稱所引起的風險問題，宜引入第三方保證制度。在擔保物的實現方式上，宜充分借鑒各地取得優秀成果，如由集體經濟組織或產權抵押融資風險機構回購、強制管理等方法，建立有助于土地經營權實現的獨特體系。當然，化解農戶信貸擔保中單靠以承包土地為基礎建立起來的抵押融資不能解決農村貸款難的問題，還要著力深化農村金融體制改革，完善政策性金融，發展農村合作金融。［20］但政策福利、農業強制保險、風險基金應在土地權益配置中如何發揮作用，發揮多大作用，還有賴于進一步深入和土地制度的進一步細化。

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作者：劉陽陽 朱睿妮 單位：上海對外經貿大學